agriregionieuropa 1 Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare La Teoria e le Politiche della Regolamentazione del Mercato Roberto Esposti Roberto Esposti, ricercatore presso il Dipartimento di Economia dell’Università Politecnica delle Marche, Ancona. Docente di Economia e Politica Agraria e di Economia dell’Ambiente presso la Facoltà di Economia e di Economia dell’Ambiente e di Sviluppo Sostenibile ed Economia Ecologica presso la Facoltà di Scienze della medesima Università.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 2 Contenuti della lezione In questa lezione analizzeremo perché e come vengono realizzati interventi di regolazione dei mercati agricoli, nonché le relative implicazioni soprattutto in termini di effetti distorsivi e protezionistici. Allo stesso tempo, vedremo come, fin dal suo inizio, la Politica Agricola Comunitaria (PAC) ha fatto uso di questi strumenti di intervento sui mercati. La lezione si articolerà in tre parti: 1.Obiettivi della regolazione dei mercati agricoli 2.La regolazione in economie chiuse 3.La regolazione in economie aperte

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 3 I governi di molti paesi sviluppati ed in via di sviluppo, oggi come in passato, utilizzano varie misure di intervento per regolare i propri mercati agricoli. Perché? Gli scopi principali sono:  Sostenere e/o stabilizzare l’offerta dei prodotti agricoli e così facendo:  Sostenere e stabilizzare il reddito degli agricoltori  Sostenere e stabilizzare l’auto-approvvigionamento alimentare del paese  Stabilizzare e/o sostenere il prezzo dei prodotti agricoli e così facendo:  Stabilizzare e sostenere il reddito degli agricoltori  Garantire ai consumatori prezzi stabili (ma non necessariamente bassi) 1. Obiettivi della regolazione dei mercati agricoli

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 4  Come verrà analizzato in seguito, una conseguenza di tale regolazione, e di fatto un suo obiettivo implicito, è la preferenza per il prodotto interno (nazionale) rispetto a quello esterno (importato).  Si noti anche che alcuni degli obiettivi degli interventi di regolazione tendono ad essere tra loro in contraddizione. Se la stabilizzazione dei prezzi può essere nell’interesse sia dei produttori che dei consumatori, è evidente che i primi trarranno vantaggio da prezzi stabilmente elevati, i secondi da prezzi stabilmente bassi. Obiettivi (continua)

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 5 Gli obiettivi della PAC Secondo l’art. 39 del Trattato di Roma (1957), di fatto rimasto immutato anche nelle versioni successive del Trattato fino a quella attuale (Trattato di Lisbona, 2007), gli obiettivi della PAC sono: a.Sostenere la crescita della produttività dell’agricoltura b.Garantire un tenore di vita equo alle persone occupate in agricoltura c.Stabilizzare i mercati d.Garantire sicurezza degli approvvigionamenti e.Assicurare prezzi ragionevoli per i consumatori

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 6 Gli obiettivi della regolazione dei mercati secondo la PAC Fin dalla sua nascita (di fatto, con la Conferenza di Stresa del 1958), la PAC ha previsto misure di intervento e regolazione dei mercati agricoli al fine di creare un mercato comune (unico) tra i paesi membri per quanto riguarda i prodotti agricoli in cui gli obiettivi di sostegno dell’offerta, dei redditi agricoli e stabilizzazione dei mercati (i punti a-c) fossero prevalenti, a discapito del mantenimento di prezzi bassi a vantaggio dei consumatori (punto e), obiettivo evidentemente in contraddizione con i precedenti.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 7 Il mercato: domanda e offerta La tipica strumentazione analitica per studiare la regolamentazione dei mercati è la rappresentazione di questi ultimi come l’incontro di una funzione (curva) di domanda ed una funzione (curva) di offerta. In mancanza di regolazione, prezzo e quantità scambiata sul mercato (o di equilibrio) dipendono proprio dalle caratteristiche di questi comportamenti di domanda e offerta.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 8 Il mercato: domanda La curva di domanda (D) rappresenta il prezzo P* (decrescente) che il consumatore è disposto a pagare per acquistare una determinata (e crescente) quantità (Q*) di prodotto. Nel caso dei prodotti agricoli, la curva di domanda è tipicamente molto inclinata (rigida).

