Dalla carta… …al bit! La riforma del CAD

Autore Avv. Francesco Minazzi Blawg: francescominazzi.net Mail: avvocato@francescominazzi.net

Normativa Codice civile (R.D. 16 marzo1942, n. 262) Art. 15 Legge 15 marzo 1997 n. 59 Codice Amministrazione Digitale (Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82) Reg. UE 23 luglio 2014, n. 910 (eIDAS) DPCM 13 novembre 2014 D. Lgs. 29 agosto 2016, n. 179

L’evoluzione normativa Il Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. 82/2005) fu adottato per rendere organica la frammentata disciplina previgente: dal Codice Civile (art. 2712) alla Legge 59/1997, dal D.P.R. 513/1997 al D.P.R. 445/2000, si erano accumulate diverse previsioni legislative sull’informatica, che andavano ricondotte ad unità.

La prima riforma del CAD Il Decreto Legislativo 30.12.2010, n. 235 apportò il primo correttivo organico al CAD. Si era reso necessario, infatti, aggiustare il tiro, in base all’esperienza applicativa dei cinque anni antecedenti. E’ merito, ad esempio, di tale correttivo l’introduzione dei concetti di duplicato e copia informatici, di firma elettronica avanzata, di posta elettronica certificata, etc.

La riforma del CAD 2016 Il Decreto Legge 29.08.2016, n. 179 ha provveduto ad una generale riforma del Codice dell’Amministrazione Digitale. Ciò è avvenuto sia per esigenze di adeguamento alla novità tecnologiche, sia ad esigenze di raccordo con le previsioni del Regolamento eIDAS n. 910/2014 dell’Unione Europea.

Prima di analizzare la riforma, bisogna chiedersi: La struttura del CAD Prima di analizzare la riforma, bisogna chiedersi: “com’è fatto il CAD?”

La struttura del CAD Il Codice dell’Amministrazione Digitale è suddiviso in Capi: Capo I – Principi generali Capo II – Documento informatico e firme elettroniche; trasferimenti di fondi, libri e scritture Capo III – Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici Capo IV – Trasmissione informatica dei documenti Capo V – Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete Capo VI – Sviluppo, acquisizione e riuso di sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni Capo VII – Regole tecniche Capo VIII – Sistema pubblico di connettività Capo IX – Disposizioni transitorie e finali e abrogazioni

Capo I: Principi generali Il Capo dedicato ai Principi Generali non si limita, in realtà, a soli principi, ma regola i seguenti aspetti fondamentali: Definizioni: enuncia la nozione dei singoli istituti; Ambito applicativo: il CAD si applica alle PA e, in larga parte, anche ai privati; Diritti: espressamente sancito il diritto all’uso delle tecnologie; Domicilio digitale; Pagamenti telematici; Indirizzi della Pa; Uso della PEC Partecipazione democratica elettronica

Capo II: Documento e firme Il Capo II è dedicato al documento informatico e alle firme elettroniche, che si applica anche ai privati e ai gestori di pubblici servizi, non solo alle PA: Documento informatico: definisce il valore dei documenti informatici, delle copie informatiche ed analogiche, dei duplicati. Precisa la differenza tra documento informatico sottoscritto e non sottoscritto. Regola, inoltre, il documento amministrativo informatico. Firme elettroniche: ancorché ne parli al plurale, disciplina esclusivamente il valore della firma digitale, stabilisce le modalità per la sua autenticazione e fissa le regole per i Certificatori.

Capo III: Formazione e conservazione dei documenti Il Capo III è dedicato alla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, nonché al procedimento amministrativo informatico. In parte si applica anche ai privati, limitatamente agli articoli: Art. 40 – Formazione dei documenti informatici: obbliga le PA a formare i propri atti in modalità digitale. Art. 43 – Riproduzione e conservazione dei documenti: dispone l’equivalenza tra la conservazione digitale dei documenti rispetto a quella analogica, purché rispettate determinate regole tecniche. Art. 44 – Requisiti per la gestione e conservazione dei documenti informatici: fissa gli standard basilari che vanno rispettati affinché sussista una corretta gestione informatica dei dati e documenti.

