La questione dell’esproprio in Italia Valerio Cutini a.a. 2013 / 2014 Università degli Studi di Pisa insegnamento di Tecnica Urbanistica Corso di laurea triennale in Ing. Edile Ingegneria del Territorio Corso di laurea magistrale in Ing. Idraulica,Trasporti e Territorio Esercitazione n° 5. La questione dell’esproprio in Italia 1 1

nella fase di attuazione del PRG Le difficoltà nella fase di attuazione del PRG valerio cutini a.a. 2013-2014 Abbiamo in precedenza trattato delle difficoltà concrete incontrate nella fase attuativa del processo pianificatorio, e abbiamo visto come queste difficoltà abbiano gravato sul PP, ostacolandone la utilizzazione Ai problemi amministrativi e procedurali hanno dato risposta la legge 765/67 e la 47/85 I problemi economici restano ancora irrisolti, legati alla onerosità dell’acquisizione del terreno La questione dell’esproprio ancora oggi costituisce il principale ostacolo alla attuazione del PRG 2 2

nella fase di attuazione del PRG Le difficoltà nella fase di attuazione del PRG valerio cutini a.a. 2013-2014 La difficoltà dei Comuni ad acquisire i terreni rende necessario ricorrere alla delega ai privati per l’attuazione delle previsioni di PRG, tramite il PL Qualora tali previsioni non presentino sufficienti attese di remuneratività la delega non si concretizza, e resta al Comune il compito di realizzare gli interventi Per tutti questi interventi, si rende comunque necessario acquisire preventivamente i terreni Per tutti questi interventi, l’esproprio resta il nodo irrisolto della gestione pubblica del processo pianificatorio 3 3

La prima legge sull’esproprio in Italia valerio cutini a.a. 2013-2014 La prima legge che detta norme sull’esproprio è la prima legge urbanistica nazionale, la 2359/1865 Si può dire che la regolamentazione dell’esproprio costituisce la finalità essenziale della legge, nella quale altri argomenti (ad es., il Piano Regolatore) hanno importanza secondaria L’introduzione dello stesso Piano Regolatore è finalizzata ad assicurare la possibilità di espropriare i terreni per la trasformazione della città Legge 2359/1865 4 4

La prima legge sull’esproprio in Italia valerio cutini a.a. 2013-2014 La procedura per l’esproprio è articolata in base alla legge nelle seguenti fasi l’ottenimento della dichiarazione di pubblica utilità delle opere per cui si richiede l’esproprio l’ottenimento della approvazione del piano particolareggiato di esecuzione dei lavori da eseguire del piano particellare dei beni da espropriare la determinazione dell’indennità da versare al proprietario l’ottenimento del decreto di espropriazione degli immobili Legge 2359/1865 5 5

La dichiarazione di pubblica utilità valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2359/1865 La procedura per l’esproprio di immobili può essere avviata per opere di cui sia accertata, e dichiarata, la pubblica utilità presentazione della domanda, con allegati la natura e lo scopo delle opere da eseguire la spesa presunta con il piano finanziario il termine temporale previsto per l’ultimazione dei lavori Pubblicazione della domanda all’albo comunale e deposito per 15 giorni, per consentire la presentazione di osservazioni Rilascio della dichiarazione di pubblica utilità da parte del Prefetto, con i termini di inizio e fine dei lavori 6 6

La dichiarazione di pubblica utilità valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2359/1865 Oltre che richiesta e ottenuta secondo tale procedura, la dichiarazione di pubblica utilità può anche essere: Espressa per legge quando, nei casi di grandi opere, le leggi che ne dispongono l’esecuzione ne dichiarino espressamente la pubblica utilità Implicita quando la legge che dispone l’esecuzione dei lavori, senza menzionare direttamente la pubblica utilità, autorizza l’esproprio di beni privati In questi casi, la approvazione del progetto assume valore ed efficacia di dichiarazione di pubblica utilità 7 7

L’indennità di esproprio valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2359/1865 Al momento della richiesta, l’espropriante compila un elenco in cui risultano, accanto alle singole proprietà (e ai proprietari) anche i rispettivi prezzi offerti per l’acquisizione dei beni Entro 15 giorni dal deposito, i proprietari interessati e il Sindaco possono concordare amichevolmente l’ammontare dell’indennità Scaduto il termine, il Comune trasmette al Prefetto l’elenco di proprietari che hanno accettato l’indennità offerta Il Prefetto trasmette al Tribunale l’elenco dei proprietari che, invece, non hanno accettato l’indennità offerta Il Tribunale, nei tre giorni seguenti, nomina uno o tre periti per procedere alla stima dei beni da espropriare Si assume come criterio di stima “il giusto prezzo che l’immobile avrebbe in una libera contrattazione di compravendita” 8 8

