Corso di formazione “Al centro dell’attività consiliare: le Commissioni. Funzioni, procedimenti, istruttoria e verifiche tecniche” Consiglio regionale della Sardegna - Cagliari, 26 settembre 2016 Commissioni consiliari e organizzazione dei lavori. La programmazione in commissione in rapporto all’aula Elena Griglio

I. Il metodo della programmazione in Commissione: contenuti minimi, garanzie e obiettivi attesi

Il «metodo» della programmazione Un «metodo» ormai consolidato a livello consiliare e parlamentare Alternativa alla «programmazione di maggioranza» invalsa anche a livello parlamentare fino alle riforme regolamentari del 1971-1981 1948: art. 46 primo r.C. (fissazione odg da parte del Presidente) 1950: art. 13-bis r.C. (convocazione Ufficio presidenza, presidenti commissioni e presidenti gruppi per esaminare odg Assemblea) 1971: nuovo r.C. codifica organismo dei Presidenti di gruppo e introduzione principio programmazione lavori (quadro operativo di medio periodo; partecipazione di tutte le forze politiche; garanzia delle istanze delle forze di opposizione) 1981: riforma r.C. rafforza ruolo della Conferenza + poteri presidenziali in caso mancato accordo 1990: ulteriore rafforzamento potere Presidente in caso mancato accordo in Conferenza (programma trimestrale) 1997: superamento regola unanimità in Capigruppo

La programmazione dei lavori come strumento di garanzia del “coordinamento funzionale” tra Consiglio e Giunta del raccordo tra i diversi centri di legislazione interni al Consiglio (Assemblea e Commissioni) del rapporto tra le diverse formazioni politiche (maggioranza, opposizione, minoranze) dell’efficace svolgimento del procedimento legislativo (e della qualità della legislazione) dell’equilibrato rapporto tra attività legislative e non legislative del buon andamento (in ambito amministrativo) dei lavori consiliari

I contenuti “minimi” della programmazione dei lavori La definizione del METODO della programmazione, con riguardo all’individuazione: degli strumenti (programma, calendario, odg) dei soggetti (chi decide: Conferenza dei presidenti di gruppo, Ufficio di presidenza integrato dai gruppi, Presidente, Presidenti Commissione) delle maggioranze per l’approvazione degli strumenti della programmazione (unanimità, maggioranza qualificata o maggioranza semplice) + procedure in caso disaccordo L’individuazione delle GARANZIE sostanziali interne alla programmazione: tempi garantiti per le proposte della Giunta + tempi riservati per le forze di opposizione tempi minimi (istruttoria in Commissione) e massimi (calendarizzazione, discussione ddl ed esame emendamenti) tempi riservati per attività non legislativa corsie dedicate per provvedimenti urgenti

Aspetti specifici della programmazione in Commissione Strumentalità della programmazione in Commissione rispetto ai lavori dell’Assemblea Policentrismo parlamentare (più Commissioni operano in contemporanea) Documenti/affari trasversali a più commissioni (esami congiunti; pareri) Appartenenze multiple alle Commissioni Incidenza dei sistemi di voto (possibilità del voto ponderato) Mancata tipizzazione dell’istruttoria in Commissione (estrema flessibilità, anche rispetto ai tempi) Incidenza dell’attività non legislativa (indagini conoscitive ed audizioni; documenti non legislativi) Informalità della sede

Gli obiettivi della programmazione di Commissione Garantire l’attuazione del programma di Assemblea e il coordinamento dei lavori con le altre commissioni Garantire adeguati spazi al dibattito e all’approfondimento (centralità dell’istruttoria) Garantire adeguati tempi alle forze di opposizione Non è un metodo che deve consentire di fare più leggi, ma di legiferare meglio Cfr. la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (caso Evans v. The United Kingdom e S.A.S. v. France) sulla valutazione dell’esaustività dell’istruttoria, delle consultazioni e del dibattito parlamentare

Ii. Le regole sulla programmazione in commissione: il regolamento del Consiglio regionale della Sardegna a confronto con altri regolamenti consiliari e parlamentari

