La politica economica della tassazione Emma Galli Università di Roma “La Sapienza” 23 maggio 2014

Teorie della politica economica della tassazione a) Teoria normativa della tassazione ottimale Ipotesi: Funzione del benessere sociale/trade-off tra equità verticale e orizzontale (funzione redistributiva) e efficienza (funzione allocativa) e definizione dello schema ottimale di aliquote fiscali Meccanismo: Struttura fiscale che massimizza il benessere sociale in termini di allocazione, redistribuzione e stabilizzazione (tax smoothing) Previsione teorica: Minimizzare l’eccesso di pressione, ossia la distorsione allocativa dei contribuenti/regola di Ramsey (1927) e Mirrlees (1971): aliquote inversamente proporzionali all’elasticità rispetto al prezzo e al grado di complementarietà e sostituibilità tra i vari beni per un insieme di tributi; basi imponibili più ampie meno distorsive dei prezzi relativi; imposta sui consumi preferibile rispetto all’imposta sul reddito in quanto evita la distorsione dell’allocazione temporale del reddito Verificabilità empirica: Problematica/analisi parziali

Teorie della politica economica della tassazione b) Teoria del Leviatano (Buchanan e Brennan, 1980) Ipotesi: Stato monopolista Meccanismo: Massimizzazione del gettito senza vincoli Previsione teorica: Tassazione elevata soprattutto in presenza di una curva di Laffer inelastica, ampie basi imponibili Verificabilità empirica: Difficile misurabilità della curva di Laffer

Teorie della politica economica della tassazione c) Teoria dell’elettore mediano (Meltzer e Richard, 1983) Ipotesi: Elettore mediano Meccanismo: Le preferenze dell’elettore mediano sono decisive Previsione teorica: Redistribuzione a favore della classe media Verificabilità empirica: Identificazione problematica dell’elettore mediano

Teorie della politica economica della tassazione d) Teoria del ciclo ideologico Ipotesi: Ideologia Meccanismo: Tassazione ideologicamente motivata Previsione teorica: Tassazione bassa e regressiva per gli orientamenti di destra/Tassazione elevata e progressiva per gli orientamenti di centro/sinistra Verificabilità empirica: Possibile

Teorie della politica economica della tassazione e) Teoria del ciclo opportunistico Ipotesi: Scadenza elettorale Meccanismo: Manipolazione dei risultati elettorali Previsione teorica: Riduzione della tassazione prima della scadenza elettorale e incremento dopo la scadenza elettorale Verificabilità empirica: Possibile

Teorie della politica economica della tassazione f) Modelli di voto probabilistico (Hettich e Winer, 1999) Ipotesi: Partiti guidati dalla probabilità di acquisizione dei voti Meccanismo: Interazione tra fattori economici e politici/uguaglianza tra il costo politico marginale e il beneficio politico marginale della tassazione rispetto a diverse basi imponibili e aliquote Previsione teorica: Sistemi tributari complessi e diversificati/Cambiamenti frequenti indotti da variazioni dei costi politici, amministrativi e di riscossione nella composizione del prelievo fiscale Verificabilità empirica: Difficoltà a misurare queste variabili

Le ragioni della complessità del sistema tributario Ragioni fiscali: equità orizzontale e verticale ed efficienza Fattori demografici: eterogeneità sociale ed economica della popolazione; grado di istruzione Fattori politici: Complessità=flessibilità → consente l’influenza di gruppi di pressione rispetto a determinate misure fiscali (Olson, 1982; Muller, 1990) → nel tempo le coalizioni distributive aumentano la complessità di ogni forma di regolamentazione L’eterogeneità delle preferenze degli elettori si riflette nel sistema fiscale attraverso il processo democratico, soprattutto in presenza di aliquote e gettito elevati La partecipazione elettorale e la frammentazione politica favoriscono la complessità

