MANAGEMENT DELLE POLITICHE E DEI SERVIZI SOCIALI MaPSS corso di Laurea Magistrale in MANAGEMENT DELLE POLITICHE E DEI SERVIZI SOCIALI Programmazione dei servizi alla persona burgalassi@uniroma3.it

Cosa si intende per “programmazione” (preliminarmente: pianificazione o programmazione? e regolazione?) la programmazione è un processo decisionale di tipo razionale, rivolto al futuro, basato sulla definizione di obiettivi desiderati e sulla scelta di azioni idonee (nel rapporto mezzi/fini) al conseguimento di tali obiettivi Nel dettaglio si tratta di un processo attraverso cui un soggetto, sulla base dei propri valori, a) individua degli obiettivi da raggiungere in un determinato periodo di tempo, b) stabilisce le modalità con cui intende raggiungere tali obiettivi, c) identifica gli strumenti e le risorse necessarie.

La programmazione è un processo da cui deriva un prodotto (esito) L’output del processo di programmazione è un documento che può essere identificato come piano (obiettivi di ampio respiro a medio-lungo termine), programma (percorso composito per la attuazione del piano), progetto (dimensione operativa del programma) Il processo di programmazione può essere realizzato utilizzando due modelli alternativi di RAZIONALITA’: 1. RAZIONALITA’ ASSOLUTA 2. RAZIONALITA LIMITATA

I modelli di programmazione basati sul principio della RAZIONALITA’ ASSOLUTA sono quelli contraddistinti dai tratti della sistematicità e della prescrittività. L’idea guida è che la programmazione debba essere centralizzata e formulata in modo completo e definitivo; e ciò è ritenuto realizzabile in quanto si presuppone la possibilità di avere fin dall’inizio una conoscenza esaustiva dei fenomeni e delle condizioni che per la programmazione sono rilevanti. La definizione degli obiettivi e la individuazione degli interventi vengono elaborate in modo puntuale e il programma ingloba in sé anche le esigenze di aggiustamento che si potrebbero manifestare in itinere. In questa prospettiva, il processo di programmazione ha una configurazione sinottica e lineare: si provvede alla identificazione delle questioni problematiche, si effettua una analisi e una prefigurazione delle strategie, si procede alla definizione delle azioni e degli strumenti, si realizzano gli interventi

I modelli di programmazione basati su un’idea di RAZIONALITA’ LIMITATA sono quelli che si presentano contrassegnati dai tratti della dinamicità. Il loro impianto poggia su due presupposti: 1) è impossibile riuscire a inquadrare per intero i fenomeni e le condizioni che sono destinate ad incidere sulla programmazione e 2) le capacità di elaborazione e previsione dei decisori sono inevitabilmente parziali e limitate. I programmi vengono formulati considerando la difficoltà di stabilire nessi definitivi tra i mezzi e i fini e nella consapevolezza della loro inevitabile perfettibilità. In questa prospettiva, il processo di programmazione ha una configurazione evolutiva e incrementale: si definisce un quadro soddisfacente della situazione iniziale, si considerano le alternative disponibili per il conseguimento degli obiettivi sapendo che ve ne possono essere anche altre, si indicano risultati possibili e momentaneamente preferiti, si traccia un programma che in grado di recepire il cambiamento e di adeguarvisi

i modelli decisionali: la matrice di Thompson e Tuden (1959)

Per le finalità a cui risponde e il quadro normativo in cui si colloca, la programmazione sociale si propone come un processo improntato alla razionalità incrementale e si realizza nella forma di programmazione strategica. La programmazione strategica prende corpo con un stile decisionale flessibile e dialogico. In essa gli obiettivi sono individuati tramite il confronto mentre la continua interazione comunicativa tra i diversi attori garantisce il permanere di una condivisione del processo. La programmazione strategica si associa pertanto a governance e partecipazione. La programmazione strategica si propone come un modello particolarmente appropriato per il governo di scenari complessi, con elevata densità di stakeholders e nei quali è richiesto un approccio pragmatico.

praticabile sostenibile I tratti peculiari della programmazione strategica: a) il novero degli attori coinvolti è estremamente ampio e tende a coincidere con l’intera platea dei potenziali stakeholders; b) l’approccio è pragmatico e si concentra sui punti di accordo che consentono di superare le differenze e le controversie che possono condizionare il programma; c) la centralità che vi riveste la dimensione partecipativa rende trasparenti gli obiettivi del programma e consente di condividere anche i loro eventuali cambiamenti. La programmazione strategica segna il profilo della politica sociale nel welfare locale, che deve essere fondata sui caratteri e sulle risorse della comunità di riferimento per poter così risultare appropriata praticabile sostenibile