L’organizzazione dei lavori di Commissione (1) Cons. Reg. Sardegna: prassi relativa alla turnazione delle Commissioni (I e II; IV, V e VI) in due gruppi (martedì pom. e mercoledì; giovedì e venerdì matt.) Generale divieto della sovrapposizione dei lavori di Assemblea/Commissione: PE: predisposizione di un calendario annuale con settimane alternate di lavoro in plenaria/in commissione (12 sessioni plenarie di 4 giorni a Strasburgo all’anno + 6 addizionali di 2 giorni a Bruxelles; 2 settimane al mese per le Commissioni e le delegazioni, 1 settimana al mese per le riunioni di gruppo; 4 settimane all’anno per l’attività di collegio dei parlamentarihttp://www.europarl.europa.eu/plenary/it/meetings-search.html) art. 53, comma 2 r.S. (4 settimane alle Commissioni, 3 all’Assemblea, 1 all’attività di gruppo/individuale – inattuazione) nella prassi di Camera/Senato: alternanza sedute Aula/Commissione nelle stesse giornate Art. 29, co. 8 r.S. (“Quando l’Assemblea e` riunita, le Commissioni in sede deliberante e redigente sono tenute a sospendere la seduta se lo richiedano il Presidente del Senato o un terzo dei Senatori presenti in Commissione”) reg. consiliari: diffuso divieto sovrapposizione. Vedi art. 33, co. 6-7 Veneto (deroga al generale divieto: “Nei giorni nei quali vi è seduta del Consiglio regionale, qualora la convocazione della commissione si renda necessaria per l’espressione di un parere obbligatorio ai fini della continuazione dei lavori dell’Assemblea, la convocazione può essere fatta anche in aula dal Presidente del Consiglio regionale con preavviso di dieci minuti”)

L’organizzazione dei lavori di Commissione (2) Norme più flessibili sulla sovrapposizione dei lavori tra le diverse Commissioni: sovrapposizioni come regola nella prassi Camera/Senato nei regolamenti consiliari: art. 56, comma 2 r. Campania – art. 17, commi 2-3 r. Em.Romagna (no sovrapposizione Comm/Consiglio o Conf. Pres. Gruppo + oltre 2 Commissioni) I fattori che condizionano l’organizzazione contestuale dei lavori delle Commissioni: il problema delle pluri-appartenenze di commissione a causa della presenza di gruppi di piccole dimensioni (ma vedi vincoli art. 28, co. 2 r. Sardegna) a causa delle esigenze di sostituzione dei membri di Giunta (v. art. 28, co. 3 r. Sardegna) le regole sulla verifica del numero legale (art. 40, co. 1 r. Sardegna) i sistemi di voto in Commissione (voto personale ex art. 40, co. 2 r. Sardegna + voto ponderato per la sede redigente ex art. 33, co. 5 r. Sardegna) Cfr. diversi sistemi di voto ponderato in Commissione: voto ponderato semplice (art. 35 r. Lombardia); voto plurimo intermedio (art. 7, co. 2 r. Em-Romagna); voto plurimo estremo (art. 40 r. Piemonte) le esigenze amministrative connesse al coordinamento dei lavori di commissione

La macro-programmazione dell’Assemblea e delle Commissioni A livello “macro”, sulla programmazione decide di regola la Conferenza dei Presidenti di gruppo (art. 22) o l’Ufficio di presidenza integrato dai rappresenti dei gruppi, coinvolgendo altri soggetti (Giunta, Vice- Presidenti, Presidenti Commissioni) Convocazione preliminare (al programma) della Conferenza dei Presidenti di Commissione: art. 23, co. 3 r. Sardegna (v. anche art. 23, co. 3 r.C.) art. 53, co. 3 r.S. (“opportuni contatti” con Pres. Comm.) art. 29, co. 2 (149, co. 1) r. PE: possibilità per la Conferenza dei Presidenti di gruppo di presentare proposte alla Conf. dei Presidenti di gruppo in merito ai lavori di Commissione e alla fissazione dell’odg art. 80 r. Toscana: trasmissione, almeno venti giorni prima della scadenza del precedente calendario, degli atti che le commissioni hanno in programma di licenziare nel trimestre di riferimento, tenuto conto di eventuali segnalazioni di priorità pervenute dalla Giunta Partecipazione dei Presidenti di Commissione alla Conferenza: Eventuale (“se richiesti” - es: art. 13, co. 2 r.C.; art. 23, co. 2 r. Lombardia; art. 55, co. 2 r. Campania) Necessaria (“sentiti” – es. art. 17 r. Em-Romagna) Partecipazione Pres. Comm. all’attuazione del programma: art. 53, co. 6 r.S. (per stabilire le modalità ed i tempi dei lavori delle Commissioni stesse, in coordinamento con l’attività dell’Assemblea) art. 56 r. Campania (al fine di concordare il calendario dei lavori per le successive due settimane)

