LA TUTELA DEI DIRITTI NELL’UNIONE EUROPEA LEZIONE 7 – 16 FEBBRAIO 2016 Dott.ssa Nicole Lazzerini Dipartimento di Scienze Giuridiche Università degli Studi di Parma a.a

1. LE FONTI DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA Art. 6 TUE 1. L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell'Unione definite nei trattati. I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni. 2. L'Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell'Unione definite nei trattati. 3. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali.

2. CENNI STORICI: DALLA TUTELA GIURISPRUDENZIALE DEI DIRITTI FONDAMENTALI UE ALLA CARTA  dall’assenza di riferimenti ai diritti fondamentali nei Trattati istitutivi delle tre originarie Comunità europee (CEE, CECA, EURATOM)….  …. all’utilizzo della fonte dei principi generali come porta di ingresso per la tutela di diritti fondamentali propri dell’Unione: Corte di giustizia, sent. 17 dicembre 1970, causa 11-70, Internationale Handelsgesellschaft « (1) IL RICHIAMO A NORME O NOZIONI DI DIRITTO NAZIONALE NEL VALUTARE LA LEGITTIMITA DI ATTI EMANANTI DALLE ISTITUZIONI DELLA COMUNITA MENOMEREBBE L' UNITA E L' EFFICACIA DEL DIRITTO COMUNITARIO (…). DI CONSEGUENZA, IL FATTO CHE SIANO MENOMATI VUOI I DIRITTI FONDAMENTALI SANCITI DALLA COSTITUZIONE DI UNO STATO MEMBRO, VUOI I PRINCIPI DI UNA COSTITUZIONE NAZIONALE, NON PUO' SMINUIRE LA VALIDITA DI UN ATTO DELLA COMUNITA NE LA SUA EFFICACIA NEL TERRITORIO DELLO STESSO STATO. E' TUTTAVIA OPPORTUNO ACCERTARE SE NON SIA STATA VIOLATA ALCUNA GARANZIA ANALOGA, INERENTE AL DIRITTO COMUNITARIO. (2) LA TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI COSTITUISCE INFATTI PARTE INTEGRANTE DEI PRINCIPI GIURIDICI GENERALI DI CUI LA CORTE DI GIUSTIZIA GARANTISCE L' OSSERVANZA. (3) LA SALVAGUARDIA DI QUESTI DIRITTI, PUR ESSENDO INFORMATA ALLE TRADIZIONI COSTITUZIONALI COMUNI AGLI STATI MEMBRI, VA GARANTITA ENTRO L' AMBITO DELLA STRUTTURA E DELLE FINALITA DELLA COMUNITA».

2. CENNI STORICI (segue): DALLA TUTELA GIURISPRUDENZIALE DEI DIRITTI FONDAMENTALI UE ALLA CARTA  nella giurisprudenza successiva, la Corte ha precisato le fonti di ispirazione dei principi generali relativi alla tutela dei diritti fondamentali e le loro funzioni, estendendone la rilevanza rispetto agli atti degli Stati membri  a partire dal Trattato di Maastricht (1992), il sistema di protezione dei diritti fondamentali dell’Unione trova un primo formale riconoscimento nel diritto primario (Art. F TUE), a cui si aggiunge, con il Trattato di Amsterdam (1997), l’espressa previsione della competenza della Corte di giustizia a sindacare il rispetto di tali diritti da parte delle istituzioni dell’Unione  l’iniziativa di dotare l’Unione di una Carta dei diritti fondamentali arriva con il Consiglio europeo di Colonia 3-4 giugno 1999 : necessità di dare maggiore visibilità ai diritti fondamentali dell’Unione «Allo stato attuale dello sviluppo dell'Unione è necessario elaborare una Carta di tali diritti al fine di sancirne in modo visibile l'importanza capitale e la portata per i cittadini dell'Unione».

