IL BILANCIO DELLO STATO 1 1

IL BILANCIO DELLO STATO IL SISTEMA DEI CONTI PUBBLICI SERVE A COORDINARE … LA POLITICA DELL’ENTRATA E LA POLITICA DELLA SPESA 2 2

Dopo la Rivoluzione francese, con la transizione dallo Stato patrimoniale (in cui tutti i beni appartenevano al sovrano) allo Stato di diritto (in cui il popolo diviene titolare di diritti inalienabili), ai cittadini viene riconosciuto il diritto al bilancio, ossia il diritto di discutere e approvare, attraverso le assemblee rappresentative, il bilancio dello Stato, documento che sintetizza tutte le decisioni riguardanti il prelievo fiscale e la spesa pubblica. Il diritto al bilancio è uno dei fondamenti del moderno Stato democratico: i cittadini che pagano i tributi necessari al finanziamento della spesa pubblica, partecipano, attraverso i loro rappresentanti liberamente eletti, alle decisioni finanziarie pubbliche e svolgono un'azione di controllo sull'operato degli organi esecutivi. 3

«Diritto al bilancio»: il Governo propone; il Parlamento, in nome del popolo sovrano, approva; il Governo esegue, sotto il controllo del Parlamento. 4

IL BILANCIO DELLO STATO DEFINIZIONE E CLASSIFICAZIONI Il bilancio dello Stato è un documento giuridico-contabile, che elenca ordinatamente le entrate e le spese relative all'attività finanziaria dello Stato in un periodo di tempo determinato, che può essere un anno (bilancio annuale) o un periodo di più anni (bilancio pluriennale). L'attività dello Stato (e degli altri enti pubblici) viene suddivisa in periodi annuali, detti anni finanziari. In Italia l'anno finanziario coincide con l'anno civile, va cioè dal 1° gennaio al 31 dicembre. L'insieme delle operazioni contabili effettuate in un certo anno finanziario si chiama esercizio finanziario. 5 5

CLASSIFICAZIONE 1 - IN BASE ALL’ESERCIZIO FINANZIARIO A CUI SI RIFERISCE ... BILANCIO PREVENTIVO Funzioni: autorizzazione, vincolo e programmazione BILANCIO CONSUNTIVO Funzioni: controllo sulla gestione, controllo sugli obiettivi, eventuali responsabilità politiche e giuridiche. Viene chiamato anche rendiconto. 6

2 - IN BASE AL PERIODO CONSIDERATO ... CLASSIFICAZIONE 2 - IN BASE AL PERIODO CONSIDERATO ... BILANCIO ANNUALE Funzioni: ordinata contabilità e gestione e controllo e autorizzazione da parte del Parlamento al Governo. BILANCIO PLURIENNALE Funzione: strumento di programmazione per gli interventi di politica economica a medio termine. In Italia il bilancio pluriennale comprende un periodo di tre anni ed è aggiornato per scorrimento. 7

BILANCIO DI COMPETENZA CLASSIFICAZIONE 3 - IN BASE AL CONTENUTO ... BILANCIO DI COMPETENZA Indica le entrate che si ha diritto a riscuotere e le spese che si ha l'obbligo di pagare (entrate accertate e spese impegnate) nell’ambito di un esercizio finanziario. BILANCIO DI CASSA Indica le entrate che sono riscosse e le spese che sono pagate nell’ambito di un esercizio finanziario. In Italia il bilancio è sia in termini di competenza che in termini di cassa. 8

Le fasi delle entrate e delle spese Per meglio capire le differenze fra il bilancio di competenza e il bilancio di cassa, conviene ricordare che le entrate e le spese vengono realizzate attraverso varie fasi. Per realizzare sia le entrate che le spese, occorre un certo lasso di tempo, che può anche interessare diversi esercizi finanziari. 9

versamento, costituito dall'incasso effettivo da parte dello Stato. Per ciò che concerne le entrate, esse sono caratterizzate dalle seguenti fasi (oltre a quella di previsione): accertamento, che consiste nell'individuazione, da parte dell'Amministrazione competente, del debitore e delle ragioni di credito, dell'ammontare del credito (che viene iscritto nella contabilità come competenza dell'anno finanziario); riscossione, che riguarda l'introito dell'importo accertato da parte di agenti incaricati dallo Stato (ad esempio le tesorerie provinciali); versamento, costituito dall'incasso effettivo da parte dello Stato. 10

