Territorialità delle imposte e coordinamento del sistema tributario Il Federalismo Fiscale alla prova dei decreti delegati 57° CONVEGNO DI STUDI AMMINISTRATIVI 22, 23, 24 Settembre 2011 Villa Monastero, Varenna Territorialità delle imposte e coordinamento del sistema tributario Maria Cecilia Guerra CAPP Centro di Analisi delle Politiche Pubbliche Università di Modena e Reggio Emilia

Fonti di finanziamento degli enti decentrati Costituzione art. 119 -compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. tributi ed entrate propri (compresi tributi propri derivati e addizionali). In armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema territoriale. Non sono previsti trasferimenti

Territorialità Individuazione della «base imponibile» che viene riservata a un determinato livello di governo (tributi propri) Attribuzione ad un livello di governo del «gettito» (o di una quota del gettito) di un tributo su cui non esercita alcuna autonomia (compartecipazioni) Riconoscimento di margini di autonomia ad un certo territorio per «manovrare» i parametri di un tributo, istituito da un altro livello di governo, da cui ottiene gettito (tributi propri derivati)

Territorialità La rilevanza da attribuire alla «territorialità» dei tributi dipende dalle scelte circa: - il legame fra fonti del finanziamento e natura delle funzioni affidate ai diversi enti - le caratteristiche della perequazione (cruciale perché la distribuzione delle basi imponibili è molto sperequata)

Esempio: Progetto di legge della regione Lombardia 1) il gettito dei tributi che origina da un territorio, anche quando relativo a tributi erariali, appartiene a quel territorio, indipendentemente da quali siano le funzioni che deve finanziare. Il finanziamento delle regioni deve avvenire, prevalentemente, con forme di compartecipazione ai tributi erariali (marcato spostamento a favore delle regioni, del gettito dei due principali tributi, Irpef (50%) e Iva (80%)). 2) I trasferimenti perequativi devono essere di tipo orizzontale. Monitorati dalle regioni più ricche, che ne sindacano l’impiego efficiente e sono arbitre di ridurli in caso di “sprechi. Finanziano livelli “minimi” essenziali delle prestazioni e colmano la differenza nelle capacità fiscali per non più del 50%.

Legge delega Spese relative ai livelli essenziali delle prestazioni (Lep) delle Regioni e Spese relative alle funzioni fondamentali dei Comuni Finanziamento integrale Tributi propri e compartecipazioni Perequazione secondo il fabbisogno La perequazione è verticale: dallo Stato agli enti decentrati La territorialità delle entrate tributarie non assume, in definitiva, alcun ruolo nel determinare le risorse a disposizione dell’ente

Legge delega Altre spese (spese autonome) Finanziamento Tributi propri Perequazione (parziale) secondo la capacità fiscale La perequazione è orizzontale avviene cioè con trasferimento di risorse dalle regioni più ricche alle regioni più povere. La territorialità delle entrate tributarie assume un duplice ruolo: contribuisce a determinare il gettito a disposizione dell’ente (perché perequazione parziale della capacità, e perché non tutti i tributi propri sono perequati) rende esplicita la dipendenza dei territori più poveri

L’attuazione della delega Primo problema: rideterminare il finanziamento (aggregato) degli enti decentrati sostituendo i trasferimenti statali a favore di regioni e enti locali con tributi propri e compartecipazioni, “territorializzate” (parzialmente o integralmente) su tributi erariali.

L’attuazione della delega Secondo problema: stabilire nuovi criteri di ripartizione Fabbisogni standard Capacità fiscale MA NELLA TRANSIZIONE Tenere conto che la ripartizione territoriale dei trasferimenti è molto diversa da quella dei tributi che li sostituiscono.

Il decreto sulla fiscalità municipale

Fiscalità municipale Intervento in due fasi (la seconda dal 2014) I tributi propri comunali e le compartecipazioni non sono state finalizzate distintamente al finanziamento delle funzioni fondamentali e delle altre funzioni dei Comuni. Problema quindi nel definire i sistemi perequativi che si ispirano a principi diversi per le due tipologie di funzioni: da quale capacità fiscale si parte?