2. CENNI STORICI (segue): DALLA TUTELA GIURISPRUDENZIALE DEI DIRITTI FONDAMENTALI UE ALLA CARTA  la Carta viene concepita a Colonia come un documento essenzialmente ricognitivo di diritti fondamentali già tutelati dalla Corte o comunque tutelabili attraverso i principi generali  l’ elaborazione della Carta è affidata ad un organo ad hoc (Convenzione) di 62 membri e 4 osservatori, la cui composizione (stabilita dal Consiglio europeo di Tampere, ottobre 1999) mirava a rappresentare istanze diverse (degli Stati membri, dell’Unione, dei suoi cittadini)  processo in due tempi : presentazione di un progetto di Carta entro il Consiglio europeo di dicembre 2000, da proporre a Consiglio, Commissione e Parlamento europeo per «proclamazione solenne» (senza acquisizione di valore giuridico vincolante); «successivamente occorrerà esaminare l'eventualità e le modalità necessarie per integrare la Carta nei trattati».

3. LO STATUS GIURIDICO DELLA CARTA  La Carta viene solennemente proclamata subito prima il Consiglio europeo di Nizza dicembre 2000, che ne prende atto, rimandando a «un secondo tempo» la questione del suo status giuridico ---- fase di incertezza  La questione viene affrontata durante la CIG incaricata di redigere il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (2004), della quale la Carta doveva costituire la Parte II (status di diritto primario «costituzionale»)  Dopo il fallimento del progetto costituzionale, la questione viene ripresa nell’ambito della CIG incaricata di elaborare il Trattato di Lisbona (2007): il testo della Carta non viene più inserito all’interno dei Trattati (TUE e TFUE), ma c’è riconoscimento dello status di diritto primario dell’UE (art. 6(1) TUE; con effetto dal 1 dicembre 2009)

3. LO STATUS GIURIDICO DELLA CARTA Comunicato stampa CGUE n. 104/09, 30 novembre 2009: «[La Carta] integra “ il blocco di costituzionalità ” sul quale la Corte di giustizia può pronunciarsi». Corte di giustizia, sent. 22 giugno 2010, cause riunite C-188 e 189/10, Melki e Abdeli : E’ incompatibile con la competenza esclusiva della Corte a sindacare la validità degli atti UE un procedimento incidentale di controllo della legittimità costituzionale a carattere prioritario ed esclusivo in quanto «la Corte potrebbe, in pratica, essere privata della possibilità di procedere, su domanda dei giudici del merito dello Stato membro interessato, al controllo della validità di detta direttiva con riguardo agli stessi motivi relativi alle esigenze del diritto primario, segnatamente dei diritti riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ».

4. STRUTTURA E CONTENUTO DELLA CARTA  Preambolo e sette titoli (54 articoli)  I primi sei titoli (Titolo I «Dignità», Titolo II «Libertà», Titolo III «Uguaglianza», Titolo IV «Solidarietà», Titolo V «Cittadinanza», Titolo VI «Giustizia», artt. 1-50) enunciano i diritti fondamentali garantiti  La maggior parte di questi diritti non sono garantiti ai soli cittadini UE  Natura non meramente ricognitiva della Carta  L’ultimo titolo (Titolo VII, artt ) detta regole relative alla applicazione e interpretazione di tali diritti (cd. disposizioni generali o clausole orizzontali)

6. LE SPIEGAZIONI DELLA CARTA  Strumento la cui natura e status giuridici sono piuttosto ambigui  Documento formalmente separato dalla Carta: non sono diritto primario UE, ma l’art. 6 TUE fa obbligo di «tenere in debito conto» le indicazioni da esse previste  Sorta di «commentario ufficiale»: indicazioni sia sulle fonti di ispirazione dei diritti fondamentali dei titoli I-VI sia di carattere strettamente interpretativo (cfr. spiegazione art. 52, par. 3)  Redatte da funzionari del servizio giuridico del Consiglio dell’Unione  Il «favoloso destino delle Spiegazioni» (J. Ziller): da documento a uso interno a «prezioso strumento di interpretazione» della Carta (art. 6(1) TUE; Preambolo e art. 52(7) Carta)  Il problema del rapporto con i criteri ordinari di interpretazione del diritto UE, l’uso incostante da parte della Corte e l’«ironia» delle Spiegazioni

7. L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA Articolo 51(1) Carta Ambito di applicazione «Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell'Unione (…), come pure agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione». 2 livelli di applicazione:  Attività delle istituzioni UE e di ogni altro soggetto che, a prescindere dalla qualificazione formale, è inquadrato nella architettura istituzionale dell’Unione --- qualsiasi atto  Attività degli Stati membri, ma solo nei limiti in cui essi «attuano» il diritto UE

