IL LIVELLO DI SUSSIDIARIETA TRA DIRITTO ED ECONOMIA Jacques Pelkmans, 2005 di: -Cabrelle Carlo -Lovato Chiara -Marsilio Marco Todescato Laura

LA SUSSIDIARIETA Difficoltà di definirla in maniera concreta Vi sono diversi approcci alla materia rispettivamente nel diritto e nelleconomia

Unutile base per la ripartizione dei poteri nei diversi livelli di governo ASPETTO GIURIDICO ASPETTO ECONOMICO Valutazione altamente critica

PUO IL DIRITTO EUROPEO FAVORIRE LA SUSSIDIARIETA ? I giuristi europei sono scettici sulla possibilità che il concetto si incardini nella logica dei trattati e della giurisprudenza Opinioni di Toth,Geelhoed, Dehousse,Estella

POSSONO ESSERE RILEVANTI LE ECONOMIE DI SUSSIDIARIETA? In economia, esiste una lunga tradizione di ricerca Un modello utile è la teoria di Tinbergen

MODELLO DI TINBERGEN Opera una distinzione tra integrazione negativa e positiva Entrambi i concetti nascono per raggiungere un maggiore livello di welfare per i paesi che cooperano tra loro

INTEGRAZIONE NEGATIVA Corrisponde alle esternalità oltre confine prodotte dallazione di uno stato che vanno ad influenzare negativamente il welfare dei paesi partner La liberalizzazione permetterà,dopo un periodo di aggiustamento,la mobilità tra i confini

INTEGRAZIONE POSITIVA Se gli stati concordano tra loro forme di regolazione o di policy, sarà possibile internalizzare i problemi e giungere ad un policy making ottimale

APPROCCIO DELLINTEGRAZIONE APPROCCIO FEDERALISTA vs Si chiede come lintegrazione può favorire laumento delle attività transfrontaliere Si chiede quale sia il livello migliore di decentramento

LA TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO Il punto di partenza consiste nel chiedersi se, in termini di miglioramento del welfare, sia utile accentrare le funzioni pubbliche economiche Per lUE lo stato dellintegrazione economica è diverso dalla federazione

PRIMA DIFFERENZA TRA UE E UNO STATO FEDERALE Nella federazione il centralismo è un dato di fatto, per lUE i costi politici di una centralizzazione istituzionale aumentano considerevolmente Permane il potere di veto del singolo stato nella revisione dei Trattati

SECONDA DIFFERENZA Il mercato interno deve essere accettato politicamente prima che le economie della sussidiarietà possano produrre i loro benefici Solo così si creano spill-over, complementarietà positive tra la politica dello stato A (parte del mercato) e di B

TERZA DIFFERENZA LUE non ha un sistema di tassazione comune, non ha un esercito, non ha un governo centrale, ha una politica estera comune inusuale

MIGLIOR SODDISFAZIONE DELLE PREFERENZE Policy makers in grado di leggere le preferenze degli elettori; Politiche locali o regionali che meglio soddisfino gli elettori. MIGLIORAMENTO DI BENESSERE

3 significati di imposizione/disciplina VOICE : modo in cui si esprimono gli elettori; REPLACEMENT : la possibilità di rimpiazzare i policy makers che non rispondono alle preferenze; EXIT : spostamento in altre località qualora le preferenze non vengano soddisfatte. base del PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ

PRESUPPOSTO: località o regioni non sono in alcun modo interdipendenti; COSTI: la soddisfazione di certe preferenze possono richiedere politiche pubbliche locali troppo costose Linterdipendenza fra regione crea ESTERNALITA POSITIVE O NEGATIVE PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA è, in sostanza, una regola di attribuzioni per un ottimale disegno istituzionale

ESEMPI DI ESTERNALITA Misura della regione A EFFETTI POSITIVI Regione B Efficacia positiva ridotta Proibizioni o regole comuni a livello centrale possono internalizzare questi problemi!!

PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA ispirato alla TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO Ha origine nelle FUNZIONI ECONOMICHE DELLO STATO Fornire i beni pubblici Sono beni indivisibili e inappropriabili, non sono rivali nel consumo e non possono essere esclusi dalla fornitura PROBLEMA DI FREE-RIDE Risolvibile assegnando ad un solo Stato la fornitura di un bene pubblico e riservando a tale Stato la possibilità di tassare il bene per coprire i costi.

RUOLO DELLUE SUL MERCATO INTERNO PRIMA : stabilire il mercato interno e farlo funzionare DOPO : emergenza per i servizi e la libera circolazione dei capitali, la redistribuzione e la stabilizzazione macro- economica funzione allocativa Fattori più importanti

Restringe lapplicazione della sussidiarietà alle funzioni economiche pubbliche dove le competenze sono concorrenti fra gli Stati Membri e lUE. LAZIONE DELLUE DEVE SODDISFARE DUE CONDIZIONI: LUE deve dimostrare che la necessità di agire insieme è data dalle economie di scala o dalle economie di confine. Ogni azione deve essere proporzionale allobiettivo desiderato. Si devono inoltre considerare i COSTI DI DIFFERENZIAZIONE e le MISURE da adottare (più o meno vincolanti) TRATTATO DI AMSTERDAM ART. 5

Superato il test CREDIBILITA DELLA COOPERAZIONE CREDIBILITA BASSA SE: linformazione è altamente imperfetta o asimmetricamente distribuita, vi sono forti incentivi alla frode e labilità di imporre delle sanzioni collettive è percepita minimamente NON AVVIENE LA COOPERAZIONE CENTRALIZZAZIONE GRADO DI CENTRALIZZAZIONE

1) Identificare se una misura ricade entro larea delle competenze concorrenti; 2) Applicare i vari criteri; 3) Verificare se una cooperazione credibile è fattibile; 4) Definire il limite di attuazione. I 4 PASSI DEL TEST DI SUSSIDIARIETA

5 punti selettivi sullapplicazione del test LUNIFORMITA DELLA LEGGE COMUNITARIA come giustificazione alla centralizzazione POLITICHE DEGLI SCAMBI quindi il potere di contrattazione è amplificato a livello centrale LUE è ricca nella sua diversità di preferenze LA SUSSIDIARIETA necessariamente confinata a livello europeo CENTRALIZZAZIONE come termine generico

SUSSIDIARIETA ED EFFICIENZA EUROPEA Liberalizzazione e centralizzazione

La logica della sussidiarietà implica che lampia liberalizzazione richieda alcuni gradi di centralizzazione oltre che di integrazione negativa 3 esempi: 1) Quando il mutuo riconoscimento è in pericolo; 2) Diritti esclusivi nel campo dei servizi di pubblica utilità; 3) Servizi finanziari e mercato dei capitali.

Abuso del principio di sussidiarietà nel mercato del lavoro.

La regolazione del mercato del lavoro è considerata una competenza di ogni singolo Stato membro La stabilizzazione del mercato interno del lavoro non è ancora avvenuta Il principio di sussidiarietà appare svuotato in quanto la libera circolazione del lavoro è strozzata sistematicamente o comunque accettata solo se è sicuro che rimanga insignificante.

Per quanto riguarda il lavoro migratore nellUE prevale ancora il principio del controllo del paese ospitante. Questo crea alcuni problemi tra i quali: -Insidia la libera circolazione - Preclude la concorrenza dello stipendio (maggior vantaggio) - Conseguente riduzione della richiesta di lavoro migrante regolare - Accentua lincertezza circa i diritti, le regole in quanto scoraggia larmonizzazione - I migranti e i lavoratori transfrontalieri non sono sufficientemente protetti

La Corte Europea di Giustizia ha attenuato alcune conseguenze del controllo; Il rapporto Veil del 1997 ha dimostrato che il movimento dei lavoratori non si può considerare ancora libero; Nel 2001 la Commissione ha cominciato ad affrontare le barriere alla mobilità di frontiera del lavoro. Prevale ancora la frammentazione Interventi per attenuare gli effetti del controllo :

Non propensione ad accettare la vera e propria circolazione del lavoro comporta Salute e sicurezza nel posto di lavoro Lunica armonizzazione riguarda: POCA ARMONIZZAZIONE! Aumento delle rigidità

Soluzioni possibili: Una legislazione di protezione delloccupazione a livello dellUE sottoforma di mutuo riconoscimento Lattuazione di questo piano dazione è molto lontana!!!