Le spese vengono effettuate attraverso le seguenti fasi: impegno, che si ha quando la pubblica amministrazione assume l'obbligo di effettuare un pagamento; liquidazione, costituita dall'individuazione del creditore e dalla determinazione dell'ammontare della somma da pagare; ordinazione, che consiste nell'emissione del titolo di spesa (mandato, ordine di pagamento) con cui gli uffici contabili ordinano il pagamento agli organi esecutivi; pagamento, che consiste nell'esborso materiale di denaro da parte dei cassieri dello Stato al creditore. 11

LE FUNZIONI DEL BILANCIO Funzione contabile Funzione politica: concernente il rapporto fiduciario tra il Parlamento e il Governo. Il bilancio consente di verificare quali tipi di obiettivi economici, date le risorse a disposizione, il Governo intende perseguire e in tal modo si scorgono anche quali sono le sue reali intenzioni politiche; Funzione giuridica: perché rappresenta una sorta di autorizzazione preventiva delle spese, che il Parlamento concede al Governo; Funzione economica: in quanto determina il regolare andamento dei cicli economici e il raggiungimento dei fini funzionali dell'attività finanziaria. 12

I PRINCIPI DEL BILANCIO ANNUALITA’ (art. 81 Cost.) UNIVERSALITA’ (L. 196 / 2009): tutte le entrate e tutte le spese … Vietate le gestioni di fondi fuori bilancio. INTEGRITA’: le entrate e le spese devono risultare in bilancio per l’intero importo, al lordo delle spese o entrate che possono originare. Vietate le compensazioni. UNITA’: le entrate devo essere indicate in un unico fondo, con il quale si provvede a finanziare le spese. Vietati i “tributi di scopo”. SPECIFICAZIONE: ciascuna voce di entrata e di spesa deve essere specificata, in modo da ridurre la discrezionalità. VERIDICITA’: vietate artificiose stime delle entrate e delle spese. CHIAREZZA: il bilancio deve essere trasparente e non dare luogo a dubbi interpretativi; PAREGGIO: deve essere rispettato l'equilibrio tra le entrate e le uscite. I Paesi dell'Unione europea che hanno adottato l'euro hanno dovuto inserire nella propria Costituzione l'obbligo del pareggio di bilancio; PUBBLICITA’: pubblicazione della legge di bilancio sulla Gazzetta Ufficiale. 13

TEORIA DEL BILANCIO IN PAREGGIO TEORIE SUL BILANCIO TEORIA DEL BILANCIO IN PAREGGIO TEORIA DEL DOPPIO BILANCIO TEORIA DEL BILANCIO CICLICO TEORIA DEL BILANCIO FUNZIONALE TEORIE NEO-LIBERISTE 14

TEORIA DEL BILANCIO IN PAREGGIO E’ basata sul principio della finanza neutrale (Adam Smith e la Scuola classica): lo Stato deve ridurre al minimo il suo intervento nella vita economica e svolgere soltanto le attività istituzionali. Il bilancio deve essere in pareggio, dato che i disavanzi alterano l'equilibrio del sistema: le entrate correnti devono uguagliare le spese correnti. In caso di eventi straordinari (guerre, calamità naturali ecc.) le spese straordinarie devono essere finanziate con entrate straordinarie (imposta straordinaria). Il bilancio ha, quindi, esclusivamente una funzione di controllo contabile esercitato dagli organi rappresentativi sull'attività degli organi esecutivi. 15

TEORIA DEL DOPPIO BILANCIO IL BILANCIO CORRENTE DOVREBBE ESSERE IN PAREGGIO OGNI ANNO IL BILANCIO IN CONTO CAPITALE PUO’ ANCHE NON ESSERE IN PAREGGIO: PER LE SPESE DI INVESTIMENTO E’ GIUSTIFICATO IL RICORSO AL DEBITO PUBBLICO IN QUANTO TALI SPESE CONTRIBUISCONO AD AUMENTARE IL REDDITO NAZIONALE E QUINDI ASSICURANO UN AUMENTO DELLE ENTRATE FUTURE. 16

