Le procedure per l’attuazione del Programma comunitario 2007-2013 tra centro e periferia Maurizio Di Palma

La politica regionale di coesione È stata istituita nel 1975 con la creazione del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) Nasce principalmente come uno strumento finalizzato a “correggere i principali squilibri regionali della Comunità” (Regolamento CEE 724/75) Essa consiste nel trasferimento di risorse dalle regioni più ricche a quelle più povere allo scopo di modernizzare le aree meno prospere ed aiutarle a raggiungere, nel medio-lungo periodo, il livello di benessere (in termini economici, sociali ed ambientali) delle altre dell’Unione. (risorse esogene aggiuntive per lo sviluppo) La politica di coesione significa innanzi tutto solidarietà fra gli Stati membri al fine di promuovere uno sviluppo equilibrato, armonioso e sostenibile, nonché fare delle regioni luoghi più attraenti, innovativi e competitivi in cui vivere e lavorare. Ha l’obiettivo di rendere più coeso il sistema socio-economico e di allentare le tensioni relative ai trasferimenti finanziari e di persone tra le varie Regioni e tra i Paesi Comunitari.

Coesione economica e sociale “Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica e sociale. In particolare la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite o insulari, comprese le zone rurali.” (Art. 158 Trattato CE) “Gli Stati membri conducono la loro politica economica e la coordinano anche al fine di raggiungere gli obiettivi dell'articolo 158. L'elaborazione e l'attuazione delle politiche e azioni comunitarie, nonché l'attuazione del mercato interno tengono conto degli obiettivi dell'articolo 158 e concorrono alla loro realizzazione. La Comunità appoggia questa realizzazione anche con l'azione che essa svolge attraverso fondi a finalità strutturale (Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione orientamento, Fondo sociale europeo, Fondo europeo di sviluppo regionale), la Banca europea per gli investimenti e gli altri strumenti finanziari esistenti.” (Art.159 Trattato CE) “Il Fondo europeo di sviluppo regionale è destinato a contribuire alla correzione dei principali squilibri regionali esistenti nella Comunità, partecipando allo sviluppo e all'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo nonché alla riconversione delle regioni industriali in declino.” (Art. 160 Trattato CE)

Principi dei Fondi Strutturali #1 Complementarità, coerenza, coordinamento e conformità: gli interventi sono complementari alle priorità nazionali, regionali, locali, coerenti con le priorità strategiche comunitarie e conformi al Trattato. La Commissione europea e gli stati membri assicurano il coordinamento tra i fondi e altri strumenti finanziari dell’UE con quelli degli stessi Paesi membri. Pluriannualità della programmazione: garantisce la continuità e la certezza dell’azione con risorse finanziarie anch’esse certe. Addizionalità: i Fondi Strutturali non si sostituiscono, ma si sommano alla spesa pubblica (nazionale, regionale) cofinanziando gli interventi finalizzati allo sviluppo. Partenariato: implica la partecipazione delle autorità regionali e degli Enti Locali, nonché delle parti economiche e sociali, della società civile, delle organizzazioni per la tutela dell’ambiente e delle pari opportunità, sia nel processo di programmazione, sia in quello di attuazione.

Principi dei Fondi Strutturali #2 Gestione concorrente: la responsabilità del controllo finanziario è ripartita tra gli stati membri e la Commissione europea. Sussidiarietà e proporzionalità: gli interventi sono condotti dagli Stati Membri al livello territoriale più adeguato. (centro e periferie) Pari opportunità per donne e uomini: priorità trasversale a tutte le fasi della gestione dei Fondi. Concentrazione: impostazione strategica per il perseguimento degli obiettivi dell’Agenda rinnovata di Lisbona.

Gli obiettivi della politica di coesione #1 Gli obiettivi assunti a base della programmazione comunitaria nel corso dei vari periodi sono stati più volte revisionati. Qui di seguito sono riportati gli obiettivi dei precedenti periodi di programmazione: Periodo di Programmazione Obiettivi 1989-1993 Ob. 1: promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo; Ob. 2: riconvertire le regioni e le zone industriali in declino; Ob. 3: combattere la disoccupazione di lunga durata; Ob. 4: facilitare l'inserimento professionale dei giovani; Ob. 5a: promuovere un più veloce adattamento delle strutture agricole; Ob. 5b: favorire lo sviluppo delle zone rurali con basso livello di sviluppo socioeconomico.

