Prof. Antonella AntonucciCorso di Diritto delle banche L'INTEGRAZIONE EUROPEA DELLA VIGILANZA BANCARIA Appunti per il corso di Diritto delle banche

Prof. Antonella AntonucciCorso di Diritto delle banche La crisi finanziaria avviatasi alla fine del 2007 ha dato origine ad una serie di modifiche del quadro regolamentare europeo, orientate ad elaborare una unitaria capacità di reazione alla crisi. Le vischiosità dei processi di modifica, dovute anche alla disomogenea condizione dei Paesi aderenti all'Unione, ha progressivamente portato alla costruzione di una sistema che - pur complesso e 'bizantino' per molti aspetti - ha acquisito negli ultimi mesi una logica sistematica che pone le condizioni per un suo funzionamento efficiente. Il sistema è stato progressivamente costruito e si basa ora su due canali ai quali – pur con intrecci e sovrapposizioni – è possibile riconoscere diverse e complementari competenze e aree di azione, secondo una linea che tende a tenere distinte la funzione normativa da quella di supervisione. I due canali sono costituiti da: 1- Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria (SEVIF), con competenza regolamentare per tutti i Paesi europei; 2- Unione Bancaria Europea (UBE), espressione riassuntiva di diversi strumenti destinati ad unificare l'esercizio dell'attività di vigilanza, al momento nell’Eurozona.

Prof. Antonella AntonucciCorso di Diritto delle banche SEVIF Nella costruzione della risposta normativa europea alla crisi finanziaria, il primo significativo passo è stato compiuto dando seguito alle indicazioni formulate dal Rapporto de Larosière (cfr. Diritto delle banche, 2012, VII.5). Risultava evidente che le direttive di armonizzazione e il principio dell'home country control non erano sufficienti per una politica diretta ad assicurare la stabilità del sistema finanziario europeo. Era quindi necessario avviare la costruzione di una struttura comune, munita di poteri di controllo e d’intervento idonei ad assicurare l’equilibrio sistemico dei Paesi aderenti. Premessa la distinzione fra vigilanza microprudenziale e macroprudenziale, il Rapporto de Larosière sottolineava l’essenzialità del coordinamento in questa seconda area e dell'affinamento della omogeneizzazione delle regole microprudenziali. Al Rapporto viene dato seguito con un pacchetto di misure dell'autunno 2010 Con un salto di qualità nell’attribuzione di competenze a livello europeo, alla guida e coordinamento della vigilanza macroprudenziale è destinato l' European Systemic Risk Board (ESRB), organismo collegiale che si vale del ‘supporto tecnico’ della BCE (cfr. Diritto delle banche, 2012, I.8 e VII.5) ed è guidato dal Presidente della stessa Banca Centrale Europea.

Prof. Antonella AntonucciCorso di Diritto delle banche Si procede, poi, anche ad una più efficiente organizzazione delle competenze di vigilanza microprudenziale, ripartita su tre European Supervisory Authorities (ESA), del pari collegiali ed espressione delle autorità dei diversi Paesi membri, in corrispondenza della corrente suddivisione nei tre settori – bancario, mobiliare, assicurativo - dell’ intermediazione finanziaria. Nella raggiera della tripartizione per segmenti di mercato finanziario, si situa l’Autorità Bancaria Europea (identificata, secondo l’uso corrente, con l’acronimo tratto dalla denominazione in inglese, EBA) cui – al pari delle altre autorità di settore - è rimesso il fondamentale compito di rafforzamento della vigilanza qualificato dalla fissazione di standard tecnici obbligatoriamente comuni (c.d. single rule book), realizzando così interventi volti a ridurre gli ambiti di incertezza e di discrezionalità rinvenibili nelle complesse e stratificate fonti normative comunitarie. Il sistema si integra con le competenze preesistenti, che solo parzialmente sostituisce, assumendo nel suo complesso la denominazione di Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria- SEVIF (correntemente indicato con l’acronimo inglese ESFS-European System of Financial Supervision), che vede affiancarsi alle neo-istituite autorità e al loro Comitato congiunto, le autorità nazionali e i preesistenti collegi di autorità responsabili per la vigilanza degli intermediari transnazionali. A regolare il raccordo della disciplina nazionale e della Banca d’Italia con il SEVIF è destinato l’art. 6 T.U., come sostituito dall'art. 1, 3° co., d. lgs. 30 luglio 2012, n. 130.