La micro-programmazione dei lavori di Commissione (1) Ricorso al metodo di programmazione previsto per l’Assemblea o programmazione di maggioranza? Commissione a maggioranza: art. 39, co. 1 r. Sardegna (programma e calendario approvati da ciascuna Commissione a maggioranza dei suoi componenti ) – art. 24, co. 1 r. Campania Formulazioni più generiche (“le commissioni”: v. art. 31, co. 1 r. Toscana) Presidenze di Commissione (art. 42, co. 1 r. Veneto) Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei Gruppi (art. 25, co. 1 r.C.; art. 29, co. 1 r.S. Ufficio di presidenza (art. 25, co. 1 r. Em-Romagna; art. 24, co. 1 r. Lombardia)

La micro-programmazione dei lavori di Commissione (2) Derivazione dalla programmazione di assemblea Regola generale: priorità degli argomenti indicati dalla Conferenza dei Presidenti di Gruppo (art. 39, co. 1 r. Sardegna; v. anche art. 25, co. 2 r.C. e art. 29, co. 2 r.S. + analoghi vincoli reg. consiliari) Poteri sostitutivi del Presidente di Assemblea in caso di inottemperanza delle Commissioni all’iscrizione nel programma/calendario dei predetti argomenti Invito formale rivolto alla Commissione + possibilità convocare direttamente le Commissioni fissandone i relativi odg (art. 39, co. 2 r. Sardegna, modulato su art. 25, co. 6 r.C.)

La micro-programmazione dei lavori di Commissione (3) Convocazioni straordinarie di sedute delle Commissioni qualora ne faccia richiesta il Presidente del Consiglio, anche su domanda della Giunta, 4 componenti la Commissione, un gruppo consiliare (art. 38, co. 3 r. Sardegna) qualora ne faccia richiesta l Presidente del Senato, anche su domanda del Governo (art. 29, co. 6 r.S.) convocazione del Presidente della Commissione o del Presidente del Consiglio, su propria iniziativa o su richiesta di un quorum di componenti della Commissione o del Consiglio (art. 35, co. 4 r. Campania; art. 27, co. 8 r. Piemonte) o anche su richiesta della Giunta (art. 32, co. 2 r. Toscana) convocazione del Presidente di Commissione, a fronte di situazioni di emergenza (art. 25, co. 1 r. Em-Romagna) su richiesta di un numero di componenti che dispongano di almeno un quarto dei voti attribuiti in commissione, con possibilità di intervento sostitutivo del Presidente del Consiglio se il presidente della commissione non vi provvede (art. 33, co. 8 r. Veneto)

La micro-programmazione dei lavori di Commissione (4) Procedure d’urgenza Inserimento nella programmazione bimestrale Trascorsi 60 gg. dalla presentazione di un ddl, 1 Pres. di gruppo, 5 consiglieri o il proponente possono chiederne l’inserimento nella programmazione bimestrale (art. 100, co. 1 r. Sardegna) Ddl attuativi di norme costituzionali, statutarie e di grandi riforme dello Stato sono inseriti nella programmazione bimestrale dei lavori trascorsi 60 gg dalla presentazione + possibilità di proroga di ulteriori 60 gg su richiesta della Giunta o dei Pres. di gruppo che rappresentino almeno 1/3 dei consiglieri o della Commissione o del proponente (art. 100, co. 2 bis r. Sardegna) + vedi anche art. 39, co. 4 bis r. Sardegna (sottoposizione alle procedure di programmazione in Comm.) Nella sessione bilancio: sospensione da parte dell’Assemblea e della Commissione programmazione bilancio di ogni altro atto, salvo il caso di atti per i quali la Conferenza dei Presidenti di gruppo dichiari l’urgenza all’unanimità (art. 34, co. 3-bis r. Sardegna) – v. questione interpretativa novembre 2013 Inserimento di questioni urgenti nell’odg di Commissione quando la discussione di un determinato argomento, anche non compreso nel programma, sia richiesta da almeno un quinto dei componenti della Commissione, l’inserimento nell’ordine del giorno in tempi brevi e` rimesso all’Ufficio di Presidenza della Commissione stessa (art. 29, co. 2 r.S.) in relazione alle procedure d’urgenza della programmazione di assemblea: art. 33, co. 3 e 97 r. Campania