1994-1999 Ob. 1: promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo; Ob. 2: riconvertire le regioni gravemente colpite dal declino industriale; Ob. 3: combattere la disoccupazione di lunga durata, facilitare l'inserimento professionale dei giovani e l'integrazione delle persone che rischiano di essere escluse dal mercato del lavoro; Ob. 4: agevolare l'adattamento dei lavoratori e delle lavoratrici alle trasformazioni industriali e all'evoluzione dei sistemi di produzione; Ob. 5a: accelerare l'adeguamento delle strutture agricole nel quadro della riforma della politica agricola comune e facilitare le misure di adeguamento delle strutture della pesca nell'ambito della revisione della politica comune della pesca; Ob. 5b: agevolare lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle zone rurali; Ob. 6: promuovere lo sviluppo delle regioni a scarsissima densità di popolazione. Tale obiettivo nasce a seguito dell'Atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia. 2000-2006 Ob. 1: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo; Ob. 2: favorire la riconversione economica e sociale delle zone in difficoltà strutturale; Ob. 3: favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle politiche di istruzione, formazione e occupazione.

Obiettivi della programmazione 2007-2013 Convergenza: volto ad accelerare la convergenza degli Stati membri e regioni in ritardo di sviluppo migliorando le condizioni per la crescita e l'occupazione tramite l'aumento e il miglioramento della qualità degli investimenti in capitale fisico e umano, lo sviluppo dell'innovazione e della società della conoscenza, dell'adattabilità ai cambiamenti economici e sociali, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente e l'efficienza amministrativa. Questo obiettivo costituisce la priorità dei Fondi. Competitività regionale e occupazione: volto a rafforzare la competitività e le attrattive delle regioni e l'occupazione anticipando i cambiamenti economici e sociali, inclusi quelli connessi all'apertura degli scambi, mediante l'incremento e il miglioramento della qualità degli investimenti nel capitale umano, l'innovazione e la promozione della società della conoscenza, l'imprenditorialità, la tutela e il miglioramento dell'ambiente e il miglioramento dell'accessibilità, dell'adattabilità dei lavoratori e delle imprese e lo sviluppo di mercati del lavoro inclusivi; Cooperazione territoriale europea: volto a rafforzare la cooperazione transfrontaliera mediante iniziative congiunte locali e regionali, a rafforzare la cooperazione transnazionale mediante azioni volte allo sviluppo territoriale integrato connesse alle priorità comunitarie e a rafforzare la cooperazione interregionale e lo scambio di esperienze al livello territoriale adeguato. Si è assistito nel tempo (dal 1994 al 2007), con l’ampliamento dei Paesi aderenti all’UE, ad una significativa rivisitazione degli obiettivi, al fine di realizzare l’obiettivo della concentrazione dell’utilizzo delle risorse: - per obiettivi (passati da 7 a 3) - per territori (limitando le aree nelle quali si sarebbe potuto intervenire) - per tipologie di attività (limitando le iniziative da promuovere)

Risorse del bilancio comunitario destinate alla politica di coesione 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 1975 2000-2006 2007-2013 Dalla costituzione del Fondo Strutturale per la politica regionale di coesione (FESR 1975), con l’ampliamento dei Paesi aderenti all’UE e con il significativo ruolo assegnato dall’UE alle politiche di convergenza e di coesione, l’ammontare dei Fondi e la quota di bilancio UE, assegnati alla “politica comunitaria per la coesione economica e sociale”, sono aumentati considerevolmente. Nell’arco temporale 2000-2006 la quota delle risorse del Bilancio comunitario assegnata alla politica di coesione ha raggiunto circa il 40% del totale delle risorse di bilancio.

