Convegno annuale DISAL Pesaro 17 novembre 2005 “Investire sulla Scuola Autonomia, liberta’ e capitale umano” Angelo Paletta Dipartimento di Scienze Aziendali Facoltà di Economia Alma Mater Studiorum Università di Bologna 1 1

Sommario Perché investire sulla scuola, chi dovrebbe investire e in che modo Il punto di vista della teoria del capitale umano Sistemi di Governance dell’istruzione Esperienze in campo internazionale Il caso italiano Posizionamento rispetto al contesto internazionale I limiti all’autonomia della scuola limiti intrinseci dell’attuale quadro normativo gap tra modello normativo e modello reale I limiti della scuola a cogliere la sfida del Capitale Umano

Il punto di vista del Capitale umano “L’investimento in capitale umano e’ inteso come l’incremento di capacita’ lavorative, acquisite attraverso l’istruzione e la formazione, misurabile dall’incremento del reddito percepito” (Gary Becker, 1964) L’investimento in istruzione costituisce un fattore determinante per la crescita di un paese: L’aumento di un anno della durata media del processo di istruzione formale porterebbe, in 25 anni, ad un incremento del reddito nazionale di quasi il 32%! (Vittadini, 2005)

Elementi del Capitale Umano Gli elementi comuni ai differenti approcci: Il concetto di competenza (skills) vista come prerequisito essenziale anche se non esclusivo, di ogni efficace prestazione professionale la centralità del soggetto nello sviluppo della competenza il ruolo cruciale dei contesti di apprendimento e dei contesti d’uso per l’acquisizione, lo sviluppo ed il consolidamento delle competenze la multidimensionalità del concetto: componenti cognitive, generali, specifiche, relazionali, personali messe in campo dall’individuo per realizzare una prestazione efficace la dinamicità delle competenze: mutabilita’ nel tempo, in funzione del livello di apprendimento iniziale e dei processi di apprendimento formali e non formali in cui è coinvolto nel corso della sua esistenza

Competenze trasversali Il mix delle competenze Competenze cognitive specifiche “tecnico/professionali” Competenze cognitive di base “accademiche” Competenze trasversali “manageriali” Competenze “personali”

Attese di Capitale Umano La complessità e la velocità dei cambiamenti sociali, produttivi e tecnologici, determinano: specializzazione tecnica rapida obsolescenza delle conoscenze Innovazione continua Flessibilità e propensione al cambiamento “premio” al mix di competenze possedute sapere metodologico e velocita’ dell’apprendimento radicamento su conoscenze e competenze locali per competere su scala globale

Implicazioni di governance La scuola ha la responsabilità di assumere precise scelte sul tipo di capitale umano che intende contribuire a creare e su questa proposta dovrebbe catalizzare le idee, i consensi e le risorse dei vari interlocutori sociali anzitutto, dovrebbe essere in grado di plasmare un’idea coerente di capitale umano degli studenti e del personale La scuola dovrebbe poter decidere il genere di capitale umano di cui necessita per produrre altro capitale umano; attuare iniziative di attrazione e selezione delle persone “giuste”; essere capace di trattenere le persone impegnate nel proprio lavoro e motivate al raggiungimento degli scopi organizzativi

Implicazioni di governance Nel definire la proposta di capitale umano, le famiglie, il mondo del lavoro, la comunità territoriale, richiedono un ruolo attivo nella governance della scuola Sono messi in discussione consolidati equilibri istituzionali: Il ruolo dell’amministrazione periferica dello Stato rispetto alla centralizzazione Il ruolo della società civile rispetto allo Stato il ruolo del collegio dei docenti rispetto al consiglio di istituto Il ruolo del dirigente scolastico rispetto alle “parti sociali”

Le questioni Quale e’ il sistema di governance che meglio si concilia con le attese di capitale umano che oggi si rivolgono alla scuola? Dove si trova l’Italia? Nel quadro dei limiti strutturali esistenti, cosa puo’ fare la scuola per migliorare la qualità della propria proposta di capitale umano?