La micro-programmazione dei lavori di Commissione (5) Le garanzie sostanziali della programmazione in Commissione esame tempestivo degli atti preparatori della legislazione dell’Unione europea (art. 29, co. 2 r.S.) riserva di spazi per le attività non legislative (art. 31, co. 1 r. Toscana: le commissioni permanenti predispongono un programma, di norma semestrale, delle attività che intendono svolgere, con particolare riferimento alle funzioni di monitoraggio, controllo e valutazione) riserva di tempi a favore dell’opposizione (art. 78 r. Toscana: iscrizione nel calendario di assemblea di un numero di proposte di iniziativa consiliare, per le quali è decorso il termine assegnato per l'esame in commissione, non inferiore al 40 per cento e, fra queste, non meno della metà di iniziativa delle opposizioni) riserva di tempi per la maggioranza (art. 16, co. 12 r. Em-Romagna: le commissioni possono altresì procedere all'esame di altri argomenti assegnati e non inseriti nella programmazione o decisi a maggioranza dalla commissione stessa) riserva di tempi congrui per l’esame istruttorio in Commissione (art. 25, co. 2 r.C.: all'esame dei progetti di legge e degli altri argomenti di cui al presente comma sono espressamente riservati tempi adeguati nel calendario dei lavori di ciascuna Commissione; disciplina termini istruttoria con possibilità iscrizione in aula e rinvio in Commissione art. 37 r. Piemonte)

La micro-programmazione dei lavori di Commissione (6) Possibilità di iscrivere il provvedimento in Assemblea anche se non è concluso l’esame in Commissione Provvedimento iscritti all'odg e discusso sul testo del proponente, salvo che il Presidente del Consiglio, su richiesta unanime e motivata della Commissione, non proroghi il termine (art. 39, co. 4 r. Sardegna) + vedi analoga ipotesi su ddl e atti non esitati dalle commissioni, che possono essere iscritti (immediatamente) all’odg qualora la Conferenza dei presidenti di gruppo accolga la richiesta presentata da un consigliere o dal rappresentante di Giunta (art. 102 r. Sardegna) Analoga previsione art. 23, co. 9 r. Lombardia e art. 42, co. 4 e 5 r. Veneto (su richiesta del proponente o di almeno dieci consiglieri) Progetti di legge inseriti nel programma in modo tale da assicurare che la discussione in Assemblea abbia inizio quando siano decorsi i due mesi la presentazione della relazione all'Assemblea (previsti dall'art. 81 r.C.). Può derogarsi a tali termini soltanto qualora la Commissione abbia già concluso l'esame, ovvero su accordo unanime della Conferenza dei presidenti di Gruppo, nonché per alcuni progetti di legge oggetto di rinvio (dal Senato, dal PdR) o cost. nella seconda deliberazione (art. 23, co. 5 r.C.) Previsioni più generiche in altri regolamenti (“Le commissioni organizzano i propri lavori in modo da rendere possibile il rispetto, da parte del Consiglio, del calendario dei lavori” - art. 81 r. Toscana)

IiI. I problemi della programmazione in commissione nella prassi

I problemi attuativi della programmazione (1) La prassi nel Consiglio regionale della Sardegna 1) Limitata applicazione del programma bimestrale e del calendario mensile vincolante dei lavori Assenza di programmi legislativi di Giunta Conferenza dei Presidenti di gruppo detta gli indirizzi per le singole sessioni Problemi analoghi a livello nazionale (vedi prassi schemi di lavoro settimanali al Senato) Differenze rispetto al metodo della programmazione a livello europeo