Capo IV: Trasmissione informatica dei documenti Il Capo IV è dedicato alla trasmissione dei documenti informatici, stabilendo le differenze tra posta elettronica ordinaria e certificata. Art. 45 – Valore giuridico della trasmissione: opera una presunzione di trasmissione, secondo cui un messaggio si intende spedito, allorché inviato al proprio gestore, e consegnato, quando messo a disposizione presso l’indirizzo dichiarato dal ricevente. Art. 48 – Posta elettronica certificata: resta disciplinata dal DPR 68/2005, ma il CAD precisa che la PEC costituisce lo strumento da utilizzare qualora sia necessario avere una ricevuta di invio e di consegna di un messaggio.

Capo V: Dati delle PA e servizi in rete Il Capo V è dedicato ai servizi digitali erogati dalle PA. Di particolare rilevanza sono: Art. 62 – Anagrafe nazionale della popolazione residente: istituisce un’anagrafe informatizzata unica a livello nazionale. Art. 64 – Sistema pubblico per l’identità digitale: prevede il sistema SPID, definendone i principi di funzionamento e i contenuti. Art. 65 – Istanza e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica: è la disposizione che regola le modalità di formazione e trasmissione di istanze e dichiarazioni telematiche alla PA, affinché siano valide e riconoscibili.

Il Regolamento eIDAS La struttura del CAD è rimasta invariata, ma il contenuto è stato modificato nel 2016 in ragione delle novità apportate dal Reg. eIDAS. Il Regolamento eIDAS n. 910/2014 dell’Unione Europea è stato adottato per istituire un quadro giuridico unitario in tema di transazioni elettroniche, forme digitali e firme elettroniche. Introduce importanti principi di non discriminazione del documento elettronico e delle firme elettroniche.

Documento elettronico L’art. 3, par. 1, n. 35 del Reg. eIDAS introduce la definizione di documento elettronico, inteso come “qualsiasi contenuto conservato in forma elettronica, in particolare testo o registrazione sonora, visiva o audiovisiva”. Il Regolamento contiene un lungo elenco di altre definizioni, in modo da armonizzare negli ordinamenti comunitari le nozioni base inerenti gli strumenti fondamentali del mondo digitale.

Documento informatico Conseguentemente, all’art. 1 del CAD è stato aggiunto il comma 1-bis, secondo cui prevalgono le definizioni individuate dal Reg. eIDAS. E’ stata, dunque, modificata la definizione di documento informatico offerta dal CAD. L’art. 1 del CAD, alla lett. p), ora Descrive il documento informatico come il “documento elettronico che contiene la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”.

Valore del documento informatico L’art. 20 del CAD non ha subìto profondi mutamenti, continuando a stabilire che “L’idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta e il suo valore probatorio sono liberamente valutabili in giudizio, in relazione alle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità” Esso regola il documento informatico non sottoscritto con firme elettroniche.

Il formato degli atti

Scrittura privata informatica L’art. 21 del CAD pre-riforma statuiva che “Il documento informatico sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, formato nel rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 20, comma 3, che garantiscano l’identificabilità dell’autore, l’integrità e l’immodificabilità del documento, ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del codice civile. L’utilizzo del dispositivo di firma elettronica qualificata o digitale si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria.”

L’art. 21 del CAD post-riforma statuisce ora che “Il documento informatico, cui è apposta una firma elettronica, soddisfa il requisito della prova scritta e sul piano probatorio è liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità”. Il documento informatico sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, formato nel rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 20, comma 3, ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del codice civile. L’utilizzo del dispositivo di firma elettronica qualificata o digitale si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria. Restano ferme le disposizioni concernenti il deposito degli atti e dei documenti in via telematica secondo la normativa anche regolamentare in materia di processo telematico.”

Documento nativamente informatico (artt. 1, 20 e 21 CAD) Sono creati direttamente in formato elettronico, ad esempio tramite i consueti programmi di videoscrittura (MS Office, OpenOffice, LibreOffice). Sono creati elettronicamente anche in altri formati, non limitati all’aspetto testuale tipico dei programmi di videoscrittura. Sono documenti nativamente informatici anche immagini, file di log, video, database, e-mail, instant messaging come Whatsapp, registrazioni audio, etc.