Sommario Perché investire sulla scuola, chi dovrebbe investire e in che modo Il punto di vista della teoria del capitale umano Sistemi di Governance dell’istruzione Esperienze in campo internazionale Il caso italiano Posizionamento rispetto al contesto internazionale I limiti all’autonomia della scuola limiti intrinseci dell’attuale quadro normativo gap tra modello normativo e modello reale I limiti della scuola a cogliere la sfida del Capitale Umano

Sistemi di governance della scuola Sussidiarieta’ verticale - Monopolio Statale Quasi mercati dell’istruzione con regolazione nazionale Sussidiarieta’ orizzontale - + Policentrismo Decentramento amministrativo Quasi mercati dell’istruzione con regolazione locale +

Esperienze internazionali New Public Management Le prime evidenze empiriche: value for money in UK La legge del 1988 ha cambiato in modo radicale il sistema di istruzione statale: liberalizzazione delle iscrizioni: “le scuole si mettono sul mercato per essere scelte dai genitori” delega all’ente di governo della scuola della gestione finanziaria curricolo nazionale, esami e valutazioni centralizzate creazione del sistema ispettivo nazionale per la scuola (Ofsted) pubblicazione dei risultati delle ispezioni e degli apprendimenti Indebolimento delle Autorità Educative Locali (LEA)

Livelli di governance dell’istruzione Esistono due livelli di governance che sono strettamente correlati Governance del sistema di istruzione definisce i contorni dell’autonomia delle scuole regola la struttura del settore (quanti e quali operatori) fissa le regole di “entrata e di uscita” Indirizza e incentiva il sistema verso gli obiettivi prioritari (programmazione) finanziamento valutazione del sistema Governance della scuola chi utilizza l’autonomia istituzionale, in che modo e per quali fini? Rappresenta insegnanti, genitori, autorita’ locale e comunita’ Nomina il capo di istituto e il personale Gestisce tutte le risorse economiche Fissa gli obiettivi per il capo di istituto Concorda il piano di miglioramento della scuola Salvaguardia la ricchezza finanziaria e la vitalità accademica della scuola Garantisce l’accountability verso l’esterno

Il funzionamento dei quasi mercati dell’istruzione Competizione basata sulle risorse: studenti, personale, contributi …. Managerialita’: ridisegnare i processi di direzione per accompagnare il cambiamento strategico Mobilita’ delle risorse: conoscenza delle opportunita’ e convenienza a spostarsi Valutazione istituzionale: dei risultati di oggi e della capacita’ di miglioramento Imprenditorialita’ civile: liberta’ e parita’ della societa’ civile Differenziazione istituzionale: mission, carattere distintivo della scuola ….

Sommario Perché investire sulla scuola, chi dovrebbe investire e in che modo Il punto di vista della teoria del capitale umano Sistemi di Governance dell’istruzione Esperienze in campo internazionale Il caso italiano Posizionamento rispetto al contesto internazionale I limiti all’autonomia della scuola limiti intrinseci dell’attuale quadro normativo gap tra modello normativo e modello reale I limiti della scuola a cogliere la sfida del Capitale Umano

La situazione in Italia Il settore non statale, esclusa la scuola dell’infanzia, comprende solo il 5% di utenti Il settore statale comprende oltre un milione e centomila addetti tra docenti (825 mila) e altro personale (273 mila amministrativi e bidelli) Il ministero ha 10 mila dipendenti amministrativi di cui l’80% negli uffici periferici. Ispettori e “distaccati” sono soltanto l’8,2% Devolution e Policentrismo sono in ritardo Il nostro e’ un monopolio statale che si e’ decentrato in termini amministrativi!

