Il governo

Definizione Il Governo è un organo costituzionale complesso: formato dal Presidente del Consiglio, dai ministri e dall'organo collegiale Consiglio dei ministri.

Il Governo esercita una quota rilevante dell'attività di indirizzo politico , delle potestà pubbliche proprie della funzione esecutiva, nonché importanti poteri normativi- ma la dimensione effettiva del suo potere politico dipende dagli equilibri della complessiva forma di governo e dal grado di attuazione dei principi del decentramento politico e dell’ economia di mercato. Pertanto, il ruolo del Governo italiano, le modalità della sua formazione e del suo funzionamento hanno risentito notevolmente dei diversi equilibri assunti dalla complessiva forma di governo

Altri fattori che pure hanno condizionato ruolo e funzionamento del Governo sono rintracciabili: - nella spinta verso un grado maggiore di decentramento politico, che ha privato il Governo di importanti attribuzioni a favore di Regioni ed enti locali; -nella tendenza a ridurre la presenza pubblica nell'economia a favore di mercati concorrenziali, con conseguente perdita da parte del Governo di tutti quei poteri che si collegavano al controllo delle imprese pubbliche; -nell'integrazione comunitaria, che da una parte ne fa l'interlocutore nazionale degli organismi comunitari ma dall'altra lo ha privato di poteri consistenti, soprattutto nel campo della politica economica, trasferiti alle istituzioni comunitarie

Le regole che disciplinano il Governo possono essere così riassunte: A) per quanto riguarda la sua formazione, la disciplina è contenuta negli artt. 92.2, 93 e 94 Cost. Essi consacrano le seguenti regole: il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio (art. 92.2)- i ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio (con ciò riconoscendo la peculiare posizione di quest'ultimo mentre lo Statuto Albertino contemplava un generale potere di nomina dei membri del Governo da parte del Re); membri del Governo, prima di assumere le loro funzioni, devono giurare nelle mani del Presidente della Repubblica entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo deve presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia (art. 94.3); la fiducia è accordata e revocata mediante mozione motivata votata per appello nominale (art. 94.2).

Il principio fondamentale della fiducia parlamentare (e l'obbligo di una previa verifica della stessa) comportano che l'intero procedimento di formazione del governo sia orientato all'obiettivo di ottenere la fiducia del Parlamento. Ma questo obbiettivo viene realizzato con modalità ed effetti diversi a seconda degli equilibri composivi della forma di governo, e quindi del suo tendere verso il parlamentarismo maggioritario o verso il parlamentarismo compromissorio.

la struttura, l'art. 92.1 si limita a citare quali sono gli organi governativi necessari, e cioè il Presidente del Consiglio ed i ministri: insieme ( danno vita ad un terzo organo, il Consiglio dei ministri

Organi non necessari nell'esperienza repubblicana si è vista l'affermazione di altri organi, che possono esserci o non esserci nella singola compagine governativa, tratti dosi di organi governativi non necessari (come il Vicepresidente del Consiglio, i ministri senza portafoglio, i sottosegretari di Stato, i comitati interministeriali, il Consiglio di gabinetto

il funzionamento l'art. 95 rinvia alla legge sull'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri per una più puntuale disciplina dell'organizzazione e del funzionamento del Governo; questa legge è stata approvata solamente nel 1988 (legge 23 agosto 1988, n. 400); in attuazione della stessa sono stati adottati il regolamento interno del Consiglio dei ministri (con Decreto ( Presidente del Consiglio dei ministri 10 novembre 1993)

Unità ed omogeneità del Governo Il problema cruciale del sistema parlamentare è come assicurare unità ed omogeneità del Governo. In tale sistema, il Governo si configura come un soggetto politicamente unitario, responsabile politicamente nella sua unità per l'indirizzo politico che ;esegue e capace di dare attuazione coerente a tale indirizzo, sia nella sua attività che nei rapporti con gli altri organi costituzionali. Il problema pratico consiste nell'assicurare che il Governo si comporti effettivamente in modo politicamente unitario, e quindi che i suoi diversi componenti agiscano conformemente ad un unico indirizzo politico. -

Naturalmente il rafforzamento dell'unità ed omogeneità del Governo e dei poteri di direzione del Primo ministro, da una parte, conducono ad un rafforzamento del ruolo complessivo del Governo nel sistema e, dall'altra par­te, presuppongono che lo stesso Primo ministro sia dotato di una consistente dose di legittimazione politica, che di regola è assicurata dall'investitura popolare diretta. Tuttavia, gli ostacoli che si frapponevano all'affermazione di una democrazia maggioritaria nei primi anni di esperienza repubblicana, le incertezze sui futuri equilibri del sistema politico e, più in generale, la diffidenza con cui, a causa dell'esperienza fascista, i costituenti guardavano ad un Governo "forte" impedirono che la Costituzione accogliesse simili soluzioni.