Quadro finanziario generale Obiettivi Risorse totali 2007-2013 (Miliardi di Euro) Popolazione residente al 2009 Risorse Procapite (€) (a) (b) (c=a/b) Convergenza Regioni con PIL pro capite < 75% della media comunitaria a 25 (1): Al netto del Fondo di Coesione Al lordo del Fondo di coesione Regioni dell’effetto statistico (Phasing out) (2) 251,16 177,08 238,64 12,52 140.129.900 121.898.700 18.231.200 1.790 1960 690 Competitività regionale e occupazione Regioni ammissibili (3) Regioni Phasing In (4) 49,13 38,74 10,39 314.503.000 295.925.400 18.577.600 160 130 560 Cooperazione territoriale europea 7,75 N.D. N.C. Tot. risorse Programmazione 2007-2013 308,04 454.632.900 680 Con il periodo 2007-2013, la Commissione Europea ha assegnato oltre 300 miliardi di Euro alla politica regionale di coesione (al netto dei Fondi destinati alla politica di sviluppo rurale che non è più inserita nell’ambito della politica di coesione), dei quali circa l’80% destinati alle Regioni dell’obiettivo “Convergenza” (Regioni in ritardo di sviluppo) nelle quali sono residenti oltre 140 milioni di abitanti (e cioè circa il 30% della popolazione dell’UE). In termini pro capite lo sforzo per le Regioni dell’obiettivo “Convergenza” è pari a più di 10 volte quello effettuato per le Regioni dell’obiettivo “Competitività regionale e occupazione”. N.D. - Non disponibile N.C. - Non calcolabile (1) Ricadono nel gruppo: Campania, Calabria, Puglia, Sicilia (2) Ricade nel gruppo la Basilicata (3) Ricadono nel gruppo tutte le altre regioni italiane, non considerate nelle altre fattispecie (di cui le note 1,2 e 4) (4) Ricade nel gruppo la Sardegna

Dotazione finanziaria 2007-2013 Italia Obiettivi Contributo Comunitario (€) Cofinanziamento nazionale (€) Risorse Totali (€) Popolazione residente (c) Risorse Procapite (€) (a) (b) (a+b) (d=a+b/c) Convergenza Regioni con PIL pro capite < 75% della media comunitaria a 25 (1): Regioni dell’effetto statistico (Phasing out) (2) 21.640.425.296 429.820.784 21.958.907.243 644.731.177 43.599.332.539 17.526.388 590.092 2.488 1.821 Competitività regionale e occupazione Regioni ammissibili (3) Regioni Phasing In (4) 6.324.890.107 5.352.501.872 972.388.235 9.489.471.125 8.030.888.771 1.458.582.354 15.814.361.232 42.561.528 40.891.368 1.670.160 372 327 1.456 Cooperazione territoriale europea 1.668.292.499 409.002.967 2.077.295.466 N.D. N.C. Tot. risorse Programmazione 2007-2013 29.633.607.902 31.857.381.335 61.490.989.237 60.087.916 1.023 N.D. - Non disponibile N.C. - Non calcolabile (1) Ricadono nel gruppo: Campania, Calabria, Puglia, Sicilia (2) Ricade nel gruppo la Basilicata (3) Ricadono nel gruppo tutte le altre regioni italiane, non considerate nelle altre fattispecie (di cui le note 1,2 e 4) (4) Ricade nel gruppo la Sardegna

Incidenza delle risorse destinate alla politica di coesione sul PIL italiano Obiettivi Risorse Totali 2007-2013 (1) % sul PIL (2) % sugli investimenti fissi (3) Convergenza 43.599.332.539 2,10% 9,8% Competitività regionale e occupazione 15.814.361.232 0,18% 0,9% Cooperazione territoriale europea 2.077.295.466 N.C. Totale risorse Programmazione 2007-2013 61.490.989.237 (1) Contributo Comunitario sommate al Cofinanziamento Nazionale (2) Fonte: ISTAT – Dati al 2007. Percentuali riportate per annualità (2) Fonte: ISTAT – Dati al 2006. Percentuali riportate per annualità N.C. - Non calcolabile

Approccio alla programmazione 2007-2013 Unitarietà (i): la programmazione e la relativa attuazione riguardano l’insieme delle risorse aggiuntive per lo sviluppo. Interistituzionalità e partenariato: una pluralità di istituzioni, dal centro alla periferia, partecipano al processo di programmazione e utilizzano le risorse attraverso modalità e strumenti caratteristici del partenariato. Integrazione e concertazione (ii): le azioni e le iniziative, definite ai vari livelli istituzionali e territoriali, assumono la natura di progetti integrati, collocati in settori e territori nei quali è più facile conseguire una più elevata efficacia economica nell’utilizzo delle risorse disponibili. (i) In Italia, nell’ambito del periodo 2007-2013, è stata adottata una politica di programmazione unitaria attraverso la quale impostare contestualmente la strategia e gli obiettivi generali e specifici per tutte le risorse finanziarie disponibili di provenienza regionale, nazionale e comunitaria, al fine di promuovere la crescita , la competitività e la convergenza. (ii) L’integrazione riguarda pertanto vari aspetti: - Finanziari: utilizzo integrato di risorse provenienti da varie fonti per la stessa struttura di obiettivi; - Istituzionale: concertazione delle scelte tra i vari soggetti coinvolti nel processo di utilizzo delle risorse; - Settoriale: utilizzo di risorse e scelte di investimenti coordinati e collegati tra di loro; - Territoriale: utilizzo di risorse finalizzate al conseguimento di obiettivi validi a livello di aree vaste.