Fiscalità municipale: prima fase Compartecipazione (a volte devoluzione) a favore dei Comuni del gettito di una serie di imposte attualmente statali che a vario titolo gravano sugli immobili: le imposte collegate ai trasferimenti immobiliari (al 30%) l’Irpef per la parte relativa ai redditi fondiari (al netto della nuova imposta di cui d)) (al 100%); l’imposta di registro e di bollo sui contratti di locazione di immobili residenziali (al 100%); l’imposta sostitutiva sui canoni di locazione di fabbricati residenziali (indicata come “cedolare secca”) introdotta dallo stesso decreto (con aliquota del 21% o 19% rispettivamente per canoni liberi o concordati, in opzione rispetto all’attuale sistema) (al 21,7%, poi 21,6 dal 2012, problema dell’emersione) Compartecipazione comunale all’Iva (aliquota equivalente alla compartecipazione Irpef al 2%, 2,9 mld euro: per il 2011, 2,58%) 12

Territorializzazione delle compartecipazioni Solo una parte di queste compartecipazioni è attribuita direttamente ai Comuni con riferimento alla distribuzione territoriale della base imponibile Una quota (da definire) della compartecipazione ai tributi sugli immobili. L’imposta sostitutiva sui canoni di locazione (cedolare secca) è opzionale rispetto all’Irpef: difficile definire la capacità fiscale standard del Comune per questo tributo (ai fini della perequazione) La compartecipazione all’Iva: ripartita secondo il gettito per Comune «assumendo a riferimento il territorio su cui si è determinato il consumo che ha dato luogo al prelievo». Non ci si riferisce direttamente ai consumi (statistiche Istat) per tener conto della diversa incidenza dell’evasione dell’Iva tra i vari territori (come si intreccia con la perequazione? Chi può contrastare l’evasione dell’Iva?)

Territorializzazione delle compartecipazioni La territorializzazione del gettito dell’Iva è problematica Il luogo di residenza del soggetto Iva può non essere quello dove ha luogo la transazione, che può essere diverso da quello in cui avviene il consumo. Quadro VT dichiarazione Iva: indicazione distinta delle vendite (e relativa imposta) a soggetti senza partite Iva, che sono i contribuenti di fatto dell’imposta, distribuite per regioni. Ma I quadri VT sono affidabili? Sono disponibili solo su base regionale (in prima applicazione era previsto gettito provinciale e poi diviso pro capite, ma poi si è dovuto partire da quello regionale diviso pro capite) Non considerano operazioni finali le cessioni alle AP e altre istituzioni di tipo sociale Possono creare forti sperequazioni su base comunale (localizzazioni dei centri commerciali)

Fiscalità municipale: prima fase Tributi propri (e tributi propri derivati): introduzione dell’imposta di soggiorno (limitata ai Comuni cap. provincia, Unioni di Comuni e Comuni turistici) revisione dell’imposta di scopo, già introdotta nel 2006, per estenderne l’applicazione (scopo, durata, ammontare finanziabile) Colpirà le prime case? Se no, che imposta di scopo è? sblocco, parziale e graduale, dell’addizionale comunale Irpef (comunque garantita, fino a 0,4% per chi non l’ha o l’ha minore dello 0,4%, ma non aumenti superiore allo 0,2 all’anno) Lo sblocco è stato poi reso totale dal 2012: decreto legge 138/2011

Fiscalità municipale: seconda fase (dal 2014) Imposta municipale propria (Imu) (tributo proprio derivato) sostituisce Ici e Irpef (e relative addizionali regionali e comunali) sui redditi fondiari da immobili non locati imposta patrimoniale: base imponibile calcolata a partire dal valore catastale (regole Ici) esenzione totale dell’abitazione principale (come oggi per l’Ici e per l’Irpef) aliquota base fissata dallo Stato (0,76% per compensare gettito Ici ed Irpef sui redditi fondiari) ma possibilità ai Comuni di aumentarla o ridurla fino allo 0,3% (0,2% su immobili locati da persone fisiche non imprese) forte agevolazione (50% dell’aliquota) per i contribuenti la cui tassazione sui redditi non muta col passaggio dall’Ici all’Imu. immobili residenziali locati immobili di imprese e lavoratori autonomi (riduzione aliquota facoltativa a carico del comune)