TEORIA DEL BILANCIO CICLICO CICLO ECONOMICO: A FASI DI ESPANSIONE SEGUONO FASI DI RECESSIONE FASE DI ESPANSIONE: LO STATO DEVE ACCUMULARE UN AVANZO (AUMENTO DEI TRIBUTI E RIDUZIONE DELLA SPESA PUBBLICA) FASE DI RECESSIONE: LO STATO DEVE FAVORIRE LA RIPRESA ECONOMICA E SOPPORTARE UN DISAVANZO (RIDUZIONE DEI TRIBUTI E AUMENTO DELLA SPESA PUBBLICA) BILANCIO IN PAREGGIO NELL’ARCO DEL CICLO ECONOMICO (PERIODO CHE COMPRENDE PIU’ ANNI): L’AVANZO ACCUMULATO NELLA FASE DI ESPANSIONE SERVE A FINANZIARE IL DISAVANZO NELLA FASE DI RECESSIONE) 17

TEORIA DEL BILANCIO FUNZIONALE IL BILANCIO E’ CONSIDERATO IN FUNZIONE DEI SUOI EFFETTI SULL’ECONOMIA NAZIONALE (KEYNES). LE SPESE E LE ENTRATE PUBBLICHE SONO STRUMENTI DI POLITICA ECONOMICA. SI PUO’ SOPPORTARE UN DEFICIT ANCHE PER PIU’ ANNI E AUMENTARE LA SPESA PUBBLICA O RIDURRE I TRIBUTI: IN QUESTO MODO SI FAVORISCE L’ESPANSIONE DELL’ECONOMIA E UN AUMENTO DELL’OCCUPAZIONE (DEFICIT SPENDING). IL DEFICIT E’ FINANZIATO ATTRAVERSO IL RICORSO AL DEBITO PUBBLICO. 18

TEORIA DEL BILANCIO FUNZIONALE IL BILANCIO E’ CONSIDERATO IN FUNZIONE DEI SUOI EFFETTI SULL’ECONOMIA NAZIONALE (KEYNES). LE SPESE E LE ENTRATE PUBBLICHE SONO STRUMENTI DI POLITICA ECONOMICA. SI PUO’ SOPPORTARE UN DEFICIT ANCHE PER PIU’ ANNI E AUMENTARE LA SPESA PUBBLICA O RIDURRE I TRIBUTI: IN QUESTO MODO SI FAVORISCE L’ESPANSIONE DELL’ECONOMIA E UN AUMENTO DELL’OCCUPAZIONE (DEFICIT SPENDING). IL DEFICIT E’ FINANZIATO ATTRAVERSO IL RICORSO AL DEBITO PUBBLICO. 19

Si distinguono due tipi di politiche economiche: TEORIA DEL BILANCIO FUNZIONALE E POLITICA ECONOMICA La politica economica studia l’intervento dello Stato nella vita economica e l’azione dei pubblici poteri per il governo del sistema economico. Si distinguono due tipi di politiche economiche: la politica finanziaria e fiscale, che consiste nell’intervenire attraversi gli strumenti della spesa pubblica, dei tributi, dei trasferimenti agli operatori economici; la politica monetaria, che consiste nell’intervenire per modificare la quantità di moneta in circolazione. 20

TEORIA DEL BILANCIO FUNZIONALE E POLITICA ECONOMICA A seconda degli effetti sul sistema economico si distinguono: politiche economiche espansive, che hanno come obiettivo quello di favorire lo sviluppo economico, di aumentare l’occupazione e di stimolare la domanda di beni e servizi: una politica fiscale espansiva consiste nell’aumentare la spesa pubblica o diminuire i tributi; una politica monetaria espansiva consiste nell’aumentare la quantità di moneta in circolazione. politiche economiche restrittive, che hanno come obiettivo quello di evitare aumenti dell’inflazione connessi ad un livello della domanda aggregata eccessiva rispetto all’offerta. Una politica fiscale restrittiva consiste nel diminuire la spesa pubblica o aumentare i tributi. 21