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 9 Il mercato: offerta La curva di offerta (O) rappresenta il prezzo P* (crescente) che il produttore è disposto ad accettare per realizzare una determinata (e crescente) quantità (Q*) di prodotto. Nel caso dei prodotti agricoli, anche la curva di offerta è tipicamente molto rigida, almeno nel breve periodo.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 10 Instabilità del mercato In queste circostanze, uno spostamento della curva di offerta da O 1 a O 2 (per effetto, per esempio, di un miglior andamento meteorologico) produce una variazione notevole di prezzi a fronte di una limitata variazione della quantità prodotta e scambiata. Analogamente si verifica con uno spostamento della curva di domanda (dovuta a cambiamenti nei gusti o preferenze dei consumatori). I prezzi, dunque, si dimostrano ben più volatili delle quantità, rendendo volatili anche i ricavi e, quindi, i redditi dei produttori, nonché la spesa sostenuta dai consumatori

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare Regolazione in economia chiusa Un modo semplificato (sebbene non realistico) per iniziare ad analizzare gli strumenti di regolazione di mercato, consiste nell’immaginare il mercato di un prodotto agricolo in un paese chiuso al commercio estero, cioè che non importa né esporta alcuna quantità di quel prodotto. La regolazione, quindi, si gioca solo tra offerta e domanda interna, tra produttori e consumatori nazionali (o regime di autarchia).

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 12 Il Prezzo Minimo Garantito (PMG) In questa economia semplificata, è più agevole analizzare quello che è lo strumento principale (anche se non unico, né necessario) di regolazione dei mercati agricoli, cioè il Prezzo Minimo Garantito (PMG). Nell’ambito delle Organizzazioni Comuni di Mercato (OCM) della PAC, tale prezzo viene anche chiamato Prezzo di Intervento.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 13 La logica del PMG PMG P 0 Q 1 Q D Q 2 Q PMG Q D O1O1 O2O2 P2P2 P1P1 Eccesso di offerta

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 14 Funzionamento del PMG: il ritiro dal mercato L’applicazione del PMG ad un mercato richiede, in pratica, l’attivazione di un altro strumento. Insieme alla fissazione del prezzo, cioè, il “governo” deve provvedere ad intervento diretto di acquisto al PMG dell’eccedenza di offerta che si forma; altrimenti, tale eccedenza, se non ritirata dal mercato, provocherebbe la riduzione dei prezzi rendendo vano il PMG. Nella PAC e nelle varie OCM, tale ritiro dal mercato, è garantito dallo stoccaggio del prodotto mediante l’ammasso o il magazzinaggio pubblico o privato.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 15 I limiti del PMG  L’intervento di mercato mostra seri limiti allorché diventa uno strumento stabile e non temporaneo.  Se il PMG diventa operativo solo nelle fasi con prezzi in forte ribasso, il ritiro potrebbe auto-sostenersi, ritirando il prodotto al PMG e poi rivendendolo allorché i prezzi tornano a salire, di fatto calmierando la stessa crescita dei prezzi.  Se, però, il PMG si colloca costantemente sopra quello che sarebbe il prezzo di equilibrio di mercato, è inevitabile che si crei uno strutturale eccesso di offerta e, quindi, eccedenze crescenti di prodotto da stoccare. E’ quanto è accaduto nella UE in numerose OCM

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 16 Il costo collettivo del PMG  Tali eccedenze costituiscono un costo per la collettività, in primo luogo perché vi è il continuo acquisto pubblico di prodotto in eccesso.  In secondo luogo, il ritiro dal mercato implica notevoli costi burocratici e di stoccaggio, tanto più elevati quanto più elevato e strutturale è tale eccesso di offerta.  Il costo della gestione di queste eccedenze è particolarmente elevato per i prodotti deperibili per i quali è necessario intervenire o con la distruzione del prodotto (di per sé costosa e, comunque, eticamente inaccettabile) o con la sua trasformazione in prodotto meno deperibile. Anche la trasformazione ha però i suoi costi e, comunque, non fa altro che trasferire l’eccedenza sul prodotto trasformato.  In ambito PAC, casi esemplari sono la produzione di latte in polvere e di burro, oppure della distillazione del vino eccedentario  La sostituzione dell’ammasso pubblico con il magazzinaggio privato non cambia in sostanza i termini del problema, a meno che non si riesca a creare convenienza economica per il privato all’acquisto del prodotto al PMG, per esempio, facilitandone la successiva esportazione sui mercati esteri.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 17 Il costo del PMG per il consumatore Un secondo importante problema connesso al PMG è la sua potenziale iniquità, giacché i suoi costi vengono sostenuti, almeno in parte, dai consumatori nella forma di prezzi più elevati rispetto a quelli ipotetici di mercato. Tale implicita tassazione sul consumo dei prodotti agricoli è doppiamente regressiva:  È uguale sia per i consumatori ricchi che per i poveri  Sono però i consumatori meno abbienti quelli che spendono una maggior quota del proprio reddito in generi alimentari e che quindi ne subiscono maggiormente l’effetto È possibile rendere esplicito questo costo per il consumatore rielaborando la figura precedente.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 18 Dal consumatore al produttore… PMG P 0 Q D Q 2 Q PMG Q O2O2 P2P2 D Trasferimento dal consumatore al produttore Costo per il contribuente Perdita netta di benessere

