(fabrizio.dimascio@gmail.com) La riforma della dirigenza pubblica Fabrizio Di Mascio (fabrizio.dimascio@gmail.com) 02 marzo 2016

Relazione Politica-Amministrazione Difficile equilibrio tra: RESPONSIVENESS = burocrazia sensibile agli impulsi dei governi che godono della fiducia degli elettori COMPETENCE = adeguato livello di professionalizzazione dei burocrati per garantire prestazioni pubbliche Democrazia moderna come party government richiede efficace controllo politico della burocrazia (Freddi; Katz) Relazione Politica-Amministrazione 01 La riforma della dirigenza pubblica

Come viene esercitato il controllo politico della burocrazia? 1) Limitando l’autonomia gestionale dei dirigenti (gli atti sono firmati dal ministro) 2) Dando obiettivi ai dirigenti e monitorando i loro risultati (distinzione funzionale) 3) Nominando dirigenti di propria fiducia (integrazione strutturale) Come viene esercitato il controllo politico della burocrazia? 02 La riforma della dirigenza pubblica

Perché studiare la riforma della dirigenza in Italia? A partire dai primi anni Novanta in Italia sono stati avviati cicli successivi di riforme della dirigenza Cambiamento amministrativo è avvenuto in un contesto caratterizzato dal cambiamento politico: crollo dei partiti storici; avvento del bipolarismo; persistente frammentazione della coalizioni Domanda di ricerca: che rapporto si è instaurato tra cambiamento politico e riforma della dirigenza? Metodo: 5 interviste a esperti in 10 settori di policy; questionario semi-strutturato somministrato in 15 paesi diversi Perché studiare la riforma della dirigenza in Italia? 03 La riforma della dirigenza pubblica

La dirigenza è cristallizzata: si arriva al vertice sulla base della La dirigenza è cristallizzata: si arriva al vertice sulla base della anzianità di servizio nel contesto di una forte meridionalizzazione del pubblico impiego Assenza di prestigio sociale della dirigenza che non è riconosciuta come una élite La dirigenza scambia potere in cambio di sicurezza nella carriera: assenza di distinzione funzionale in un contesto di separazione strutturale tra elite politiche e burocratiche In un contesto caratterizzato dall’assenza di alternanza totale al governo, ogni esecutivo può nominare dirigenti solo quando si liberano posti per i pensionamenti: la scelta viene lasciata ai dirigenti L’eredità (Cassese) 04 La riforma della dirigenza pubblica

Le riforme 1) D.lgs. 29/1993 (riforma Cassese) 2) D.lgs. 80 e 387/1998 (riforma Bassanini) 3) Legge n. 145/2002 (riforma Frattini) 4) D.lgs. n. 150/2009 (riforma Brunetta) Misure anti-crisi: D.L. 78/2010; D.L. 138/2011 Le riforme 05 La riforma della dirigenza pubblica

Le riforme: la distinzione funzionale D.lgs. n. 29/1993: passaggio dalla gerarchia alla direzione nel rapporto politica-amministrazione D.lgs. n. 80/1998: consolidamento dell’autonomia funzionale dei dirigenti cui è riconosciuto un potere di amministrazione concreta sottratto alla politica In considerazione del potere acquisito, e delle relative responsabilità, sono cresciute notevolmente le retribuzioni dei dirigenti 06 La riforma della dirigenza pubblica

Le riforme: il management per obiettivi e risultati D.lgs. n. 29/1993: introduzione dei servizi di controllo interno D.lgs. n. 80/1998 e D.lgs. n. 286/1999: servizi di controllo interno coordinati da un ufficio centrale (CTS) D.lgs. n. 150/2009: introduzione degli organismi indipendenti di valutazione (OIV) coordinati da una autorità indipendente (CIVIT); introduzione di un vincolo procedurale tra valutazione del dirigente e mancata conferma D.L. n. 78/2010: rimozione del vincolo procedurale tra valutazione e conferma Assenza di interesse da parte dei politici: direttive adottate poco o male (assenza di obiettivi e indicatori adeguati); nomina di professionalità non adeguate negli organismi di valutazione Le riforme: il management per obiettivi e risultati 07 La riforma della dirigenza pubblica