TEORIA DEL BILANCIO FUNZIONALE RISCHI DI DISAVANZO CRONICO. LE POLITICHE DI DISAVANZO COMPORTANO UN AUMENTO DEI CONSENSI, LE POLITICHE DI RIDUZIONE DELLE SPESE PUBBLICHE E DI AUMENTO DEI TRIBUTI SONO IMPOPOLARI. IL BILANCIO RIMANE IN DEFICIT E IL DEBITO PUBBLICO E GLI INTERESSI AUMENTANO. 22

TEORIE NEO-LIBERISTE Le teorie keynesiane sono state criticate dalle “nuove” correnti neo-liberiste, che si rifanno alla scuola monetarista (detta anche scuola di Chicago). Le teorie neo-liberiste sostengono l'opportunità di ridurre al minimo l'intervento dello Stato nell'economia, che provoca un'incontrollata crescita del debito pubblico, con conseguente inflazione e disoccupazione. 23

TEORIE NEO-LIBERISTE TEORIA DELLE SCELTE PUBBLICHE (BUCHANAN). LE DECISIONI DI POLITICA ECONOMICA DIPENDONO DAL CICLO ELETTORALE (AD ESEMPIO PRIMA DELLE ELEZIONE SI RIDUCONO I TRIBUTI). LE POLITICHE RESTRITTIVE SONO IMPOPOLARI. E’ NECESSARIO APPROVARE NORME COSTITUZIONALI CHE VINCOLANO I POTERI DEL LEGISLATORE E DELL’ESECUTIVO. 24

LE POLITICHE DI BILANCIO Per gli economisti classici il mercato è in grado di assicurare (salvo brevi e modesti squilibri) la piena occupazione dei fattori produttivi e lo sviluppo massimo del reddito nazionale. Il bilancio pubblico deve quindi essere ridotto al minimo e limitarsi ad assicurare le condizioni ambientali che permettano al mercato di funzionare. La conseguenza è quindi il pareggio del bilancio. La Grande crisi del 1929 (che inizia con il crollo della borsa di New York) dimostrò che il mercato non è in grado di evitare crisi globali, con massiccia disoccupazione. Il sistema non può autoregolarsi, perché si possono verificare equilibri di sottoccupazione. 25

- attenuare le fluttuazioni cicliche del sistema. In una situazione di inflazione da domanda (di solito in una situazione di espansione dell’economia, con la domanda aggregata eccessiva rispetto all’offerta), invece, una politica fiscale restrittiva, consistente in una riduzione detta spesa pubblica o in aumento dei tributi, riduce la domanda aggregata e combatte l'inflazione. :Secondo Keynes la politica di bilancio ha i seguenti compiti fondamentali - garantire un elevato livello di occupazione dei fattori produttivi e quindi lo sviluppo del reddito nazionale; - difendere la stabilità della moneta (riduzione dell’inflazione) e del cambio; - attenuare le fluttuazioni cicliche del sistema. 26

Secondo la teoria della finanza congiunturale, il pareggio di bilancio non deve essere annuale, ma si deve realizzare nell'arco del ciclo economico. La politica di bilancio deve essere impiegata per attenuare le fluttuazioni cicliche. In assenza di una politica di bilancio (o fiscale), il PNL (Prodotto nazionale lordo) ha un andamento ciclico; se si attua una politica fiscale restrittiva nella fase ascendente del ciclo, e una politica fiscale espansiva nella fase discendente del ciclo, le onde cicliche risultano smorzate. PNL Tempo 27

Y ESPANSIONE RECESSIONE ESPANSIONE Tempo

Secondo Keynes (teoria della finanza funzionale), invece, lo Stato deve intervenire per raggiungere obiettivi come la piena occupazione e una più equa distribuzione delle risorse. Dato che il mercato non assicura la piena occupazione, si deve usare il bilancio pubblico perché l'equilibrio fra domanda e offerta globale avvenga al livello di piena occupazione. In una situazione di capacità produttiva inutilizzata e di disoccupazione, il bilancio va utilizzato per sostenere la domanda globale attraverso l'aumento della spesa pubblica e/o la riduzione delle entrate (politica fiscale espansiva), anche se ciò provoca un disavanzo di bilancio (deficit spending). La spesa pubblica, infatti, agisce come un acceleratore, perché fornisce potere di acquisto addizionale, mentre le entrate tributarie costituiscono un freno. 29

