PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO IN ITALIA Avv. Velia M. Leone, Responsabile Area Legale Unità tecnica Finanza di Progetto TRENTO, 5 Aprile 2002

2 Le Esigenze OBIETTIVI  Gap  Gap infrastrutturale  Controllo del debito pubblico (Patto di Stabilità)  Uso dei fondi comunitari  Riforma della P.A. Controllore v. gestore  Centralità dei servizi pubblici Migliore qualità e prezzi più trasparenti  Coinvolgimento del settore privato Innovazione Capitali

3 Le Esigenze Welfare State  “Morte” del Welfare State  Ottimizzazione dell’uso delle risorse private Gap infrastrutturale & limiti al debito pubblico Ridefinizione del ruolo dello Stato: regolatore PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO

4 Iniziative del Governo  Dichiarato supporto politico  Project Finance  Project Finance: “cardine” del partenariato pubblico-privato  Costruzione e gestione delle infrastrutture  Modifica del quadro normativo di riferimento creazione di un quadro di riferimento chiaro e stabile certezza delle certezza delle tariffe

5 Iniziative del Governo  Riforma legge-quadro sui LL.PP. (1998): introduzione dell’istituto della Finanza di Progetto (FP)  Identificazione di tre progetti-pilota (1999): Salerno-Reggio Calabria, Pedemontana Veneta e Ponte sullo Stretto di Messina  Creazione dell’Unità tecnica Finanza di Progetto (UFP)  Rafforzamento delle competenze dell’UFP (Finanziaria 2001)  Legge c.d.Obiettivo: FP come criterio base per le Infrastrutture Strategiche

6 Problemi aperti Aspetti giuridici  Sistema giuridico prescrittivo e complesso  Diritto amministrativo v. diritto privato  Procedure estremamente complesse  contenzioso  Realizzazione OO.PP. v. progetto  Allocazione di risorse pubbliche v. infrastrutture  Concessioni

7 Aspetti culturali  Scarsa esperienza in materia di PF/PPP: processi lunghi e complessi  “Mitizzazione” delle tecniche di PF/PPP  Dialogo pubblico-privato: difficile  Settore privato deve assumere il rischio imprenditoriale  Ruolo centrale delle banche e delle assicurazioni Problemi aperti

8 PPP FIDUCIA SETTORE PUBBLICO SETTORE PRIVATO C ONTRATTI UTENTI Il Partenariato Pubblico-Privato

9 La Legge-quadro sui lavori pubblici (1998) bis Finanza di Progetto: previsioni legislative (artt.37bis e ss.) 1. Amministrazione programma (programmazione triennale & annuale) i.identifica, con priorità, opere finanziabili con capitali privati (gestione economica) ii.elenco annuale approvato unitamente al bilancio preventivo 2. Promotore presenta una proposta relativa alla realizzazione di OO.PP. programmate i.Studio di inquadramento territoriale e ambientale ii.Studio di fattibilità iii.Progetto preliminare iv.Bozza di convenzione v.Piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito vi.Specifiche servizio e gestione vii.Criteri per l’aggiudicazione viii.Garanzie

10 La Legge-quadro sui lavori pubblici (1998) Finanza di Progetto: previsioni legislative 3. Amministrazione valuta la/le proposta/e i. Dichiarazione di pubblico interesse 4. Amministrazione indice gara di licitazione privata i.Proposta del promotore (modificata): a base di gara ii.Scopo: identificare due concorrenti 5. Amministrazione indice la procedura negoziata i.Parti: promotore e offerenti gara di licitazione privata ii.Oggetto: aggiudicazione del contratto di concessione iii.Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa iv.Rimborsi spese: 100% = promotore 60% = 1° concorrente escluso 40% = 2° concorrente escluso v.Obbligo di subappalto = 30%

11 La Legge-quadro sui lavori pubblici (1998) Finanza di Progetto: previsioni legislative 6. Amministrazione aggiudica il contratto di concessione i.Oggetto: progettazione definitiva ed esecutiva, realizzazione dei lavori e gestione ii.Controprestazione: unicamente diritto di gestire funzionalmente e sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati iii.Contributo pubblico: solo se prezzi/tariffe controllati/amministrati/predeterminati iv.Contributo pubblico: 50% del valore dei lavori (a collaudo) v.Durata: 30 anni vi.Possibilità di rinegoziazione (modifica dell’equilibrio eco-fin per l’attività di gestione) - proroga del termine di scadenza - concessionario recede 7. Società di progetto i.Bando definisce se facoltà o obbligo per l’aggiudicatario + capitale minimo ii.Società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile iii.Indicazione delle quote di ciascun soggetto iv.Emissione di obbligazioni