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 19 Gli effetti di lungo periodo Se l’eccesso di offerta determinato dal PMG permane, nel lungo periodo si genereranno altri effetti, in parte contrastanti tra loro: 1. Un primo effetto di lungo periodo è un ulteriore espansione dell’offerta. Se non vi sono barriere all’entrata rilevanti, infatti, i prezzi artificiosamente elevati “attrarranno” progressivamente ulteriori produttori da altri comparti (agricoli e non). Ciò amplificherà i citati problemi connessi al PMG.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 20 L’amplificazione di lungo periodo PMG P 0 Q 1 Q D Q 2 Q PMG Q 3 Q D O1O1 O2O2 P2P2 P1P1 O3O3

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 21 Rendite ed effetti ambientali 2. Allo stesso tempo, però, nel lungo periodo si registra un altro fenomeno. Il permanere di una offerta artificiosamente elevata, determinerà una domanda artificiosamente elevata degli input della produzione, dalla terra, al capitale agrario (es. macchine agricole), ai mezzi tecnici (es. fertilizzanti). Ne deriverà un aumento dei prezzi di questi input con conseguente contrazione dell’offerta a causa dei maggiori costi di produzione. In ogni caso, parte del sostegno tenderà a trasferirsi verso i detentori degli input della produzione, quanto più questi saranno prodotti e ceduti in regime non concorrenziale. In particolare, parte del sostegno tenderà a trasferirsi in maggiore costo della terra, quindi in un aumento della rendita fondiaria.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 22 Aumento di costi e rendite PMG P 0 Q 1 Q D Q 2 Q PMG Q 4 Q D O1O1 O2O2 P2P2 P1P1 O3O3 O4O4 Maggiori costi sostenuti, maggiori ricavi dei detentori di fattori della produzione

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 23 Effetti ambientali 3. A ciò si aggiunga che il più intenso uso dei fattori della produzione, associato a questi maggiori costi, produce effetti ambientali negativi nel lungo periodo: eccessivo uso di fertilizzanti e fitofarmaci, eccessivo ricorso all’irrigazione, maggiore consumo di carburante ed energia, ecc. In altre parole, la regolazione del mercato tramite sostegno dei prezzi (PMG) produce una intensivizzazione produttiva che aumenta l’impatto ambientale negativo dell’attività agricola.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 24 Il sostegno diretto (o sussidio) alla produzione È possibile ottenere gli stessi risultati (stabilizzazione dei prezzi e sostegno dell’offerta e dei redditi agricoli), senza ricorrere al PMG e, quindi, evitando i suoi effetti indesiderati? I meccanismi correttivi o sostitutivi del sostegno dei prezzi possono essere diversi e diversamente efficaci. Anche considerando la storia e l’evoluzione della PAC (soprattutto a partire dalla seconda metà degli anni ’80, per cui si rimanda agli approfondimenti nei Moduli 4 e ss.), due sono le possibili alternative:  progressiva sostituzione del PMG con sostegno diretto alla produzione  introduzione di quote fisiche di produzione