Processo di programmazione 2007-2013: coinvolgimento degli Enti Locali Unione Europea Regolamentazione Comunitaria Orientamenti Strategici Comunitari In partenariato con gli Enti Locali Stato - Regioni Intesa sulla Nota Tecnica relativa alla definizione del Quadro Strategico Nazionale per la politica di coesione 2007-2013 (Conferenza unificata Stato-Regioni) Regioni Documento Strategico Preliminare Regionale In partenariato con gli Enti Locali AACC Documento Strategico Preliminare Nazionale MISE – DPS con AACC - AARR Quadro di riferimento Strategico Preliminare Documento Strategico del Mezzogiorno Il processo di programmazione 2007-2013 in Italia ha realizzato nei fatti il coinvolgimento di istituzioni a livello centrale e locale, nei quali quest’ultimi hanno avuto un ruolo determinante anche nelle attività di concertazione e di negoziato con la Commissione Europea. In tale processo partenariale, ciascuna Istituzione ha partecipato alla formulazione dei Documenti programmatici nel rispetto dei propri ruoli/funzioni e nell’esecuzione di decisioni/scelte operative per l’utilizzo delle risorse programmate. AARR Programma Operativi Regionali (FESR-FSE) AACC Programma Operativi Nazionali (FESR-FSE)

Processo di implementazione dei Programmi Comunitari della Politica regionale di coesione per il periodo 2007- 2013: il coinvolgimento degli Enti Locali nell’attuazione Regioni Predisposizione e pubblicazione di bandi a livello di ciascuna misura (attività) per l’individuazione e selezione di proposte finanziabili sui Programmi Operativi cofinanziati dai Fondi Strutturali. Enti Locali e Altri Soggetti Presentazione di proposte progettuali e richieste di finanziamento per operazioni ammissibili al bando. Regioni Istruttoria, valutazione e selezione delle proposte presentate dai soggetti ammissibili (tra questi, Enti Locali) al finanziamento del POR (Costruzione graduatoria dei progetti per livello di punteggio ottenuto). Regioni e Enti Locali Comunicazione (Delega) della Regione agli Enti Locali ammessi a finanziamento per la proposta presentata. Stipula della Convenzione. In particolare vengono qui illustrate le funzioni sviluppate dalle Istituzioni Locali nel processo di implementazione (utilizzo delle risorse finanziarie) dei Fondi Comunitari assegnati nel rispetto del principio di sussidiarietà alle strutture periferiche (Regioni, Enti Locali, etc..). Enti Locali Predisposizione della progettazione esecutiva (laddove non richiesta in fase di selezione). Approvazione della Progettazione Esecutiva Pubblicazione Bando per l’aggiudicazione dei lavori. Selezione della società aggiudicataria della realizzazione dei lavori. Stipula Convenzione (Contratto con la società aggiudicataria). Apertura cantiere. Sorveglianza sull’attuazione e sul collaudo finale dell’opera realizzata.

Tendenza al Decentramento Gestione delle risorse 1975 100% affidata allo Stato Centrale 1994-1999 50% affidata alle Regioni e agli Enti Locali In Italia, nell’ambito del processo di programmazione ed implementazione delle risorse provenienti dai Fondi Strutturali e dalle risorse di cofinanziamento nazionale, si è registrata una sensibile variazione delle quote delle risorse assegnate alle strutture periferiche. Contro una quota pressoché pari al 100% destinate alle Autorità Centrali registrata nella fase di avvio delle politiche di coesione (nel 1975 e nei successivi anni), si è passati nel periodo di programmazione 1994-1999 ad una quota pari al 50% destinata agli Enti periferici; nell’attuale periodo di programmazione la quota per gli Enti periferici ha raggiunto circa i 2/3 delle risorse totali. 2007-2013 2/3 affidata alle Regioni e agli Enti Locali