12 La Legge-quadro sui LL.PP. (1998) Finanza di Progetto: previsioni legislative 8. Risoluzione i.Inadempimento del concedente o revoca per motivi di pubblico interesse ii.Rimborsi al concessionario (opere realizzate, penali, costi relativi alla risoluzione, indennizzo) 9. Subentro i.Esercitato dagli enti finanziatori del progetto ii.Previene la risoluzione della concessione per inadempimento del concessionario iii.Subentro di un nuovo concessionario con caratteristiche tecniche-finanziarie equivalenti iv.Entro 90 giorni 10. Scadenze i.30/06 = proposte del promotore ii.31/10 = dichiarazione di pubblico interesse da parte dell’Amministrazione iii.31/12 = indizione della gara

13 Il modello di Finanza di Progetto: Criticità  Procedure molto prescrittive e complesse  Enfasi sui lavori e non sulla gestione (servizi) PSCaffordability analysis  Amministrazione non produce un “PSC”, né “affordability analysis” in fase programmatoria  Difficile scegliere la proposta di pubblico interesse  Autorizzazioni e permessi  Insufficiente pubblicità degli strumenti programmatori  Avvisi di preinformazione: pochi e troppo prescrittivi inputBusiness Caseoutput  Promotore non risponde (input) al “Business Case” dell’Amministrazione (output)  Interesse pubblico (realizzazione dell’infrastruttura) v. privato (profitto)

14 Il modello di Finanza di Progetto: Criticità  Promotore deve produrre una proposta molto dettagliata ad uno stadio molto preliminare della procedura  Molto rischioso e costoso output  Definisce gli “output” dell’amministrazione  In fase di gara, le procedure non consentono significative migliorie  Contenzioso  Stimolo competitivo opera troppo tardi i.Normalmente il contratto è aggiudicato al promotore  Contratto di concessione i.Incoerente con il piano economico-finanziario ii.Durata: 30 anni, come prassi iii.Contributo pubblico è sempre richiesto iv.Gestione è fortemente carente v.Minimalistica assunzione dei rischi vi.Previste condizioni che obbligano le parti a rinegoziare

15 T.A.R. Sardegna (30 novembre 2001, n. 1288)  LEGITTIMO il ricorso al project financing p er la realizzazione della rete del gas cittadino (artt. 37bis e ss, L. 109/94 e ss.mm.ii) D.legs 158/95V. L. 109/94 ss.mm.ii SOGGETTI (art. 2) EE.LL. (art. 2) OGGETTO Collaborazione con soggetti terzi V. Sentenza Teleaustria (Corte di Giustizia CE, 7.XII.2000, C- 324/98)

16 Sentenza Teleaustria (Corte di Giustizia CE, 7.XII.2000, C- 324/98) DIR. 93/98 non regola le concessioni di servizi pubblici Applicazione dei principi fondamentali Trattato UE  non discriminazione  trasparenza  concorrenza  imparzialità Comunicazione Interpretativa della Commissione sulle concessioni in diritto comunitario (12 aprile 2000) Ente pubblico che non opera nei settori esclusivi -DIR 93/37 (concessione lavori) -Trattato CE Ente pubblico che opera nei settori esclusivi - Trattato CE

17 ANALISI Lavori Art. 2, co. 2, lett. b), L. 109/94 + Art. 8, co. 6, D.lgs 158/95 Prevalenza L. 109/94 CONCESSIONE A TERZI CONTRATTI MISTI a) LAVORI b) SERVIZI PUBBLICI LOCALI Art. 19, co.2, L. 109/94 Regime “orizzontale” T.U. EE.LL. [art. 113, co. 1, lett b)] N.B.CARATTERISTICHE SOGGETTIVE V. OGGETTIVE DIRITTO COMUNITARIO DIRITTO NAZIONALE

18 Caso di studio: Il Ponte di Messina  Iter  L.144/99  progetto “campione” advisor  Marzo 2000  affidamento contratti advisor advisor  Gennaio 2001  conclusione studi advisor + relazione Min. LL.PP. e Tesoro market testing  Aprile 2001  C. dei M.  market testing  Giugno 2001  Avviso audizioni enti finanziatori  Luglio-Settembre 2001  Audizioni + Relazione Commissione

19 Caso di studio: Il Ponte di Messina  Richieste del mercato i.Profili soggettivi = interlocutore pubblico unico Business Case ii.Profili oggettivi = chiaro “Business Case” del progetto iii.Affidamento = gara iv.Concessionario = Società di Progetto ad hoc v.Legge ad hoc = modello proscrittivo Durata della concesione Contributo pubblico + pagamenti a S.A.L. Procedura negoziata (dialogo competitivo) Eliminazione obbligo di subappalto Prequalifica soggettiva Proposta

20 Conclusioni  PF/PPP  Area d’intervento prioritario  Efficienza nella gestione dei servizi pubblici  Efficienza della spesa pubblica  Accelerazione e riqualificazione della spesa pubblica NORME SNELLE  Coerenza Direttive UE  Coerenza nuovo assetto costituzionale bottom-up  Approccio “bottom-up”