La programmazione legislativa a livello europeo Primo semestre dell’anno: dialogo inter-istituzionale tra la Commissione e il PE sul programma di lavoro per l’anno successivo + verifica dell’esecuzione del programma dell’anno in corso Settembre: presentazione da parte del Presidente della Commissione al PE del programma delle priorità e delle iniziative legislative per l’anno successivo – il PE con la propria risoluzione può chiedere modifiche Settembre/ottobre: dialogo tra il PE e la Commissione per verificare che gli indirizzi della risoluzione siano adeguatamente considerati Ottobre: presentazione formale del programma di lavoro al PE in sessione plenaria Sulla base del programma della Commissione: Fissazione dell’odg di ogni tornata dalla Conferenza dei presidenti di gruppo (art. 150 r. PE) All’inizio di ciascuna tornata, una commissione, un gruppo politico o almeno 40 deputati possono presentare proposte di modifica (entro un’ora dall’apertura della tornata) (art. 152 r. PE) Un gruppo politico o almeno 40 deputati possono richiedere l’iscrizione all’odg della plenaria di una discussione straordinaria “su una questione di notevole rilevanza connessa alla politica del PE” (art. 153 r. PE)

I problemi attuativi della programmazione (2) 2) Frequente ricorso alla procedura di urgenza ex art. 102 r. Sardegna, che esclude il passaggio in Commissione dal 2009 al 2014 interessa 1/3 delle leggi regionali, di iniziativa non solo della Giunta (in prevalenza d’iniziativa consiliare) procedimento applicabile previo consenso unanime tra i gruppi. Quando manca il consenso, è sui contenuti non sulla procedura contrazione significativa dell’istruttoria in Commissione (verifica copertura finanziaria, aspetti qualità legislazione, pareri trasversali, ruolo relatore) limitato ricorso alla sede redigente

La flessibilità dei tempi per l’istruttoria in Commissione La prassi in Senato Art. 44, r.S. 1. Le relazioni delle Commissioni sui disegni di legge assegnati in sede referente e redigente devono essere presentate nel termine massimo di due mesi dalla data di assegnazione. 2. Il Presidente del Senato, in relazione alle esigenze del programma dei lavori o quando le circostanze lo rendano opportuno, può stabilire un termine ridotto per la presentazione della relazione, dandone comunicazione all'Assemblea. 3. Scaduto il termine, il disegno di legge è preso in considerazione, in sede di programmazione dei lavori, per essere discusso, anche senza relazione, nel testo del proponente, salvo che l'Assemblea conceda, su richiesta della Commissione, un nuovo termine di non oltre due mesi, compatibile con l'attuazione del programma dei lavori. Riduzione dei termini applicata dal Presidente in un numero limitato di casi (di regola poco prima dello scadere dei due mesi)

Casi eccezionali   AS 1578 (XIV leg.) sul legittimo sospetto (ddl Cirami) 9 luglio 2002: presentazione in Senato 18 luglio: inizio esame in II Comm. 1 agosto: inizio esame ed approvazione in Assemblea, senza che il provvedimento sia stato concluso in Commissione AS 1429 B (ddl cost. di riforma del bicameralismo paritario) 16 settembre 2015: ritiro della maggior parte degli emendamenti in I Commissione e ipotesi di costituzione di un comitato ristretto 16 settembre: Conf. Presidenti di gruppo, calendarizzazione in Assemblea del provvedimento 13 ottobre 2015: approvazione in Assemblea Ddl unioni civili Discussione per oltre due anni in II Comm. (circa 75 sedute); 29 luglio 2015 parere Governo 12 ottobre 2015: II Comm. (seduta notturna), presentazione AS 2081 (cd. Cirinnà bis) 13 ottobre: Conf. Presidenti di gruppo, calendarizzazione in Asssemblea, adottando l’AS 2081 come testo base

La riduzione dei tempi in Aula per effetto dell’istruttoria in Commissione: l’art. 150 r. PE Proposte di atto legislativo (in I lettura) e proposte di risoluzione non legislativa approvate in commissione con un numero di voti contrari inferiore a 1/10 dei membri la commissione: iscrizione in Aula per una votazione senza emendamenti Votazione unica senza emendamenti, a meno che 1/10 dei deputati del PE (gruppi o singoli deputati) non abbiano chiesto modifiche: in tal caso, fissazione termine emendamenti Votazione senza emendamenti e altresì senza discussione, a meno che il PE, all’atto approvazione odg, non decida altrimenti su proposta Conf. Pres. Gruppo, 1 gruppo politico o almeno 40 deputati