Percezione erronea del principio di sussidiarietà Principio unidirezionale indicato solo nei casi di decentralizzazione

UNANIMITAVMQ concorrenza di imposta infrastrutture standard di sicurezza nucleare Timore della centralizzazione Più forte quando vige lunanimità

UNANIMITA I veti generano molte discrezionalità per gli Stati membri Valutazione costi / benefici

TASSAZIONE Lapplicazione dellIVA non supera la prova della proporzionalità Troppo costosa per le imprese Soluzione: principio di origineBenessere economico Problema: Clearing House Troppa centralizzazione

Occorrerebbe una competenza europea in ambito di tassazione??? Il comportamento in comune richiede un cambiamento costituzionale e contiene parecchi rifugi fiscali fuori dellUE Ma lalternativa implica soluzioni complicate e intrusive e dipendenza dai rifugi fiscali esterni

La sovranità completa di imposta in un mercato interno genuino e profondo è inefficiente Nella tassa sulle corporazioni di impresa le esternalità negative possono causare una corsa verso il basso Livelli bassi di merci e servizi pubblici

Le numerose differenze nella base dimposta tendono a generare distorsioni competitive Intento per una base comune di imposta Compromesso: armonizzare la base dimposta, adottare un tasso minimo comune basso sopra il quale mantenere viva la concorrenza

INFRASTRUTTURE LERT ha dato lallarme circa i molti collegamenti mancanti da un punto di vista europeo Rifiuto di assegnare al livello europeo i poteri infrastrutturali sufficienti per realizzare il transito e i collegamenti efficaci e con minori costi.

VMQ Nel mercato interno i poteri di pianificazione sono soggetti agli indirizzi ambientali rigorosi a causa di esternalità negative di frontiera Non appena i rischio sono alti Direttive rigorose Costo di centralizzazione giustificato

Sistema a 3 strati: principi regolatori nazionali direttive EURATOM e aderenza volontaria agli standard si sicurezza Convenzioni intergovernative LUE ha solo gli standard di sicurezza di base Innalzamento livelli minimi Ogni Stato è libero di adottare regole più rigorose

Contorni funzionali dei poteri nazionali Dove sono? 2 temi: sanità pubblica mezzi di comunicazione

SANITA PUBBLICA Lorganizzazione ed il finanziamento della cura della salute e dei sistemi di protezione sociale sono di competenza nazionale Tuttavia ci sono numerosi aspetti del mercato interno che si applicano: libera circolazione dei professionisti medici, delle medicine e dei dispositivi medici mutuo riconoscimento del diploma sicurezza degli alimenti

ART. 152 EC : lazione comunitaria può essere complementare alle politiche nazionali (..) per assicurare un livello elevato di sanità pubblica (..) mentre esclude larmonizzazione delle leggi e delle regolazioni degli Stati membri Qual è lelemento complementare?? Inizialmente si è pensato: Ricerca e sviluppo comuni contro le malattie gravi per abbattere i costi; Interesse comune alle informazioni di qualità.

Alla fine degli anni 90 si è compreso che il ruolo dellUE non poteva essere così modesto per 3 motivi: 1) Decisioni della ECJ: libero movimento dei pazienti e rimborso delle spese in determinati casi; 2) Minacce alla salute provenienti dalla frontiera richiedono la coordinazione stretta e misure preventive comuni per mantenere la riservatezza; 3) Punto di vista più attivo sul collegamento fra la salute e la prosperità.