Fiscalità municipale: seconda fase (dal 2014) Imposta municipale secondaria (solo abbozzata) sostituisce uno o più prelievi municipali attualmente in vigore collegati con l’occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni (tra cui la Tosap) Imposta differenziata in relazione a: durata dell’occupazione entità (metri lineari o quadrati) tipologia e finalità dell’occupazione attraverso la fissazione di tariffe differenziate Riduzione (e apparente semplificazione) della tassazione sui trasferimenti immobiliari aliquota normale dell’imposta di registro, di bollo e ipo-catastale ridotta dal 10% al 9% (dal 3% al 2% se prima casa)

Imposizione immobiliare: effetti redistributivi Trattamenti differenziati per tipologia di immobile/proprietario Riduzione del carico fiscale sugli immobili dati in locazione (-23%) ,maggiore di quella del carico fiscale sulle seconde abitazioni a disposizione(-18%). Si riduce, di poco, la discriminazione preesistente. Nel medio/lungo periodo si avrà forse incentivo all'immissione di immobili sul mercato delle locazioni e all'emersione dei canoni irregolari (trasferimento di parte dei vantaggi agli inquilini). Nell’immediato la sottrazione di materia imponibile dall’Irpef ne altera la progressività e ha effetti redistributivi regressivi: vantaggio per i proprietari con redditi più elevati Forte riduzione del favore fiscale precedentemente riconosciuto ai contratti a canone concordato rispetto a quelli a canone libero Soggetti Irpef e Ires imprese o lavoratori autonomi: subiscono aumento da Ici a Imu, a parità di tassazione reddituale, con compensazione solo facoltativa e a carico dei Comuni

Imposizione immobiliare: effetti sull’attuazione del federalismo fiscale 1) Violazione del principio del beneficio Esclusione dall’Imu della prima casa Prelievo aggravato su non residenti (seconde case), imprese e lavoratori autonomi Sperequazione più ampia fra Comuni 2) Non riconoscimento ai Comuni di un’importante leva fiscale autonoma 3) Contrazione degli spazi di manovrabilità delle aliquote (solo Imu e non anche addizionale Irpef sui redditi fondiari) → riduzione dei gettiti raccoglibili con il massimo sforzo fiscale

Il decreto sulla fiscalità regionale e provinciale e sui fabbisogni standard in sanità

Fiscalità regionale 1) Vengono confermate le principali fonti di entrate tributarie Con qualche spazio di manovrabilità aggiuntivo ma anche con vincoli aggiuntivi Compartecipazione Iva Irap addizionale Irpef tasse automobilistiche (che la riforma lascia invariate) 2) I tributi propri regionali e le compartecipazioni (o quote di esse, da definire) sono finalizzati distintamente al finanziamento dei Livelli essenziali delle prestazioni e delle altre funzioni

Compartecipazione Iva Nuovo criterio di territorialità A partire dal 2013 la compartecipazione Iva va ripartita tra regioni sulla base del luogo di consumo (dove avviene la cessione). Come per i Comuni. Nel decreto si specifica che occorrerà tenere conto anche dei consumi delle Pa e degli enti senza finalità di lucro

Irap Dal 2014: allargamento margini di manovrabilità aliquote Irap Verso l’alto, come oggi: 0.92% Verso il basso: possibilità di azzeramento Vincolo: la riduzione dell’Irap oltre lo 0,92% è possibile solo se la Regione non sfrutta gli aumenti d’aliquota possibili su addizionale Irpef oltre 0,5% (per evitare uno spostamento del prelievo regionale dalle imprese ai lavoratori? Vincolo all’autonomia regionale) Le variazioni continuano a potere essere differenziate per settori di attività e per categorie di soggetti passivi. Possibilità di introdurre deduzioni dalla base imponibile (sembrerebbe senza limitazioni). Grosso problema per la definizione della capacità fiscale (ad aliquota e base imponibile standard) a fini perequativi