Evoluzione della Coesione tra Nazioni dell’UE a 15 Paese Anno 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Austria 116 114 109 110 111 112 Belgio 108 106 107 104 Germania 103 102 101 105 Danimarca 115 113 Spagna 79 80 81 83 84 85 88 89 90 93 94 Finlandia 92 96 99 100 Francia 98 97 Grecia 72 73 71 75 82 86 Irlanda 121 123 125 128 131 135 126 Italia 91 Lussemburgo 192 191 186 188 205 211 204 210 217 224 225 238 240 228 Paesi Bassi 117 118 122 Portogallo 65 66 67 68 Svezia Regno Unito La politica regionale, a livello del “vecchio” gruppo di Paesi membri dell’UE (UE a 15) ha prodotto, almeno per alcuni territori una sensibile efficacia nel conseguimento degli obiettivi assunti. Infatti se si analizzano i dati relativi al periodo a partire dal 1993 ad oggi, si può costatare che: - l’Irlanda e le sue Regioni hanno realizzato un sostanziale ravvicinamento (anzi superamento) rispetto alla media comunitaria; - la Spagna ha ridotto sensibilmente il numero delle Regioni e l’ammontare di popolazione residente nelle aree Ob.1; Invece, per quanto riguarda l’Italia, il Portogallo e la Grecia, questi Paesi probabilmente non hanno sfruttato pienamente le potenzialità relative allo strumento della politica regionale di coesione per poter migliorare i rispettivi livelli di sviluppo, economico e sociale, e di realizzare un processo di convergenza nei riguardi dei Pesi più sviluppati all’interno dell’UE.

Ravvicinamento nei divari regionali di sviluppo - UE a 15(1) Anno Rapporto rispetto alla media comunitaria del Pil procapite Nelle 10 Regioni più “povere” Nelle 10 Regioni più “ricche” 1995 0,51 1,92 2006 0,60 1,58 Nel corso dell’ultimo decenni (1995-2006), per effetto della politica regionale di coesione e con riferimento alle Regioni dell’UE a 15 (208 Regioni), si è assistito ad una riduzione dei divari nei livelli di sviluppo. I livelli del Pil procapite delle Regioni presentano infatti una minore dispersione (e cioè una minore distanza) rispetto alla media comunitaria (UE a 15). In particolare si è registrato un sensibile ravvicinamento delle regioni più “povere” e di quelle più “ricche” rispetto alla media UE a 15; si registra infatti, che: - le 10 Regioni più “povere” dell’UE a 15 che presentavano nel 1995 in media un Pil procapite pari allo 0,51 di quello comunitario, nel 2006 registrano un livello pari a 0,60. - le 10 Regioni più “ricche” dell’UE a 15 che presentavano nel 1995 in media un Pil procapite pari allo 1,92 di quello comunitario, nel 2006 registrano un livello pari a 1,58. - il divario nei livelli di Pil procapite tra le Regioni più “povere” e quelle più “ricche” è passato da 0,27 nel 1995 a 0,38 nel 2006, riducendosi di circa il 40%. (1) Scarti nei livelli del Pil procapite rispetto alla media comunitaria (UE a 15) nelle 10 Regioni più “povere” e nelle 10 più “ricche”.

Ravvicinamento nei divari regionali di sviluppo in Italia(1) Anno Rapporto rispetto alla media comunitaria del Pil procapite Nelle 8 Regioni in ritardo di sviluppo Nelle 5 Regioni in ritardo di sviluppo 1995 0,59 0,57 2006 0,63 0,61 In Italia anche per effetto della politica regionale di coesione si è assistito ad un ravvicinamento dei livelli di sviluppo (misurati attraverso il Pil procapite rapportato alla media comunitaria). Infatti dal 1995 al 2006 si è registrato: - una riduzione in termini di aree geografiche e di popolazione che sono incluse tra le Regioni in ritardo di sviluppo. Infatti le Regioni ancora oggi nelle aree dell’obiettivo “Convergenza” sono passate da 8 a 4 (Sicilia, Calabria, Campania, Puglia, Basilicata in Phasing out, mentre Abruzzo, Molise, Sardegna sono ora nell’obiettivo “Competitività Regionale e Occupazione”). - il livello medio del Pil procapite delle 8 Regioni in ritardo nel 1995 è pari a 0,59 di quello comunitario, mentre nel 2006 è aumentato e risulta pari a 0,63. - il livello medio del Pil procapite delle 5 Regioni ancora oggi in ritardo nel 1995 è pari a 0,57 di quello comunitario, mentre nel 2006 è aumentato e risulta pari a 0,61. (1) Scarti nei livelli del Pil procapite rispetto alla media comunitaria (UE a 15) nelle 8/5 Regioni italiane in ritardo di sviluppo.