Il decreto di esproprio valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2359/1865 Il Tribunale trasmette al Prefetto la relazione di stima dei periti Il Prefetto ordina all’ente espropriante di depositare presso la Cassa Depositi e Prestiti gli importi risultanti dalla perizia Il Prefetto pronuncia il decreto di espropriazione e autorizza l’occupazione dei beni L’ente espropriante notifica ai proprietari espropriati il decreto I proprietari, nei 30 giorni seguenti, possono presentare opposizioni contro la stima dei periti; in questo caso, si ritorna in Tribunale Trascorsi 30 giorni senza opposizioni, l’importo dell’indennità resta fissato come dalla stima peritale 9 9

Casi particolari: l’esproprio parziale valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2359/1865 In alcuni casi si rende necessario procedere alla acquisizione forzosa di una sola parte di un immobile In questi casi, si parla di esproprio parziale L’indennità stabilita dai periti dovrà essere pari alla differenza fra il giusto prezzo che l’immobile avrebbe spuntato prima dell’esproprio e quello che invece risulterebbe dopo la parziale espropriazione L’indennità di esproprio risarcisce il proprietario della diminuzione del valore venale dell’immobile a seguito dell’esproprio 10 10

Casi particolari: l’occupazione provvisoria valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2359/1865 L’occupazione provvisoria di un immobile, per agevolare l’esecuzione di opere pubbliche, può verificarsi in due casi, ed è dichiarata dal Prefetto su richiesta degli interessati per agevolare l’esecuzione di un opera già dichiarata di pubblica utilità quando ricorrono particolari motivi di urgenza, che non consentono l’attesa di un decreto di esproprio In entrambi i casi, l’indennità è stabilita per legge in misura pari alla perdita di rendita del bene per il periodo dell’occupazione 11 11

Casi particolari: il contributo di miglioria valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2359/1865 Con il “contributo di miglioria” l’ente pubblico aveva la facoltà di imporre ai proprietari di immobili contigui a un’opera di p.u. il pagamento di un contributo, pari alla metà dell’incremento di valore risultante ai propri beni a seguito dell’esecuzione dell’opera Il contributo di miglioria ha lo scopo di perequare benefici ed oneri per i cittadini Un’opera pubblica inevitabilmente reca vantaggi e comporta costi; con il contributo di miglioria si dà facoltà di chiedere ai cittadini che risultino particolarmente beneficiati dall’opera il pagamento di un contributo superiore a quello chiesto a tutti gli altri 12 12

L’esproprio: questioni valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2359/1865 Uno dei problemi maggiori della prima normativa sull’esproprio sia rappresentato dalla estrema macchinosità procedurale e dalla conseguente lentezza dell’iter di esproprio Qualora un proprietario interessato da una procedura di esproprio non si ritenga soddisfatto dell’ offerta, né adeguatamente compensato dall’indennità stimata dai periti, la possibilità che egli mantiene di ricorrere nuovamente al Tribunale mediante le opposizioni pone a rischio la possibilità di condurre in porto l’acquisizione del bene in tempi accettabili per l’esecuzione di un opera pubblica 13 13

L’esproprio: la legge di Napoli valerio cutini a.a. 2013-2014 I problemi di lentezza procedurale dell’iter dell’esproprio emersero con drammaticità alla metà degli anni ’80 a Napoli A Napoli devastanti e ripetute epidemie di colera resero urgente un intervento di risanamento igienico del centro storico, le cui condizioni di degrado erano state riconosciute cause del flagello L’intervento richiedeva la preventiva acquisizione degli immobili al Comune 14 14

L’esproprio: la legge di Napoli valerio cutini a.a. 2013-2014 A Napoli, nel centro storico, alcuni elementi contingenti rendevano particolarmente difficile procedere speditamente all’esproprio degli immobili in ossequio alla legge 2359/1865 Gli alloggi, particolarmente degradati, erano infatti caratterizzati da un valore venale talmente modesto che i proprietari avrebbero ostacolato con dinieghi e opposizioni ogni tentativo di acquisizione forzosa Si rese quindi necessario predisporre per il caso del risanamento del centro storico di Napoli una legge speciale, tale da convincere alla cessione degli immobili i proprietari più riottosi 15 15