7. (segue) AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA E MEZZI DI TUTELA GIURISDIZIONALE atto UE in contrasto con la Carta Tutela diretta davanti alla Corte di giustizia dell’Unione europea Corte di giustizia dell’Unione europea tramite il ricorso per annullamento, o indiretta attraverso una questione pregiudiziale di validità (limiti alla legittimazione attiva individui a proporre ricorso diretto) atto nazionale di attuazione del diritto UE in contrasto con la Carta Tutela davanti al giudice nazionale (in caso di dubbi su interpretazione o validità delle norme di diritto UE rilevanti: rinvio pregiudiziale)

7. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DELLE ISTITUZIONI DELL’UNIONE  Carta come parametro per l’interpretazione e il sindacato di validità degli atti UE Es. sent. 8 aprile 2014, cause riunite C-293/12 e C-594/12, Digital Rights Ireland [invalidità della direttiva 2006/24 sulla conservazione dei dati personali alla luce degli articoli 7 della Carta] La direttiva 2006/24 fa obbligo a fornitori di servizi di comunicazione elettronica di conservare alcuni dati di traffico relativi alle comunicazioni degli utenti, per renderli all’occorrenza accessibili alle autorità nazionali competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi, come quelli legati alla criminalità organizzata e al terrorismo. Così disponendo, la direttiva comporta un’ingerenza nei diritti fondamentali sanciti dagli articoli 7 e 8 della Carta di vasta portata e particolarmente grave (par. 37). Tanto più che il fatto che la conservazione dei dati e l’utilizzo ulteriore degli stessi siano effettuati senza che l’abbonato o l’utente registrato ne sia informato può ingenerare la sensazione che la sua vita privata sia oggetto di costante sorveglianza (ibidem).

7. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DELLE ISTITUZIONI DELL’UNIONE Invero, la direttiva non lede il contenuto essenziale di tali diritti fondamentali, poiché, da un lato, non consente la conservazione del contenuto delle comunicazioni e, dall’altro, l’accesso delle autorità ai dati conservati è oggetto di una regolamentazione da parte della direttiva stessa (paragrafi 39-40). Si tratta, inoltre, di limitazioni che rispondono ad un obiettivo di interesse generale (par. 44). Ciononostante, la direttiva non soddisfa il test di proporzionalità di cui all’art. 52(1) della Carta, in quanto il regime di conservazione si applica in modo indiscriminato a tutte le persone (non solo a quelle coinvolte in indagini penali); mancano regole certe e chiare volte a limitare l’accesso ai/l’uso dei dati di traffico da parte delle autorità competenti ai soli fini previsti dalla direttiva; non ci sono criteri oggettivi volti a stabilire la durata della conservazione dei dati entro il range 6-24 mesi. Pertanto, la direttiva è invalida. NB: nel 2009, la Corte di giustizia aveva respinto il ricorso con cui l’Irlanda faceva valere che la direttiva doveva essere adottata in base al Titolo VI del TUE, anziché nell’ambito del mercato interno (art. 95 TCE). In quell’occasione la Corte aveva «salvato» la direttiva affermando che lo scopo principale della stessa era eliminare ostacoli al mercato interno, piuttosto che regolamentare l’attività delle autorità nazionali a fini di prevenzione/repressione penale (sent. 10 febbraio 2009, causa C-301/06, Irlanda c. Parlamento europeo e Consiglio ) Irlanda c. Parlamento europeo e Consiglio

8. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DEGLI STATI MEMBRI  La questione è più complessa: problema del rapporto con gli standard nazionali (Costituzioni) e le loro guardiane (Corti Costituzionali)  Art. 51(1) Carta : primo riconoscimento in diritto primario scritto che i diritti fondamentali UE vincolano gli Stati membri, ma la formulazione è ambigua  2 tesi : i) interpretazione restrittiva (discontinuità con la giurisprudenza sui principi generali): solo misure nazionali adottate dagli Stati membri con il fine specifico di dare attuazione a obblighi di diritto UE es. misure di recepimento delle direttive ii) interpretazione ampia (in linea di continuità con la giurisprudenza sui principi generali): ogni misura nazionale che rientra nell’ambito di applicazione del diritto UE, anche se non è stata adottata con il fine di attuare un obbligo di diritto UE

8. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DEGLI STATI MEMBRI Sent. 26 febbraio 2013, causa C-617/10 Åkerberg Fransson «18. [L’art. 51(1) della Carta] conferma pertanto la giurisprudenza della Corte relativa alla misura in cui l’operato degli Stati membri deve conformarsi alle prescrizioni derivanti dai diritti fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione. 19. Da una costante giurisprudenza della Corte risulta infatti sostanzialmente che i diritti fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione si applicano (..) [ogni] volta che una normativa [nazionale] rientra nell’ambito di applicazione di tale diritto.(…) 20. (…) dato che i diritti fondamentali garantiti dalla Carta devono essere rispettati quando una normativa nazionale rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, non possono quindi esistere casi rientranti nel diritto dell’Unione senza che tali diritti fondamentali trovino applicazione. L’applicabilità del diritto dell’Unione implica quella dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta ».

8. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DEGLI STATI MEMBRI “The Charter is only applicable if the case concerns not only a Charter provision but also another norm of Union law. There must be a provision or a principle of Union primary or secondary law that is directly relevant to the case” (Allan Rosas)  Natura non free-standing delle disposizioni della Carta: necessità di una norma di diritto UE diversa dalla disposizione della Carta in questione, che “attiva” ( norma trigger ) l’applicazione di quest’ultima  Trigger deve essere «directly relevant to the case» = norma concretamente applicabile alla fattispecie  Rilevanza della fattispecie concreta cfr. DEB/ordinanza 28 novembre 2013, causa C-258/13, Sociedade Agrícola  Nessuna norma nazionale è «immune» in modo assoluto dalla applicazione della Carta

8. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DEGLI STATI MEMBRI  Necessità di un collegamento «di una certa consistenza» con il diritto UE Corte di giustizia, sent. 6 marzo 2014, causa C-206/13, Siragusa «21. La Corte ha già ricordato di non poter valutare alla luce della Carta una normativa nazionale che non rientri nell’ambito del diritto dell’Unione. Di contro, una volta accertato che una tale normativa rientra nell’ambito di applicazione di tale diritto, la Corte (…) deve fornire tutti gli elementi d’interpretazione necessari per la valutazione (…) della conformità di tale normativa[alla Carta]. 23. Secondo l’esposizione svolta dal giudice del rinvio, il procedimento principale riguarda un’ordinanza-ingiunzione che impone al sig. Siragusa la dismissione delle opere realizzate in violazione di norme in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio. Un procedimento del genere presenterebbe un collegamento con il diritto dell’Unione in materia di ambiente, in quanto la tutela del paesaggio, che costituisce lo scopo della normativa nazionale in questione, sarebbe parte della tutela dell’ambiente. 24. Occorre tuttavia ricordare che la nozione di «attuazione del diritto dell’Unione», di cui all’articolo 51 della Carta, richiede l’esistenza di un collegamento di una certa consistenza, che vada al di là dell’affinità tra le materie prese in considerazione o dell’influenza indirettamente esercitata da una materia sull’altra».

9. IL RAPPORTO TRA CARTA E COSTITUZIONI NAZIONALI Articolo 53 Carta Livello di protezione “Nessuna disposizione della [Carta] deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti, nel rispettivo ambito di applicazione, dal diritto dell’Unione, dal diritto internazionale, dalle convenzioni internazionali delle quali l’Unione o tutti gli Stati membri sono parti, in particolare della [CEDU], e dalle costituzioni degli Stati membri.” Sent. 26 febbraio 2013, Causa C-399/11, Melloni «55/56. (..) il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 53 della Carta debba essere interpretato nel senso che (…) autorizz[a] in maniera generale uno Stato membro ad applicare lo standard di protezione dei diritti fondamentali garantito dalla sua Costituzione quando questo è più elevato di quello derivante dalla Carta e ad opporlo, se del caso, all’applicazione di disposizioni di diritto dell’Unione. (…) 57/58. Una simile interpretazione dell’articolo 53 della Carta non può essere accolta, (…) [perché] lesiva del principio del primato del diritto dell’Unione, in quanto permetterebbe a uno Stato membro di ostacolare l’applicazione di atti di diritto dell’Unione pienamente conformi alla Carta, sulla base del rilievo che essi non rispetterebbero i diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione di tale Stato. 59 Secondo una giurisprudenza consolidata, infatti, in virtù del principio del primato del diritto dell’Unione, che è una caratteristica essenziale dell’ordinamento giuridico dell’Unione, il fatto che uno Stato membro invochi disposizioni di diritto nazionale, quand’anche di rango costituzionale, non può sminuire l’efficacia del diritto dell’Unione nel territorio di tale Stato. 60 È vero che l’articolo 53 della Carta conferma che, quando un atto di diritto dell’Unione richiede misure nazionali di attuazione, resta consentito alle autorità e ai giudici nazionali applicare gli standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali, a patto che tale applicazione non comprometta il livello di tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla Corte, né il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione ».