David Byrne: principi fondamentali sulla strategia sulla salute nellUE agenzia europea sulla prevenzione e controllo delle malattie cooperazione fra i sistemi di salute ricerca congiunta portale europeo per informazioni certe eHealth tessera sanitaria europea direzione europea nelle organizzazioni internazionali nella sanità pubblica

MEZZI DI COMUNICAZIONE Inizialmente non erano citati tra le attività complementari o di sostegno a livello europeo quindi la competenza esclusiva era riservata ai governi nazionali Oggi invece si può parlare di mercato interno dei servizi di broadcasting basato sullintegrazione negativa e positiva delle infrastrutture di comunicazione Il mercato audiovisivo interno è basato sulla libera circolazione dei servizi Gli Stati non possono limitare i servizi ricevuti dagli altri stati membri Concorrenza regolatrice

Diminuisce la discrezionalità degli stati membri Sistema del broadcasting doppio: servizio pubblico e servizio commerciale Tutto si è mosso a livello europeo: la pluralità dei mezzi è da considerare un interesse pubblico legittimo Mutamento col tempo delle competenze nazionali verso la ricerca di unazione comune

Verso interessi pubblici unitari? 2 settori JHA. Justice home affairs. Giustizia e affari interni. Bene pubblico unitario che emerge (principalmente) dallabolizione delle frontiere interne; e la creazione quindi di un libero movimento di persone fisiche e/o giuridiche. Una proposta incompleta e inconsistente verrebbe sfruttata da cercatori di asilio, immigranti economici,criminali,ecc… CFSP. Common foreign and security policy. PESC. Bene pubblico comunitario per eccellenza. il dibattito circa la credibilita o meno di questo settore dipende non tanto dalla mobilita tra confini allinterno del mercato europeo; ma piu che altro dalla convinzione che lU.E. in quanto comunita di valori dovrebbe fornirsi di mezzi per difendere e promuovere questi valori internamente ma anche allesterno.

Ritorno agli Stati membri? Ministeri delle spese LIVELLO NAZIONALE Salute pubblica. Infrastrutture. Educazione. Si trovano a livello degli Stati membri Difesa. e questo è giustificato da considerazioni Politica sociale. SUSSIDIARIE

UNIONE EUROPEA Istituzione gradualmente costruita negli anni 3 settori che spingono verso una decentralizzazione: 1.PAC politica agricola comune; vantaggio importante e la riduzione delle spese del budget dell U.E. 2.FONDI STRUTTURALI; per il decentramento di finanziamenti per regioni relativamente povere in altrettanti ricche nazioni dellU.E. 3.Art. 81 C.E.; regole della concorrenza; politica di competizione; lU.E. ha recentemente decentrato la politica e il rafforzamento alle autorità nazionali. Relativamente a tale aspetto solo la mera esecuzione e stata decentrata; poiché la legge e la politica sono rimaste le stesse.

La COSTITUZIONE non ancora ratificata ha introdotto un sistema di cd. AVVERTIMENTO PREVENTIVO. Ai parlamenti nazionali sono concesse 6 settimane dopo la pubblicazione dellabbozzo di legislazione dellU.E., per obiettare contro le proposte, su motivi di sospetta violazione del principio di sussidiarieta. I diversi parlamenti nazionali dovranno organizzarsi se vogliono prendere seriamente questo sistema di avvertimento preventivo. 2 però sono le questioni immediate da risolvere, e le numerose implicazioni delle stesse. Avvertimento preventivo e test di sussidiarietà

1. I parlamenti nazionali devono riflettere e decidere su aspetti di natura istituzionale, su come disporre un sistema di interpretazione e valutazione interna circa le questioni ad oggetto, e quindi cercare di equilibrare (COSA PIU DIFFICILE) interessi politici magari differenti. Ecco dunque dove il TEST DI SUSSIDIARIETA potrebbe essere elaborato in un test operativo che potrebbe essere abitualmente usato.Il test comunque non può e non dovrebbe rimpiazzare il giudizio politico finale dei parlamentari, esso semplicemente li fornisce di logica funzionale/operativa con cui valutare gli incarichi appropriati a livello nazionale e/o dellUnione. Ricordiamo che il fondamento del test e lo stesso ogni volta e questo e utile a prevenire scorciatoie arbitrarie e non sistematiche