L’esproprio: la legge di Napoli valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2892/1885 La legge 2892/1885 per il caso del centro storico di Napoli (da allora meglio nota come “legge di Napoli”) verteva su un escamotage Gli immobili da espropriare, pur vecchi e degradati, a causa della penuria di alloggi spuntavano sul mercato degli affitti valori anche elevati, garantendo buone rendite ai proprietari La 2892/1885 stabiliva l’indennità di esproprio pari alla media fra il valore venale degli immobili e il coacervo dei fitti dell’ultimo decennio Il criterio avrebbe pertanto elevato il valore della indennità di esproprio, scoraggiando i ricorsi avverso le procedure di esproprio e abbreviandone i tempi 16 16

L’esproprio: la legge di Napoli fuori Napoli valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2892/1885 Se la legge 2892/1885 dette a Napoli i risultati sperati, se ne decise l’applicazione in tutta Italia per motivi diametralmente opposti a quelli che ne avevano determinato l’emanazione La gran parte delle procedure di esproprio riguardava, nel XX secolo, l’acquisizione di terreni non urbanizzati, in vista dell’opera di infrastrutturazione e di sviluppo del Paese In questo caso, il problema che rendeva ardua ogni procedura di esproprio era l’onerosità dell’operazione, connessa all’elevato valore venale dei terreni I terreni agricoli, di valore venale relativamente elevato, presentavano fitti molto modesti: l’estensione ad essi della legge 2892 avrebbe abbattuto l’importo dell’indennità fino a quote accettabili per l’espropriante 17 17

L’esproprio: la legge di Napoli fuori Napoli valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 2892/1885 Fu così stabilito attraverso diversi, specifici provvedimenti di legge, di estendere il criterio della legge di Napoli a molte altre fattispecie; ad esempio: Legge 429/1907 Esproprio per la realizzazione di linee ferroviarie Legge 302/1939 Esproprio per la realizzazione di impianti sportivi Legge 645/1954 Esproprio per la realizzazione di impianti scolastici Legge 904/1965 Esproprio per la realizzazione di Piani di Zona Ciò determinò così la progressiva sostituzione del criterio della 2359/1865 basato sul solo valore venale con quello introdotto a fine Ottocento per Napoli, per l’esito favorevole che garantiva alle amministrazioni esproprianti 18 18

La riforma dell’esproprio del 1971 valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 865/1971 Nel 1971 la legge 865 (“legge per la casa”) riforma la procedura di esproprio degli immobili, innovando in particolare le disposizioni riguardanti la stima dell’indennità Aree esterne ai centri abitati l’indennità è stabilita in base al V.A.M. valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura in atto nell’area da espropriare Aree interne ai centri abitati l’indennità è stabilita in base al V.A.R. valore agricolo della coltura più redditizia, fra quelle che, nella regione agraria ove ricade il terreno, coprono una superficie superiore al 5 % dell’area 19 19

Regioni agrarie e valori agricoli medi valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 865/1971 Un esempio mostra come si determina il VAR, a partire dai valori agricoli medi, in una determinata regione agraria superficie inferiore al 5% 20 20

La riforma dell’esproprio del 1971 valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 865/1971 Il portato della legge 865 va ben al di là del semplice artificio contabile, che comunque consente alle casse pubbliche consistenti risparmi, e quindi in sostanza la diffusa utilizzazione dell’esproprio Si riconosce che la rendita di un terreno risulta dalla somma di due componenti una quota parte “naturale”, la rendita agricola una quota “artificiale”, la rendita differenziale, dipendente dalla destinazione urbanistica che la collettività gli assegna, e che in area urbanizzata è largamente superiore alla prima 21 21

La riforma dell’esproprio del 1971: il VAR valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 865/1971 Per determinare l’indennità di stima all’interno del perimetro dei centri abitati, il VAR deve essere moltiplicato per un coefficiente k entro il centro storico comuni con pop. < 100.000 ab. 2 < k < 4 comuni con pop. > 100.000 ab. 4 < k < 5 all’esterno del centro storico comuni con pop. < 100.000 ab. 1 < k < 2 comuni con pop. > 100.000 ab. 2 < k < 2,5 22 22