ART. 3 PRINCIPI PER LA PROGRAMMAZIONE DEGLI INTERVENTI E DELLE RISORSE DEL SISTEMA INTEGRATO DI INTERVENTI E SERVIZI SOCIALI 1. Per la realizzazione degli interventi e dei servizi sociali, in forma unitaria ed integrata, è adottato il metodo della programmazione degli interventi e delle risorse, dell’operatività per progetti, della verifica sistematica dei risultati in termini di qualità e di efficacia delle prestazioni, nonché della valutazione di impatto di genere. 2. I soggetti di cui all’articolo 1, comma 3 [attori istituzionali], provvedono, nell’ambito delle rispettive competenze, alla programmazione degli interventi e delle risorse del sistema integrato di interventi e servizi sociali secondo i seguenti principi: a) coordinamento ed integrazione con gli interventi sanitari e dell’istruzione nonché con le politiche attive di formazione, di avviamento e di reinserimento al lavoro; b) concertazione e cooperazione tra i diversi livelli istituzionali, tra questi ed i soggetti di cui all’articolo 1, comma 4 [attori sociali], che partecipano con proprie risorse alla realizzazione della rete, le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale nonché le aziende unità sanitarie locali per le prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria comprese nei livelli essenziali del Servizio sanitario nazionale.

coordinamento e integrazione la programmazione deve promuovere il raccordo della politica socioassistenziale con altre politiche (comunali e non) e del comune con altri attori (pubblici e non) le strategie e gli interventi dei servizi sociali si integrano – o si potrebbero integrare – con l’azione di altre tipologie di politiche locali un raccordo obbligato è quello con le politiche sanitarie territoriali, con cui entrano in contatto nell’area della integrazione sociosanitaria (disabili, anziani non autosufficienti, disagio mentale, dipendenze, consultorio familiare) altre potenziali sinergie: politiche urbanistiche (vincolo di destinazione sociale per quote di nuovi insediamenti), politiche erariali (abbattimenti tariffari su affitti sociali), interventi di investimento pubblico (premialità per assunzioni di soggetti svantaggiati) la realizzazione dei servizi sociali, di cui è titolare il comune, avviene sempre di più con il coinvolgimento di altri attori pubblici (ASL, scuole, aziende speciali, consorzi) e privati (terzo settore, cooperative sociali)

concertazione e cooperazione la programmazione deve realizzare una costruzione condivisa del sistema integrato di interventi e servizi sociali concertare significa che il processo di programmazione deve vedere coinvolta la più ampia gamma di stakeholders che possono contribuire alla individuazione di obiettivi e percorsi condivisi per la costruzione del sistema dei servizi sociali cooperare significa che la costruzione del sistema dei servizi sociali deve prevedere e valorizzare la presenza delle risorse della comunità locale lo strumento con cui gestire uno scenario di programmazione segnato da una molteplicità di attori i cui obiettivi e le cui logiche d’azione sono diverse ma ricercando un terreno di concertazione e cooperazione è la governance

la GOVERNANCE nella politica sociale In generale, il concetto di governance richiama un modello di gestione delle relazioni basato sui principi della collaborazione, della condivisione, del consenso e del coordinamento GOVERNMENT sistema di relazioni basato su un assetto di tipo gerarchico GOVERNANCE sistema di relazioni basato sull’interazione cooperativa tra una molteplicità di attori la GOVERNANCE nella politica sociale modello di gestione dei processi di programmazione in cui la efficacia dell’azione pubblica dipende non solo dalla attività tipicamente politico-amministrativa ma deriva dal raccordo tra una varietà di attori istituzionali e attori sociali e dalla loro capacità di condividere obiettivi e cooperare per raggiungerli.

La moltiplicazione degli attori determina una ridefinizione dei processi di decisione politica e la conseguente diffusione di “nuovi modelli” di gestione. Un aspetto centrale è caratterizzato dal passaggio da una logica di government – in cui l’azione politica è top-down e gestita esclusivamente dagli attori pubblici – ad una logica di governance – in cui l’azione politica è il risultato di una regolazione negoziata tra una pluralità di attori pubblici e privati. Il ruolo dei diversi attori, così come le differenti relazioni fra di loro e i molteplici obiettivi perseguiti, determinano una serie di modelli di governance assimilabili a sei tipologie principali: clientelare, corporativo, manageriale, pluralista, partecipativo e populista

modello di governance clientelare: caratterizzato da relazioni particolaristiche fra i politici e i diversi stakeholder mossi dal perseguimento di benefici specifici. In questo modello, il perseguimento di obiettivi di interesse pubblico passa in secondo piano rispetto all’attenzione per gli interessi individuali e privati che vengono raggiunti attraverso scambi di risorse materiali e simboliche. Gli attori politici partecipano attivamente alle azioni di contrattazione tra i diversi interessi in campo conferendo favori e risorse a gruppi specifici in cambio di supporto politico. modello di governance corporativo: i diversi attori pubblici e privati siedono, con pari capacità contrattuale, allo stesso tavolo per la costruzione consensuale di obiettivi condivisi. In questo modello gli attori pubblici e privati sono coinvolti in attività di negoziazione per il raggiungimento di compromessi tra interessi diversi. Il perseguimento di tali obiettivi è però realizzato attraverso la definizione di coalizioni esclusiviste. Vi è insomma la presenza di soggetti privati dominanti che rischia di non dare adeguato spazio agli interessi di soggetti più deboli che perseguono obiettivi settoriali.