Copie informatiche di atti analogici Trattasi delle riproduzioni elettroniche di atti originariamente cartacei. Possono essere di due tipi: Copia informatica “pura”: “documento informatico avente contenuto identico a quello del documento analogico da cui è tratto”; Copia informatica per immagine: “documento informatico avente contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto”. In assenza di declaratoria di conformità del P.U., opera la presunzione di conformità di cui all’art. 2712 c.c., fino a disconoscimento

Copie informatiche di atti originariamente formati su supporto analogico (art. 22, comma 2, CAD) “Le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali formati in origine su supporto analogico hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono estratte, se la loro conformità è attestata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con dichiarazione allegata al documento informatico e asseverata secondo le regole tecniche stabilite ai sensi dell’articolo 71”

Copie informatiche di atti di documenti informatici (art. 23 - bis CAD) “Le copie e gli estratti informatici del documento informatico, se prodotti in conformità alle vigenti regole tecniche di cui all'articolo 71, hanno la stessa efficacia probatoria dell'originale da cui sono tratte se la loro conformità all'originale, in tutti le sue componenti, è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato o se la conformità non è espressamente disconosciuta”

Duplicato informatico (art. 23 - bis CAD) Nessun cambiamento per quanto riguarda i duplicati informatici. Essi sono riproduzioni esattamente identiche del documento informatico,poiché aventi la medesima sequenza binaria. “I duplicati informatici hanno il medesimo valore giuridico, ad ogni effetto di legge, del documento informatico da cui sono tratti, se prodotti in conformità alle regole tecniche di cui all’articolo 71.”

Copie analogiche di documenti informatici Trattasi delle riproduzioni cartacee di atti originariamente digitali. Similmente a quanto previsto per le copie informatiche di documento analogico, l’articolo 23 del CAD sancisce che le copie e gli estratti analogici del documento informatico hanno la stessa efficacia dell’originale, laddove non espressamente disconosciuti ovvero qualora la conformità all’originale sia attestata da un Pubblico Ufficiale.

Contrassegno elettronico La novità apportata all’articolo 23 del CAD concerne, invece, il c.d. contrassegno o glifo elettronico. Dispone il comma 2-bis: “Sulle copie analogiche di documenti informatici può essere apposto a stampa un contrassegno, sulla base dei criteri definiti con le regole tecniche di cui all’articolo 71, tramite il quale è possibile accedere al documento informatico, ovvero verificare la corrispondenza allo stesso della copia analogica. Il contrassegno apposto ai sensi del primo periodo sostituisce a tutti gli effetti di legge la sottoscrizione autografa del pubblico ufficiale e non può essere richiesta la produzione di altra copia analogica con sottoscrizione autografa del medesimo documento informatico.”

Firme elettroniche Il Regolamento eIDAS incide anche sulle firme elettroniche. Esso abroga la Direttiva 1999/93/CE, che le regolava in precedenza, unificando in maniera diretta definizioni, valore ed applicabilità delle firme e dei sigilli elettronici in ambito europeo. Rimangono invariate le strutture più diffuse di firme digitali: CADES e PADES.

Rapporti con la PA La novella 2016 è intervenuta anche sull’art. 3 CAD, che sancisce il diritto all’uso delle tecnologie, distinguendo quattro facoltà: generale diritto all’uso dell’informatica; diritto di verificare anche con mezzi telematici lo stato del procedimento; diritto all’identità digitale; diritto ad un domicilio digitale.

Identità digitale - SPID Il DPCM 24.10.2014 ha istituito il Sistema Pubblico per l’Identità Digitale. E’ un sistema che, sulla base dell’identità fisica, crea un mezzo di identificazione digitale. L’obiettivo è quello di fornire un unico account di accesso ai servizi in rete erogati dalle Pubbliche Amministrazioni, in luogo degli attuali diversi account necessari e distinti per ogni PA.

Domicilio digitale - ANPR La riforma del CAD ha, inoltre, dato un’ulteriore spinta alla creazione del domicilio digitale. Esso consiste in un indirizzo PEC o altro servizio di recapito elettronico certificato. E’ diritto di ciascuna persona fisica indicare tale domicilio al proprio Comune, affinché sia inserito nell’ANPR e valga come domicilio informatico unico per le comunicazioni.

Istanza alla PA L’art. 65 CAD disciplina le modalità di presentazione delle istanze alla PA, stabilendo che sono valide in quattro casi: se sottoscritte con firma digitale; se il dichiarante è identificato con SPID, CIE o CNS; se l’atto sottoscritto è accompagnato da copia di un documento di identità; se trasmesse con PEC-ID. Si ricordi, poi, che le comunicazioni tra PA e imprese sono obbligatoriamente telematiche (art. 5bis CAD e DPCM 22.07.2013)

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