Perciò l'art. 95 Cost. si è limitato a prevedere che: il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile; il Presidente del Consiglio mantiene l'unità dell'indirizzo politico ed ammini­strativo del Governo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri; i ministri rispondono collegialmente per gli atti del Consiglio dei ministri e in­dividualmente per gli atti dei loro ministeri. Sé, quindi, il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e poi mantiene l'unità dell'indirizzo politico, a determinare tale politica generale (intesa dai più come sinonimo di indirizzo politico e amministrativo) sarà un altro organo, e cioè il Consiglio dei ministri (anche se poi, in concreto, è molto difficile stabilire dove fini­sca la direzione della politica generale e dove inizi la sua determinazione).

l'art. 95 ha consacrato formalmente tre diversi principi di organizzazione del Governo il principio della responsabilità politica di ciascun ministro, che, per il nesso esistente tra responsabilità e potere (dire che un soggetto è responsabile di qualche cosa equivale a dire che quel soggetto ha il potere di fare quella cosa), comporta il riconoscimento dell'autonomia di ciascun ministro nella direzione del suo ministero (cioè del ramo dell'amministrazione statale cui è preposto); il principio della responsabilità politica collegiale, incentrata nel Consiglio dei ministri; il principio della direzione politica monocratica, basata cioè sui poteri del Presidente del Consiglio.

La formazione del Governo La formazione del Governo nelle democrazie pluralistiche può avvenire secondo modalità diverse riconducibili a due tipi: le democrazie mediate, in cui sono i partiti, dopo le elezioni, i reali detentori del potere di decidere struttura e programma del Governo; le democrazie immediate, in cui esiste la sostanziale investitura popolare diret­ta del capo del Governo (Primo ministro, Presidente del Consiglio, Presidente, ecc.); esse si differenziano a seconda del diverso ruolo riconosciuto ai partiti politici.

La forma di governo parlamentare prevista dalla Costituzione italiana esclude che il corpo elettorale formalmente possa scegliere il Presidente del Consiglio, ma la disciplina costituzionale (artt. 92, 93, 94) è compatibile tanto con le modalità di formazione del Governo tipiche della democrazia mediata, quanto con la sostanziale (anche se non formale) investitura popolare del vertice del Potere esecutivo.

parlamentarismo maggioritario Nel parlamentarismo maggioritario, come quello britannico, la competizione politica avviene tra partiti o coalizioni di partiti tra loro alternativi e, per regola convenzionale, il leader del partito o del­ la coalizione di partiti che vince le elezioni è nominato capo del Governo; di contro, in altri sistemi la competizione politica si svolge tra personalità contrapposte, funzionando i partiti prevalentemente come "macchine elettorali" di supporto dei candidati alla carica di vertice del potere esecutivo (come avviene negli Stati Uniti).

A determinare l'evoluzione in un senso ovvero nell'altro sono le caratteristiche del sistema politico, le regole convenzionali che esso esprime e la legislazione elettorale. Per lunghissimo tempo la formazione del Governo è avvenuta secondo regole convenzionali e prassi coerenti con le esigenze della democrazia mediata (che a sua volta era richiesta dal pluripartitismo esasperato e trovava la sua garanzia nel sistema elettorale proporzionale).

La Costituzione si limita a prevedere che il Capo dello Stato nomini il Presidente del Consiglio e, su sua proposta, i ministri (art. 92). Tale norma costituzionale avrebbe consentito che il Capo dello Stato, eventualmente dopo avere svolto le consultazioni, procedesse direttamente alla nomina del Presidente del Consiglio, che poi avrebbe esercitato il potere di proporre al Capo dello Stato la lista dei ministri da nominare. Tale soluzione presupponeva un Presidente del Consiglio autorevole, perché in grado di formare personalmente e direttamente la lista dei ministri; questa, a sua volta, ne avrebbe rafforzato il ruolo, in quanto gli affidava il potere di decidere la composizione personale del Governo.

l'incarico per la formazione del Governo, Ma la presenza di coalizioni formate dopo le elezioni attraverso l'accordo tra i partiti ha, per lungo tempo, impedito che si affermasse tale modalità di attuazione dell'art. 92 Cost. la prassi ha visto l'affermazione di una figura non espressamente contemplata dalla Costituzione, e cioè l'incarico per la formazione del Governo, il cui conferimento precede la nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri.

La lista dei ministri, la nomina e il giuramento Fino a quando la forma di governo ha operato sulla base di coalizioni formate dopo le elezioni, l'attività dell'incaricato è stata essenzialmente un'attività di mediazione tra i partiti, cui spettava il potere sostanziale in ordine alla formazione della coalizione, alla scelta dei ministri ed all'individuazione dei contenuti fondamentali del programma di Governo. Il potere, contemplato dall'art. 92 Cost., di proporre al Capo dello Stato la lista dei ministri è stato perciò svuotato di contenuto sostanziale ed i partiti sono stati i reali formatori del Governo.

Non sono mancate le prese di posizione contro la prassi citata, come quella espressa in una lettera inviata nel 1979 dal Presidente della Repubblica all'incaricato Cossiga, affinché quest'ultimo esercitasse autonomamente il potere di formare la lista dei ministri contro le tendenze prevaricanti dei partiti politici. Ma simili prese di posizione, che pure hanno avuto larga eco nell'opinione pubblica, non hanno modificato la prassi di formare la lista dei ministri attraverso un attento "dosaggio" dei ministeri fra i partiti e le loro componenti interne. Del resto, la critica di questa prassi sottovalutava la stretta connessione che esiste tra l'accordo di coalizione e la designazione dei ministri (che, di regola, è stata una componente fondamentale del primo). Dal punto di vista del diritto costituzionale, poi, non si può certamente parlare di illegittimità della prassi: non solo perché la Costituzione riconosce il ruolo costituzionale dei partiti (art. 49), ma soprattutto perché essa nulla dice sulle modalità di formazione della "proposta" del Presidente del Consiglio (modalità che dovranno essere quelle più idonee a consentire la formazione di un Governo che poi abbia in Parlamento una maggioranza politica che lo sostenga).