L’Irap e la sua abolizione Federalismo: l’imposta è regionale e le regioni potrebbero abolirla Intanto La bozza di legge delega fiscale: prevede progressiva abolizione dell’Irap a partire dal costo del lavoro La manovra estiva ha previsto che su banche e assicurazioni l’Irap aumenti (4,65% invece di 3,9%)

L’Irap e la fiscalità di vantaggio (da Silvia Giannini e M. Cecilia Guerra , 2011) Fra i principi della legge delega (l.42/2009) «Individuazione, in conformità con il diritto comunitario, di forme di fiscalità di sviluppo, con particolare riguardo alla creazione di nuove attività di impresa nelle aree sottoutilizzate» Importante perché compatibile con la giurisprudenza comunitaria sugli aiuti di Stato Intanto Fiscalità di vantaggio Decreto legge 78/2010, Regioni del Sud possono modificare le aliquote Irap fino ad azzerarle e disporre esenzioni, detrazioni e deduzioni nei riguardi delle nuove iniziative produttive.

L’Irap e la fiscalità di vantaggio Autonomia finanziaria alle regioni Il d.lgs. sul federalismo regionale prevede, a partire dal 2013, la possibilità per tutte le regioni a statuto ordinario di ridurre, fino ad azzerare, l’aliquota Irap. Intanto Trentino Alto Adige e Friuli-Venezia Giulia già hanno autonomia molto ampia in materia Rischio: … fiscalità di vantaggio alla rovescia? Le regioni più ricche potranno abbassare l’Irap e fare concorrenza fiscale a quelle più povere?

Addizionale Irpef A partire dal 2013 l’addizionale Irpef attraverso la sua componente ad aliquota base (oggi 0,9%) “fiscalizza” i trasferimenti statali di parte corrente alle Regioni che la riforma cancella (circa 6,4 mld euro) con speculare arretramento delle aliquote erariali. Alla nuova aliquota base l’addizionale dovrebbe quindi dare, complessivamente, un gettito di 13,4 mld euro

Addizionale Irpef La componente manovrabile è rafforzata: graduale allargamento (dal 2011, DL 138/2011) dei margini di aumento dell’aliquota da 0,5% attuale fino a 2,1% (dal 2015) ma senza determinare maggiore prelievo per i redditi nel primo scaglione Irpef (attualmente redditi fino a 15000 euro) apertura verso forme di progressività specifiche regionali: aliquote articolate con struttura scaglioni erariale possibilità di introdurre detrazioni per carichi familiari (con trasferimenti a incapienti) possibilità di introdurre detrazioni in sostituzione di voucher sociali, bonus e altri trasferimenti

Il coordinamento del sistema fiscale Autonomie Le decisioni di un livello di governo non devono avere influenza sul gettito degli altri (indeducibilità, compensazioni) Trasparenza e responsabilizzazione Cittadino: si confronta con tributi erariali, regionali, provinciali, comunali. Occorre che questi siano coordinati, non doppie tassazioni. Onere complessivo sostenibile. Rispetto dei criteri di efficienza ed equità Sostituti di imposta e cittadini Evitare il proliferare degli adempimenti e la loro complessità. (Eccessivo numero di tributi, eccessiva differenziazione territoriale nelle regole applicative)

Addizionale Irpef regionale Addizionale Irpef comunale Ci sarà tre volte l’Irpef Irpef nazionale Addizionale Irpef regionale Addizionale Irpef comunale Scaglioni Base Variazione Aliquote 0-15000 22% 1,9% -1,9 +0,5% soglia esente per requisiti reddituali 0-0,8 differenziabile per scaglioni oltre 15000 22-42% -1,9 +2,1% differenziabile per scaglioni 0-0,8% differenziabile per scaglioni carichi di famiglia Detrazioni sociali incentivo altre per incapienti affitti quattro figli