modello di governance manageriale: introduce principi regolativi volti all’efficacia e all’efficienza nella gestione degli interessi pubblici. La competizione fra fornitori di servizi e la valorizzazione della scelta dell’utente rappresentano i temi guida del “New Public Management” che caratterizza questo modello di governance. Le relazioni fra attori politici e gli interessi privati dei fornitori dei servizi si distinguono per la formalità e la dimensione contrattuale burocratica. modello di governance pluralista: si distingue per l’elevata competizione fra i diversi interessi in campo con l’attore istituzionale che ricopre il ruolo di mediatore. A causa degli alti livelli di tensione fra le opposte posizioni politiche viene data particolare enfasi alla capacità di gestione dei conflitti. La volontà e la capacità di contrattazione diventano aspetti fondamentali nella cultura politica.

modello di governance partecipativo: si caratterizza per l’inclusione di ampia parte della società civile nella definizione, gestione e implementazione delle politiche. La logica messa in campo dall’attore istituzionale è di tipo democratico-inclusivo finalizzata ad incoraggiare la partecipazione di individui e gruppi ai processi di governo. Gli attori chiave sono i politici eletti democraticamente e gli attivisti appartenenti ai diversi gruppi sociali che cercano di istituzionalizzare i meccanismi di controllo popolare delle politiche. modello di governance populista: si caratterizza, invece, per la mobilitazione del supporto popolare nella definizione e implementazione delle politiche. La logica che guida l’attore istituzionale è anche in questo caso di tipo democratico inclusivo, ma finalizzata alla creazione del consenso. Gli attori chiave sono i politici, eletti democraticamente, e gli attivisti appartenenti ai diversi gruppi che cercano di allargare il controllo popolare attraverso meccanismi di creazione e gestione del consenso

la governance nei processi di programmazione sociale risponde a tre esigenze in primo luogo concretizza il principio della sussidiarietà orizzontale realizzando il coinvolgimento (e quindi promuovendo il ruolo) delle autonomie sociali presenti su un territorio in secondo luogo sostiene la funzione di integrazione tra le diverse politiche e le variegate istanze presenti in una comunità e valorizza la loro tensione strategica in terzo luogo permette che, attraverso il confronto e la dialettica, vi sia una ampia legittimazione degli esiti del processo decisionale e pone le condizioni per prevenire/gestire condizioni di criticità sociale più o meno latenti la consistenza della governance si correla direttamente dalla qualità della partecipazione

Nei percorsi della programmazione territoriale la partecipazione degli attori sociali può aver luogo in vario modo informazione unidirezionale (non è partecipazione) consultazione bidirezionale, asimmetrico non implica “condivisione” negoziazione bidirezionale, settoriale, non ricerca la condivisione ma punti di equilibrio non conflittuale concertazione bidirezionale, sistemica, orientata alla condivisione cooperativa la qualità della partecipazione degli attori sociali trova indicatori significativi nelle variabili “come” e “quando”

oltre che dalle modalità e dai luoghi in cui la partecipazione si realizza (qualità della partecipazione), la densità della GOVERNANCE è funzione di almeno altre 4 variabili - il tempo che il soggetto pubblico riserva ai processi partecipativi - le informazioni che le istituzioni rendono accessibili/disponibili agli interlocutori - la competenza/capacità programmatoria degli attori sociali - la formalizzazione delle procedure queste variabili, che risultano decisive per l’efficienza della governance, costituiscono altresì le questioni che la rendono indubbiamente ‘faticosa’

In particolare, le fatiche dipendono dal fatto che la governance ... presuppone la disponibilità da parte di tutti ad una attenta valutazione delle rispettive proposte e obiezioni richiede che la dialettica e la ricerca di un orizzonte condiviso possano crescere e maturare attraverso il confronto e quindi necessita di un congruo investimento in termini temporali deve prodursi in un contesto nel quale sia attivata una adeguata circolazione dei dati significativi per il processo decisionale e quindi sia realizzato un tendenziale annullamento delle asimmetrie informative di posizione comporta che gli attori sociali coinvolti abbiano un’adeguata conoscenza dei meccanismi della programmazione e siano dunque in grado di essere parte attiva del percorso, visto che peraltro acquisiscono una sostanziale corresponsabilità sulle scelte effettuate

Se la governance è un modello di relazioni complesso e faticoso per tutti coloro che vi sono coinvolti, perché rimane comunque auspicabile ? Il valore della governance si collega al fatto che se essa è sufficientemente sviluppata consente … - la codificazione e la valorizzazione di un flusso informativo sui bisogni emergenti, sulle trasformazioni della domanda sociale e sulle attese di welfare - una solida legittimazione sociale della prospettiva strategica assunta e delle scelte di breve-medio periodo che da essa derivano - il prodursi negli attori sociali di un orientamento positivamente dialettico e propositivo piuttosto che isomorfico (spesso presente nel terzo settore) o rivendicativo (spesso presente nelle parti sociali) - la ampia condivisione delle priorità sociali su cui intervenire e delle soluzioni da adottare, con una forte responsabilizzazione degli attori non istituzionali