IL MOLTIPLICATORE DELLA SPESA PUBBLICA L'equilibrio del sistema economico, secondo l'equazione fondamentale della teoria di Keynes, si può rappresentare in forma matematica come segue: Y= C+ l +G dove Y indica il reddito nazionale, C i consumi, l gli investimenti, G la spesa pubblica. Il primo membro dell'identità rappresenta l'offerta globale, mentre il secondo membro rappresenta la domanda globale. In una situazione di equilibrio la domanda è uguale all'offerta. Se il sistema economico è in equilibrio di sottoccupazione, cioè vi sono persone che non lavorano, il reddito nazionale effettivo risulta inferiore al reddito di piena occupazione. 30

Per aumentare il reddito effettivo, si può far ricorso al bilancio pubblico in uno dei seguenti modi: aumento delle spese in misura maggiore rispetto alle entrate (manovra quantitativa, politica fiscale espansiva); modificazione della struttura delle spese e delle entrate, lasciandone inalterato il livello (manovra qualitativa); variazione delle spese e delle entrate per lo stesso ammontare, aumentando il livello del bilancio, fermo restando il risultato differenziale (teoria di Haavelmo). 31

AUMENTO DELLA SPESA PUBBLICA Se il sistema economico è in equilibrio di sottoccupazione, un aumento della spesa pubblica finanziata in deficit (deficit spending) determina un aumento della domanda aggregata sino ad ottenere un equilibrio di piena occupazione. La spesa pubblica produce un effetto amplificativo sul reddito globale, secondo la formula del moltiplicatore keynesiano: ΔY = 1 ΔG 1 – c 1 = moltiplicatore 32

Y = DA DA DA2 E2 DA1 E1 100 Ye Yp Y 300

Pertanto il moltiplicatore è sempre maggiore di 1. "c" è la propensione al consumo, cioè la quota destinata al consumo per ogni euro aggiuntivo di reddito. Siccome una parte è destinata al risparmio, si ha che: 0 < c < 1, e quindi 0 < (1 – c) < 1. Pertanto il moltiplicatore è sempre maggiore di 1. 34

L'equazione ci dice di quanto aumenta il reddito nazionale Y in seguito a un incremento della spesa pubblica (o, più in generale, in seguito a un aumento di una componente della domanda aggregata): la crescita del reddito, sarà pari all'incremento della spesa pubblica moltiplicato per 1 – c. Quest'ultima grandezza è chiamata appunto moltiplicatore ed è tanto più grande quanto maggiore è la propensione al consumo. Se, ad esempio, in un sistema economico la propensione al consumo è pari a 0,75 e quindi il moltiplicatore è uguale a 4, un incremento della spesa pubblica di 10.000.000 € provoca un incremento del reddito nazionale pari a 40.000.000 €. Come si vede, più alta è la propensione al consumo, maggiore è l'effetto moltiplicativo della spesa pubblica. 35

Modificazione della struttura delle spese e delle entrate l membri della collettività presentano una diversa propensione al consumo. Di conseguenza, ad esempio, se si diminuiscono le imposte a carico dei gruppi che presentano una maggiore propensione al consumo, si ottiene un effetto espansivo maggiore.   36

Variazione uguale delle spese e delle entrate La spesa pubblica ha effetti espansivi sull'economia anche quando è finanziata da un maggior prelievo tributario di uguale ammontare, in modo che resti immutato il risultato differenziale. Ciò è stato sostenuto dall'economista norvegese Trygve Haavelmo (premio Nobel per l'economia nel 989) con il suo teorema del bilancio in pareggio. Tale risultato si basa sul maggiore effetto espansivo della spesa pubblica rispetto a quello dell'aumento del prelievo tributario: la spesa pubblica addizionale fa, infatti, aumentare il reddito nazionale secondo il meccanismo del moltiplicatore, mentre le imposte addizionali diminuiscono la capacità di spesa dei soggetti e quindi il reddito nazionale, ma solo per quella parte di reddito che sarebbe stata altrimenti pesa per il consumo (si ricordi che la restante parte sarebbe stata risparmiata). 37