10. GLI EFFETTI DIRETTI ORIZZONTALI DELLA CARTA: IL CASO AMS Sent. 15 gennaio 2014, causa C-176/12, Association de Médiation Sociale «44. (…) l’articolo 27 della Carta, intitolato «Diritto dei lavoratori all’informazione e alla consultazione nell’ambito dell’impresa», stabilisce che ai lavoratori debbono essere garantite, a diversi livelli, l’informazione e la consultazione nei casi e alle condizioni previsti dal diritto dell’Unione nonché dalle legislazioni e dalle prassi nazionali. 45 Risulta dunque chiaramente dal tenore letterale dell’ articolo 27 della Carta che tale articolo, per produrre pienamente i suoi effetti, deve essere precisato mediante disposizioni del diritto dell’Unione o del diritto nazionale. (…) 47 A questo proposito, occorre notare come le circostanze del procedimento principale si differenzino da quelle all’origine della citata sentenza Kücükdeveci, nella misura in cui il principio di non discriminazione in base all’età, in esame in quella causa, sancito dall’ articolo 21, paragrafo 1, della Carta, è di per sé sufficiente per conferire ai singoli un diritto soggettivo invocabile in quanto tale. 48 Pertanto, l’articolo 27 della Carta non può, in quanto tale, essere invocato in una controversia, come quella oggetto del procedimento principale, al fine di concludere che la norma nazionale non conforme alla direttiva 2002/14 deve essere disapplicata. 49 Tale constatazione non può essere infirmata da una lettura dell’articolo 27 della Carta in combinazione con le norme della direttiva 2002/14, posto che, non essendo detto articolo di per sé sufficiente per conferire ai singoli un diritto invocabile in quanto tale, a diverso risultato non porterebbe neppure una sua lettura in combinato disposto con le norme della direttiva sopra citata».

10. GLI EFFETTI DIRETTI ORIZZONTALI DELLA CARTA: IL CASO BENKHARBOUCHE Court of Appeal (Civil Division), sent. 5 febbraio 2015, Benkharbouche v Sudan e Janah v Libya Cause di lavoro proposte da due cittadini di Stati terzi (entrambi marocchini) che avevano lavorato come domestici presso le ambasciate del Sudan e della Libia a Londra In base allo State of Immunity Act (SIA), non c’è immunità dello Stato ospite per le controversie di lavoro basate su contratti con cittadini dello Stato ospitante o in esso legalmente residenti; sono però fatte salve le disposizioni previste dal Diplomatic Privileges Act (DPA). In altre parole, la norma del DPA che esclude l’immunità non si applica al personale di missione quale definito dal DPA, che ricomprende nella nozione anche i domestici). La Court of Appeal ha ritenuto il combinato disposto dello SIA/DPA in contrasto con l’art. 6 CEDU, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nella sua giurisprudenza in materia di limiti all’accesso alla giustizia derivanti dalla immunità degli Stati dalla giurisdizione. Tuttavia, l’unica «tutela» che può concedere il giudice è dichiarare l’incompatibilità delle disposizioni nazionali con la CEDU e «sollecitare» il Parlamento nazionale a provvederne alla rimozione. Anziché fermarsi a questo risultato, la Court of Appeal ha rilevato che alcune domande dei ricorrenti trovavano fondamento nel diritto UE (Working Time Directive e Race Equality Directive), e ha ritenuto di poter disapplicare le norme nazionali in questione, in quanto contrastanti con l’art. 47 della Carta (diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva) La Court of Appeal, richiamando espressamente AMS, ha ritenuto l’art. 47 idoneo a produrre effetti diretti anche orizzontali (le controparti erano Stati terzi, che sono stati assimilati ad un datore di lavoro privato)