Chi decide sugli ambiti di governance Personale Risorse Finanziarie Curriculo Risorse Materiali Organizzazione

I cinque circoli viziosi della gestione del personale remunerazioni non competitive + scarse possibilità di carriera + crescente complessità delle competenze richieste + ambiente di lavoro poco stimolante = non attrazione di “talenti” appiattimento retributivo + mancanza di valutazione = non riconoscimento delle professionalità salari uguali per tutti + limitata differenziazione del lavoro insegnante + assenza di concrete opportunità di carriera non necessariamente amministrative (formatori, ricercatori)= assenza di prospettive di carriera carenze storiche su formazione specifica + formazione in servizio a pioggia = scarse possibilità di sviluppo professionale + formazione defocalizzata assenteismo + supplenze + mobilità schizofrenica = mancanza di continuità educativa (+ crescita dei costi) statalizzazione del sistema + centralizzazione della gestione = uniformazione (la scuola non riesce a fare la differenza)

I vincoli effettivi alla gestione delle altre risorse Le spese del personale sono nel bilancio dello “Stato” Finanziamenti statali in costante diminuzione (tra il 2001 e il 2004 sono scesi a meno del 50%) Spostamento di costi a carico delle scuole (vedi revisori) Scarsa diversificazione delle fonti di finanziamento (2,2% rispetto a 5,6% dei fondi non pubblici a livello europeo) Finanziamenti concessi in ritardo (e bilanci approvati sistematicamente in ritardo) Finanziamenti prevalentemente a destinazione vincolata o che disattendono nella sostanza le previsioni normative La gestione degli immobili e in certi casi di attrezzature e laboratori, e’ esterna alla scuola Difficolta’ di programmare in modo coordinato obiettivi, attivita’ e risorse: attrezzature senza spazi, laboratori senza attrezzature; attività di potenziamento e recupero senza ore docenti Gestione day to day e gestione per emergenze

Sommario Perché investire sulla scuola, chi dovrebbe investire e in che modo Il punto di vista della teoria del capitale umano Sistemi di Governance dell’istruzione Esperienze in campo internazionale Il caso italiano Posizionamento rispetto al contesto internazionale I limiti all’autonomia della scuola limiti intrinseci dell’attuale quadro normativo gap tra modello normativo e modello reale I limiti della scuola a cogliere la sfida del Capitale Umano

I limiti della scuola Limiti dei modelli organizzativi e degli stili di leadership Carenze nei sistemi di Gestione strategica: Pianificazione strategica Responsabilizzazione organizzativa e incentivazione Monitoraggio della performance Autovalutazione della qualita’ Apprendimento organizzativo

Modelli organizzativi e stili di leadership Management per procedure Management collegiale Anarchia organizzata Management politico Management per obiettivi CRITERI Compiti Lavoro di gruppo Libertà individuale Rappresentanza di interessi contrapposti Risultati della gestione Definiti dall’esterno Condivisi internamente Ambigui Frutto del compromesso Top down Stato Docenti e Studenti (comunità) Docenti Gruppi d’interesse Mercato Strutture formali, leggi e regolamenti Task force, team interfunzionali Loosely coupled Commissioni rappresentative Gerarchia manageriale Svuotati di rilevanza Partecipazione democratica Non intenzionali (Garbage can) Arena politica: risoluzione dei conflitti Formali, Razionali   Burocratico Controllo di gruppo Autocontrollo Controllo sociale Scostamenti dagli obiettivi e dal budget Ispettivo Gestore di cultura Leader “shadow” Mediatore Direttore Generale Focus Obiettivi Stakeholder prevalenti Integrazione interna Processi decisionali Sistemi di controllo Stile di leadership

L’autonomia praticabile Conclusioni L’autonomia praticabile

Il progetto Performance Management Strategico Fornire alla scuola strumenti di direzione strategica per allineare i comportamenti organizzativi alle priorità Gestire le variabili organizzative e di contesto che incidono sugli apprendimenti degli studenti Monitorare la multidimensionalità della performance Collegare strategia, budgeting e performance

Fasi operative Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Fase 5 Fase 6 Identificazione dei temi strategici della scuola Costruzione della mappa strategica Definizione degli indicatori di performance Testing Progettazione del modello di Budgeting Definizione del sistema di Reporting gestionale Mission e strategia Analisi del contesto esterno e fattori di cambiamento: minacce e opportunità Analisi delle risorse e delle competenze organizzative: forze e debolezze Ridefinizione della missione istituzionale Traduzione della mission in temi strategici (strategic issue)