Le ragioni della complessità dell’imposta personale sul reddito Utilizzo dell’imposta personale sul reddito come veicolo di varie finalità sociali e strumento adeguato dal punto di vista politico ed amministrativo Componente ideologica (governi più o meno attivi in tal senso) Equità verticale e orizzontale: progressività, sistema di deduzioni, detrazioni ed esenzioni, crediti d’imposta Difficoltà di misurazione della base imponibile (reddito) L’eterogeneità delle preferenze degli elettori si riflette nella numerosità delle aliquote e nel sistema di deduzioni/detrazioni Tuttavia quando il sistema si articola maggiormente si genera un aumento dei costi amministrativi che spinge ad una riduzione della complessità → ricerca del numero di scaglioni ottimale dal punto di vista politico

Misurazione della complessità Modalità di misurazione imperfette Costi dell’amministrazione finanziaria Costi di riscossione Proxies: numero di pagine delle istruzioni relative alla dichiarazione dei redditi oppure numero di righe della dichiarazione dei redditi

Approccio di political economy: il modello di Hettich-Winer Approccio normativo: le riforme fiscali devono essere politicamente realizzabili per poter essere adottate Approccio positivo: i sistemi tributari sono determinate dal voto e dal processo politico competitivo attraverso il raggiungimento di un equilibro tra le preferenze rivelate dei contribuenti e i costi del disegno e dell’attuazione di un sistema fiscale (eccesso di pressione, costi amministrativi per la riscossione e attuazione della normativa tributaria, costi di calcolo e pagamento delle imposte per i contribuenti) Il politico massimizza la probabilità di essere (ri)eletto attraverso la definizione della piattaforma fiscale L’elettore/contribuente massimizza la propria utilità derivante dalle politiche fiscali attraverso la differenziazione di imposte, aliquote, deduzioni/detrazioni

Il modello di Hettich-Winer I governi variano e integrano continuamente la legislazione tributaria a fini elettorali per catturare il consenso soprattutto degli elettori incerti o ideologicamente neutrali Il modello prevede il raggiungimento di un equilibrio politicamente ottimale tra i benefici marginali attesi e i costi marginali attesi nella prospettiva del contribuente Benefici marginali attesi del maggior numero di contribuenti attraverso la personalizzazione del tributo, espressione della diversa disponibilità a pagare (divisione dei contribuenti in gruppi ad alto, medio e basso reddito, di diversa consistenza numerica e diversa influenza politica) Costi marginali attesi prodotti dalla personalizzazione stessa: incremento dei costi di gestione e riscossione dell’amministrazione finanziaria, dei costi degli adempimenti burocratici, dei costi privati del commercialista, maggiore tecnicismo e conseguente aumento dell’evasione e elusione fiscale e/o maggiore difficoltà per i contribuenti a beneficiare delle detrazioni, incremento dell’incertezza

Complessità e riforme Rilevanza del tema della complessità nel dibattito sulle riforme fiscali nel contesto internazionale (Slemrod, 2005; Profeta, 2004; Galli-Profeta, 2008) La complessità come modo per limitare il potere monopolistico dello Stato di tassare: es. federalismo e concorrenza fiscale a livello locale e internazionale, varie forme di prelievo con basi imponibili ristrette Le riforme nella direzione della semplificazione possono avere effetti positivi temporanei ma con il passare del tempo sono le stesse scelte democratiche che hanno generato la complessità a ripristinarla → la complessità riemerge sistematicamente nonostante la retorica della semplificazione con riforme marginali che reinseriscono la complessità Problema della complessità a monte dell’introduzione della flat tax, che prevede una base imponibile più ampia

Progressività vs flat tax: principali tendenze nei paesi europei Costi amministrativi e di informazione elevati spingono verso una struttura dell’imposta personale sul reddito meno complessa (riduzione del numero delle aliquote, base imponibile più ampia) Combinazione di una aliquota flat o di una base imponibile ampia con altre forme di differenziazioni (deduzioni, detrazioni, crediti d’imposta, regimi speciali) che garantiscono la progressività La crescente influenza politica delle classi di reddito medio-basse richiede maggiore differenziazione e quindi complessità Riduzione di entrambe le aliquote marginali più elevata (per ragioni di efficienza) e più bassa (per ragioni di equità)