L’Irpef nel federalismo Non solo autonomia di influenzare «al margine» il volume delle proprie risorse, principalmente attraverso la facoltà di variare le aliquote del prelievo. Ma anche, nel caso dell’Irpef, ampi gradi di libertà nel definire l’articolazione del prelievo (esenzioni, deduzioni, detrazioni...). Però I paesi federali che riconoscono agli enti decentrati piena autonomia nel definire le caratteristiche strutturali del proprio prelievo sul reddito (Stati Uniti, Canada, Svizzera e Spagna) lo fanno prevedendo l’istituzione di imposte personali a livello locale distinte rispetto a quella erariale.

Poiché non si ha un tributo autonomo: Violazioni di regole del federalismo Poiché non si ha un tributo autonomo: il gettito delle addizionali varia con scelte del governo centrale: base imponibile e deduzioni, area di esenzione, ma anche articolazione degli scaglioni di imposta. Senza possibilità di compensazioni (previste invece dalla delega): perché sono diversi gli effetti sugli enti. ampia batteria di strumenti: poca trasparenza e difficile identificare le responsabilità; concorrenza verticale (approfittare di riduzione di imposta operate da un altro livello per aumentare la propria, senza pagarne il costo in termini di percezione da parte dei cittadini) e rendita fiscale, contendere ad altri livelli, con manovre di ugual segno ma di poco costo, il merito di una politica che favorisca certe tipologie di contribuenti; aggirato il divieto previsto dalla delega dell’istituzione di un tributo autonomo che insista sul medesimo presupposto di un tributo erariale, e il principio, costituzionale, che richiede coordinamento dei tributi dei livelli decentrati e quelli erariali, per garantire non solo equità ma anche «razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso».

In analogia con quanto avverrebbe con un tributo autonomo: Violazioni di regole del federalismo In analogia con quanto avverrebbe con un tributo autonomo: la combinazione di deduzioni, detrazioni e scala delle aliquote, diversamente decise fra livelli di governo, rende complicato calcolare l’aliquota marginale effettiva di imposta e quindi valutare gli effetti del prelievo sull’offerta di lavoro; la differenziazione nelle regole applicative dei diversi segmenti dell’Irpef aumenta la complessità e rende più oneroso il compito dei sostituti di imposta, in contrasto con i principi di delega che richiedevano «semplificazione del sistema tributario» e «riduzione degli adempimenti».

Detrazioni regionali familiari e sociali Detrazioni sociali: non danno nessun beneficio ai soggetti incapienti (quasi 11 milioni a livello erariale: più di un quarto dei contribuenti). Detrazioni per carichi di famiglia: si prevede che le regioni introducano «misure di sostegno economico diretto» per gli incapienti. Ma potranno essere riconosciute anche ai soggetti incapienti o comunque con imposta netta pari a zero a livello nazionale che non sono contribuenti dell’Irpef regionale (molto probabilmente, i soggetti più bisognosi di aiuto)?

Altri effetti sul disegno dell’Irpef Sottrazione di buona parte dei redditi fondiari dalla base imponibile dell’Irpef: effetti sulla «progressività» del tributo Sottrazione dei redditi fondiari relativi a immobili non locati (patrimonializzati nell’Imu) dal calcolo della selettività dell’Irpef (e dall’Isee)

Le manovre del 2010-11: effetti sul federalismo da Alberto Zanardi Le manovre adottate : taglio ai trasferimenti, regole del Patto di stabilità interno che obbligano molti enti ad avere avanzi di bilancio contestuale sblocco dell’autonomia tributaria (Irpef) 1) porteranno gli enti decentrati a ricorrere alla propria autonomia per finanziare le loro funzioni fondamentali non per differenziare la propria attività in funzione delle preferenze delle loro comunità 2) si tradurranno quindi in uno spostamento dal centro alle autonomie della responsabilità del prelievo

Sperequazione nella distribuzione dei principali tributi regionali e comunali 37