2. 25 parlamenti nazionali dovranno sviluppare un modo di lavorare luno con laltro sui giudizi di sussidiarieta. I parlamenti nazionali potrebbero abusare della procedura di avvertimento preventivo per segnalare la sua resistenza contro la proposta ed esprimerla politicamentein termini si sussidiarietà. Necessità dunque della più possibile comparabilità dei test nazionali, che comunque come sviluppati avrebbero il doppio vantaggio di facilitare e disciplinare il lavoro in ogni parlamento, se non di aiutare lun laltro per certi elementi magari più problematici facendolo quasi immediatamente comparabile per tutti e 25 i parlamenti nazionali. Il movimento coordinato dei parlamenti nazionali con delle linee - guida metodologiche reciprocamente accettate (secondo lo spirito di questo documento). Emersa la necessità di agire in comune e dare la priorità dove possibile a forme di soluzioni cooperative tra stati membri. Inoltre per la assicurata qualità dello stesso test di sussidiarieta (sempre nellinteresse pubblico europeo) si potrebbe avanzare lidea circa un ORGANO indipendente apposito che conduca tale test.

Organo composto da GIURISTI ed ECONOMISTI, che garantirebbe la giusta cooperazione tra logiche diverse ma che necessitano di entrare in connubio. Staff permanente dove ruoterebbero gli specialisti. Dovrebbe essere disponibile un budget, e tale organo dovrebbe esaminare il programma annuale della Commissione, dovrebbe disporre di una propria agenda di studi, ed essere disponibili verso i parlamenti nazionali per fare dei test o studi preliminari a prezzo di costo.

5 i vantaggi di tale proposta: 1. parlamenti nazionali hanno accesso a solidi e consistenti test da usare quando desiderano. 2. i parlamenti non sarebbero inibiti dai problemi derivanti dal produrre dei test, poichè ce lorgano apposito. 3. i costi generali dellU.E. rimarrebbero bassi, tra laltro senza bloccare altre valutazioni di altri istituti. 4. organo e composto da esperti e quindi può sviluppare velocemente un test ben formulato. 5. facilitata la coordinazione fra parlamenti nazionali, vale a dire un parziale o completo spostamento di quello che e o che e stata finora la politica dell U.E. o il regolamento degli stati membri.

CONCLUSIONI Necessità di un approccio collegato fra GIURISTI ed ECONOMISTI, poiché appare che gli uni non siano in grado di apprezzare i meriti dellaltro. Il documento tenta di porre i principi centrali delle 2 prospettive di sussidiarieta. Lanalisi e limitata agli aspetti di funzione di efficienza (o funzione di stanziamento) dellU.E.e tale funzione e la più importante per lapplicazione del principio di sussidiarieta.

Basate sul test di sussidirieta sono fornite 5 tipi di illustrazioni: 1. labuso di sussidiarieta nel mantenere i poteri nazionali; 2. il rifiuto ad applicare un test funzionale, che nasce dalla paura che esso potrebbe mostrare perché il livello dellU.E. offrirebbe migliori soluzioni; 3. lapplicazione del principio nel caso in cui quelle che sono essenzialmente competenze nazionali non sono dovute a una più grande migrazione tra confini; 4. illustrazioni di possibili beni pubblici dellU.E.; 5. illustrazioni del decentramento dellU.E. vale a dire un parziale o completo spostamento di quello che e o che e stata finora la politica dellU.E.

L ultima sezione del contributo espone il doppio vantaggio per i parlamenti nazionali nellutilizzare il test di sussidiarieta. Particolarmente utile disporre di una metodologia ben formulata che sarebbe comparabile, se non essenzialmente simile in tutti e 25 i parlamenti in modo che le 6 settimane della procedura dell avvertimento preventivo potrebbe fornire una coordinazione rapida ed efficiente dei resoconti nazionali di sussidiarieta. Necessita di predisporre un organo comune indipendente che impieghi una metodologia funzionale analiticamente solida e degli standard per i test di sussidiarieta. Giuristi ed economisti devono venirsi incontro reciprocamente con le loro idee per avere una buona legislazione.