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 25 Deficiency Payment È possibile sostenere i redditi degli agricoltori senza dover mantenere artificiosamente alti i prezzi di mercato, semplicemente riconoscendo un sussidio diretto alla produzione (per tonn., ha o capo). Il caso classico è quello del cosiddetto Deficiency Payment (DP): il prezzo di mercato viene liberamente determinato, senza alcun intervento di ritiro del prodotto ad un PMG. Ad ogni produttore, però, viene direttamente riconosciuto un pagamento unitario supplementare (o compensativo) corrispondente alla differenza tra il prezzo di mercato e l’ipotetico PMG.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 26 I pregi dei Pagamenti Compensativi PMG P 0 Q 1 Q D Q 1 Q PMG Q O1O1 P1P1 D Deficiency Payment (o Pagamento Compensativo) Rispetto al regime con PMG, il sostegno unitario è della stessa entità, con però importanti differenze:  non si creano, almeno apparentemente, distorsioni di mercato;  non si crea eccesso di offerta con i conseguenti impatti ambientali;  il sostegno non ricade sul consumatore ma sul contribuente;  il sostegno diventa quindi esplicito e non più “nascosto” in più alti prezzi del prodotto;  il sostegno non viene trasferito né a valle né a monte poiché è diretto.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 27 I limiti dei Pagamenti Compensativi Il progressivo passaggio da un regime di sostegno di prezzi ad uno di sostegno diretto ai redditi è ciò che ha caratterizzato le riforme della PAC a partire dal 1993 (Riforma MacSharry). L’introduzione di pagamenti, per ha o per capo, in corrispondenza di una diminuzione dei prezzi di intervento prese allora proprio la forma di pagamenti compensativi. Anche tale forma di sostegno, però, mostra alcuni limiti:  si rivela burocraticamente complessa e costosa;  in termini relativi, penalizza gli agricoltori più efficienti (produttivi) allorché il sostegno non dipende più necessariamente dalla quantità prodotta;  non elimina tutti gli effetti distorsivi dal lato dell’offerta. Quest’ultimo aspetto merita un approfondimento. Infatti, se riferito alla quantità (per es. per tonn.) come dovrebbe essere, il DP non è affatto un sostegno sganciato (disaccoppiato) dalla produzione: più produco, infatti, più sostegno ricevo. Ciò, comunque, induce una tendenziale espansione dell’offerta (è come se i costi unitari, in sostanza, si riducessero).

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 28 Effetti distorsivi dei Pagamenti Compensativi PMG P 0 Q D Q 1 Q PMG Q O1O1 P1P1 D Deficiency Payment Se tale effetto dal lato dell’offerta di realizza, si può arrivare ad un livello di produzione del tutto analogo a quello che si avrebbe originariamente con il PMG, e con un notevole aumento del costo del sostegno per il contribuente. Il prezzo, però, rimane quello di mercato (P 2 ) O2O2 P2P2

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 29 Dai Pagamenti Compensativi al disaccoppiamento Se il pagamento diretto, invece, non è riferito alla quantità prodotta ma all’unità di superficie coltivata o al capo allevato, la natura del sostegno progressivamente muta.  Da un lato, infatti, riduce ma non annulla gli effetti espansivi (quindi distorsivi) dal lato dell’offerta (rimane possibile, infatti, che produttori provenienti da altri comparti si aggiungano perché “attirati” dal sostegno).  D’altro canto, quanto più si cerca di disaccoppiare il sostegno dalla produzione, quanto più esso verrà inteso dall’agricoltore come un “diritto” acquisito e dal consumatore-contribuente come un “privilegio” di status, dal momento che spetta al produttore indipendentemente da quanto e cosa produce: si riducono sì gli effetti distorsivi, ma il sostegno dei redditi agricoli diviene di sempre più difficile giustificazione politica.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 30 Le quote fisiche di produzione Una alternativa al passaggio da PMG a pagamento compensativo è costituita dall’introduzione di quote fisiche di produzione. Rimane, cioè, un PMG (e quindi il ritiro dal mercato) ma questo si applica fino ad una quantità massima di prodotto (riferibile al singolo produttore, ad un territorio, ad un’intera nazione). Oltre quel livello, il prodotto potrà essere venduto solo al prezzo di mercato, oppure verrà ritirato ad un prezzo molto più basso, oppure con l’imposizione di una sanzione. In questo modo, quindi, si mantiene la funzione stabilizzatrice dei prezzi e di sostegno dei redditi del PMG, ma si riducono (od eliminano) le distorsioni dal lato dell’offerta (o cominciare dalle eccedenze).

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 31 PMG e quote PMG A P 0 Q A Q B Q M Q PMPM PMG B O D

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 32 Politiche di controllo dell’offerta Dalla seconda metà degli anni ’80, l’UE ha introdotte numerose misure di controllo dell’offerta analoghe, o comunque riconducibili, in varie forme, al sistema delle quote fisiche sopra rappresentato. Queste misure, però, a loro volta incontrano notevoli problemi applicativi:  una gestione molto complessa, anche perché il sostegno differenziato non può più passare direttamente dal consumatore (che si troverebbe un mercato segmentato), ma richiede meccanismi più simili al deficiency payment;  se assegnate su base individuale, si pone il problema di come trasferire le quote tra produttori (mercato delle quote);  il sistema delle quote tende (soprattutto in assenza di mercati delle stesse) a penalizzare i produttori più efficienti.