Processi e attività della scuola Fasi operative Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Fase 5 Fase 6 Identificazione dei temi strategici della scuola Costruzione della mappa strategica Definizione degli indicatori di performance Testing Progettazione del modello di Budgeting Definizione del sistema di Reporting gestionale Processi e attività della scuola Analisi delle attività e dei processi interni della scuola Condivisione della mappa delle attività Workshop cognitivi per la mappatura degli obiettivi strategici Descrizione di sintesi dell’intero tema strategico Definizione grafica del tema strategico

Indicatori di performance Fasi operative Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Fase 5 Fase 6 Identificazione dei temi strategici della scuola Costruzione della mappa strategica Definizione degli indicatori di performance Testing Progettazione del modello di Budgeting Definizione del sistema di Reporting gestionale Indicatori di performance Individuazione di “Key Performance Indicators” per l’intero tema strategico (outcome) Analisi dei singoli obiettivi strategici e ricerca degli indicatori di output, processo, input Selezione e scelta del set di indicatori di monitoraggio dei temi strategici Costruzione della scheda anagrafica degli indicatori: significato, polarità, frequenza, fonte di provenienza, responsabile del dato, modalità di calcolo, qualità del dato …

Sperimentazioni school-based Fasi operative Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Fase 5 Fase 6 Identificazione dei temi strategici della scuola Costruzione della mappa strategica Definizione degli indicatori di performance Testing Progettazione del modello di Budgeting Definizione del sistema di Reporting gestionale Sperimentazioni school-based Raccolta di dati sugli indicatori di performance della scuola Messa a punto del sistema organizzativo di rilevazione delle informazioni (fonti di informazioni, basi documentali, referenti, ecc.) Analisi storica di trend della performance Definizione della soglia di accettabilità Discussione sul livello dei target strategici per i prossimi 3-5 anni Condivisione e comunicazione dei target strategici

Fasi operative Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Fase 5 Fase 6 Identificazione dei temi strategici della scuola Costruzione della mappa strategica Definizione degli indicatori di performance Testing Progettazione del modello di Budgeting Definizione del sistema di Reporting gestionale Modello di budgeting Elaborazione dei piani d’azione per il raggiungimento dei target strategici: programmi di attività, progetti, assegnazione dei compiti, ecc. Programmazione del costo dei programmi di attività e dei progetti (costi finanziari e oneri figurativi) Quantificazione dell’effettivo fabbisogno di finanziamento (costi a bilancio) Analisi delle fonti di copertura del fabbisogno finanziario Documentazione del budget economico e del programma annuale

Sistema di Reporting gestionale Fasi operative Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Fase 5 Fase 6 Identificazione dei temi strategici della scuola Costruzione della mappa strategica Definizione degli indicatori di performance Testing Progettazione del modello di Budgeting Definizione del sistema di Reporting gestionale Sistema di Reporting gestionale Elaborazione del reporting bilanciato per chiavi di lettura (prospettive della gestione) Prospettiva degli apprendimenti degli studenti (Key Performance Indicators) Prospettiva dell’efficacia del processo didattico Prospettiva della partecipazione e del soddisfacimento di studenti, famiglie e stakeholder Prospettiva dello sviluppo delle risorse umane Prospettiva dello sviluppo dei sistemi organizzativi Prospettiva economica di sostenibilità della mission (proventi, costi, patrimonio)

Strumenti di supporto Metodologie di svolgimento Strumenti di supporto Modalità operative Fase 1. Temi strategici Workshop di presentazione Focus group Questionario di analisi strategica in sede Raccolta e analisi documenti a distanza Fase 2. Mappe strategiche Workshop mappe cognitive EduMan Technology Fase 3. Indicatori di performance raccolta materiale Fase 4. Testing Fase 5. Budgeting workshop Fase 6. Reporting Raccolta materiale Workshop finale

Documenti del Performance Management Strategico A) Analisi strategica B) Formulazione della strategia C) Mappa grafica del tema D) Schede anagrafiche degli indicatori E) Schede di reporting

Tema strategico: “prevenzione e recupero della dispersione scolastica” Direzione Didattica 3° Circolo - Ravenna Direzione Didattica 9° Circolo - Ravenna

Analisi strategica

B) Formulazione della strategia

E) Scheda di Reporting (esempio)