Prof. Antonella AntonucciCorso di Diritto delle banche UBE La persistente crisi finanziaria ha dimostrato che il semplice coordinamento della vigilanza finanziaria tramite il SEVIF non è stato sufficiente a evitare la frammentazione del mercato finanziario europeo. Per rimediare a tale problema la Commissione europea ha proposto, a metà del 2012,la costruzione di un'Unione Bancaria Europea caratterizzata da un approccio più organico ad integrazione dell'Eurozona e, in prospettiva, del mercato unico. L’ UBE è proposta come parallela ed integrata con l’Unione Monetaria Europea varata a Maastricht (cfr. Diritto delle banche, 2012, I.8 ) L'Unione bancaria si sviluppa lungo tre strumenti: 1) Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU, più spesso indicato con l'acronimo inglese SSM, da Single Supervisory Mechanism), istituito dal regolamento n. 1024/2013 (reg. SSM) con competenze di vigilanza per i Paesi dell'area euro (con 'porta aperta' ad ulteriori ingressi di Paesi europei che non adottano l'euro); 2) Meccanismo di risoluzione unico (SRM-Single Resolution Mechanism), completato da un Fondo di risoluzione unico (SRF-Single Resolution Fund), varati con regolamento 806/2014. Facendo seguito a quanto avvenuto per l’esercizio dell’ordinaria attività di vigilanza prudenziale con il SSM, lo strumento completa e rende più incisiva tale attività provvedendo all’accentramento delle funzioni concernenti la risoluzione delle crisi degli intermediari, per i Paesi dell'area euro. Ciò avviene predisponendo un unico sistema di gestione delle crisi, gestito da un’unica autorità e dotato di un unico e autonomo fondo europeo; 3) Sistemi di garanzia dei depositi - Un Deposit Guarantee Scheme (DGS) dovrebbe coordinare i sistemi nazionali di protezione dei depositanti, completando l'integrazione dell'Unione bancaria con meccanismi solidaristici fra sistemi nazionali. Al momento, è in corso la discussione sulla misura presentata come terzo pilastro dell'UBE nell'originaria proposta della Commissione.

Prof. Antonella AntonucciCorso di Diritto delle banche SSM Dei tre strumenti elencati, solo il primo - il Single Supervisory Mechanism - è entrato a pieno regime dal 4 novembre Obiettivo del SSM è di garantire uniformità e vigilanza coerente degli istituti di credito per prevenire l'arbitraggio regolamentare e la frammentazione del mercato dei servizi finanziari nell'Unione. A tal fine, il reg. SSM costruisce un “sistema di vigilanza integrato”. La BCE è responsabile del funzionamento efficace e coerente del Meccanismo, che si compone della BCE e delle autorità nazionali competenti (ANC). Alla BCE vengono attribuiti i compiti di vigilanza prudenziale degli enti creditizi negli Stati membri partecipanti, che rivestono la qualifica di enti 'significativi' secondo i parametri dimensionali e qualitativi fissati dal reg. SSM. A seguito della ricognizione già compiuta, circa 130 gruppi bancari - che rappresentano l'80% ca. del mercato bancario della zona euro - sono passati al nuovo regime di vigilanza, mentre restano alla competenza delle autorità nazionali oltre banche. Ciò non vuol dire che queste ultime non siano coinvolte nel SSM, non solo e non tanto perché la BCE può avocare a sè gli interventi anche su intermediari 'non significativi', quanto e soprattutto perché il regolamento consente che l'impronta della nuova vigilanza BCE tocchi l'intero sistema coinvolto nel Meccanismo. Il SSM, infatti, ha una capacità espansiva a fini di omogeneizzazione dell'azione di vigilanza che è stata subito utilizzata nell'organizzazione che la BCE si è data (cfr. Guida alla vigilanza, 30/9/ 2014, al sito

Prof. Antonella AntonucciCorso di Diritto delle banche Fruendo del proprio potere di autorganizzazione, la BCE ha istituito "quattro Direzioni Generali (DG) apposite per svolgere i compiti di vigilanza conferiteli in cooperazione con le ANC: le DG Vigilanza microprudenziale I e II sono responsabili della vigilanza diretta su base giornaliera degli enti significativi; la DG Vigilanza microprudenziale III è incaricata della supervisione della vigilanza condotta dalle ANC sugli enti meno significativi; la DG Vigilanza microprudenziale IV svolge funzioni orizzontali e specialistiche nei confronti di tutti gli enti creditizi sottoposti a vigilanza nell’ambito dell’MVU e mette a disposizione competenze specialistiche su particolari aspetti della vigilanza, per esempio i modelli interni e le ispezioni in loco". Come si vede, ben 2 DG su 4 sono destinate alla centralizzazione e omogenizzazione dell'esercizio dell'attività di vigilanza su tutti gli intermediari dell'area, perseguendosi con decisione la finalità di sanare le discrepanze tuttora presenti negli approcci nazionali di vigilanza.