Le riforme: l’integrazione strutturale (potere di nomina) D.lgs. N. 80/1998 (spoils system all’italiana) Distinzione tra “essere dirigente” (rapporto di lavoro a tempo indeterminato) e “fare il dirigente” (attribuzione di funzioni dirigenziali con incarichi a tempo determinato) Potere di nomina si espande: non si applica più solo ai posti liberati dai pensiomenti ma a tutti gli incarichi che scadono nel corso del mandato di un governo Interventi una tantum hanno espanso il potere di nomina a tutti gli incarichi (D.lgs. 80/1998 e Legge 145/2002) D.L. 138/2011 ha istituzionalizzato la precarietà dei dirigenti: dirigente può essere allontanato prima della scadenza dell’incarico per motivate esigenze organizzative Le riforme: l’integrazione strutturale (potere di nomina) 08 La riforma della dirigenza pubblica

Le riforme: l’integrazione strutturale (potere di nomina) Indicatori: - Flessibilità del quadro normativo (norme come argine alla politicizzazione oppure come strumento di politicizzazione; in Italia ruolo limitato della censura di costituzionalità ex post) - Frequenza del rinnovo (durata degli incarichi) - % di incarichi riservati a esterni (in-and-outers) - accessibilità degli incarichi di vertice ai dirigenti dei livelli inferiori - Proceduralizzazione delle nomine Le riforme: l’integrazione strutturale (potere di nomina) 09 La riforma della dirigenza pubblica

Gli esiti: Quale modello di politicizzazione? Contesto italiano: 1) eredità di debolezza della dirigenza che da “cristallizzata” si è fatta “liquida” sotto la spinta dello spoils system all’italiana 2) nuovi partiti e bipolarismo come spinta alla politicizzazione 3) design delle politiche esposto alle intemperanze della politica 4) debolezza dei nuovi partiti nello sviluppare legami di fiducia con i dirigenti a livello organizzativo Ne è conseguita la personalizzazione delle strategie di politicizzazione da parte di ogni ministro Gli esiti: Quale modello di politicizzazione? 10 La riforma della dirigenza pubblica

Gli esiti: Quale modello di politicizzazione? Ogni ministro mescola le diverse declinazioni della politicizzazione: - de facto (cd. “precarizzazione della dirigenza”), il dirigente viene confermato ma è subalterno alla politica perchè l’incarico è a tempo determinato e perchè il suo comportamento è monitorato dalle strutture di staff; - aperta, professionalità esterne alla burocrazia vengono reclutate per introdurre innovazione nella gestione (poco praticabile in un sistema legalista); - vincolata, incarichi vengono affidati a dirigenti di ruolo. Gli esiti: Quale modello di politicizzazione? 11 La riforma della dirigenza pubblica

Una nuova riforma (Legge n. 124/2015) Viene ripreso un istituto già introdotto, il “ruolo unico” della dirigenza: occorre rompere le barriere tra amministrazioni favorendo la mobilità dei dirigenti per favorire lo sviluppo di competenze di management generaliste anzichè specialiste Differenziazione dei livelli retributivi tra amministrazioni ostacola il passaggio verso il “mercato della dirigenza” (favorito anche dall’abolizione dell’articolazione della dirigenza in due fasce) Viene introdotto un nuovo istituto, una commissione di garanzia, per regolare il potere di nomina: si passerà da un sistema di patronage a uno di public appointments? Una nuova riforma (Legge n. 124/2015) 12 La riforma della dirigenza pubblica

Sistemi di nomina: Patronage vs Public Appointments Indicatori PUBLIC APPOINTMENTS ALTA Discrezionalità politica BASSA/VINCOLATA BASSA Trasparenza ASSENTE Filtro di organismi tecnici indipendenti PRESENTE COLLUSIVO Processo COMPETITIVO SUBORDINAZIONE Motivazione della nomina EFFICACIA 13 La riforma della dirigenza pubblica

Una nuova riforma (Legge n. 124/2015) Incarichi affidati con procedure pubbliche a carattere comparativo con avviso pubblico Commissione indipendente fissa i criteri di selezione e verifica il loro rispetto Commissione indipendente preseleziona gli idonei agli incarichi tra cui il ministro sceglie; ciò può destare aspettative eccessive di efficacia in termini di politicizzazione (esperienza portoghese) Incognite: a) la Commissione sarà indipendente? b) Come agganciare affidamento degli incarichi e valutazione della performance? Una nuova riforma (Legge n. 124/2015) 14 La riforma della dirigenza pubblica