La riforma dell’esproprio del 1971 valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 865/1971 La legge 865 intende con il VAR eliminare le rendite parassitarie, di cui la proprietà fondiaria beneficia a spese della collettività La misura di tale decurtazione viene mitigata , grazie al coefficiente k, nelle aree urbane nelle quali si presume che l’uso effettivamente agricolo dei terreni sia più remoto, ovvero nelle città più grandi e in particolare all’interno dei loro centri storici 23 23

La riforma dell’esproprio del 1971: la cancellazione valerio cutini a.a. 2013-2014 C.Cost. n° 5/1980 Legge 865/1971 Nel 1980, la Corte Costituzionale stabilì con la sentenza n° 5 la illegittimità del criterio per la determinazione dell’indennità di esproprio fissata dalla legge 865/71 per i terreni compresi entro il perimetro dei centri abitati Motivazione addotta era la incongruenza fra l’ammontare di tale indennità e l’entità del danno subito dall’espropriato, non misurabile in termini di valore agricolo dei terreni Il diritto di proprietà, riconosciuto dalla Costituzione, non può essere leso pagando una indennità dall’importo “non congruo”, perché irrisorio rispetto al valore venale del bene 24 24

La riforma dell’esproprio del 1971: la cancellazione valerio cutini a.a. 2013-2014 C.Cost. n° 5/1980 Legge 865/1971 A seguito di tale pronunciamento, il criterio per la determinazione dell’indennità di esproprio in Italia si trova sdoppiato Fuori dai centri abitati resta valido il criterio ancorato al VAM, in base alla legge 865/71 Entro i centri abitati si torna al criterio dettato dalla legge di Napoli 25 25

La sistemazione dopo la sentenza n° 5. La legge Amato valerio cutini a.a. 2013-2014 DPR 327/2001 Legge 359/1992 Nel 1992 la legge 359 (detta “legge Amato”) sistema la situazione determinata dalla sentenza n° 5/80, introducendo un nuovo criterio per l’indennità di esproprio Per le aree agricole e per quelle non edificabili resta valido il criterio ancorato al VAM Per le aree edificabili l’indennità è pari alla media del reddito dominicale rivalutato con il valore venale, ridotta del 40% se il soggetto espropriato accetta la cessione volontaria del bene (e può farlo in ogni fase del procedimento espropriativo), non si applica l’abbattimento del 40 % Il T.U. sull’esproprio, nel DPR 327/2001, conferma il criterio sull’indennità stabilito dalla legge 359/1992 26 26

Il nuovo intervento della Corte Costituzionale valerio cutini a.a. 2013-2014 C.Cost. n° 348/2007 Nel 2007 la Corte Costituzionale emette una ulteriore sentenza, la n° 348, che ancora una volta sconvolge la normativa sull’esproprio Viene sancita l’incostituzionalità del criterio per la determinazione dell’indennità di esproprio dei terreni edificabili contenuto nella legge 359/1992 (e quindi nel DPR 327/2001) Per tali aree, si torna al criterio dell’antica legge di Napoli, e quindi all’esigenza di una nuova norma 27 27

Il nuovo Testo Unico valerio cutini a.a. 2013-2014 Legge 244/2007 C.Cost. n° 348/2007 La legge 244/2007 sistema nuovamente la materia dell’esproprio, modificando il Testo Unico al suo art. 37 (aree edificabili) Per le aree agricole e per quelle non edificabili resta valido il criterio ancorato al VAM, in base alla legge 865/1971 Per le aree edificabili L’indennità è pari al valore venale del bene se il soggetto espropriato accetta la cessione volontaria del bene, si applica un incremento del 10 % 28 28

La situazione attuale: questioni valerio cutini a.a. 2013-2014 Con le sentenze n° 5/80 e n° 348/07, è stato sconfessato il principio che riconosceva alla collettività gli incrementi di valore del suolo urbano a seguito del processo di sviluppo dell’abitato Sotto il profilo strettamente contabile, ciò comporta per gli enti esproprianti un ritorno all’onerosità dei procedimenti di esproprio e alla loro difficile attuazione Questo si riflette sul processo pianificatorio, traducendosi nella difficoltà a realizzare i piani attuativi di iniziativa pubblica, ovvero quelli che non presentano per il privato attese di fruttuosità economica e per cui il Comune non ha modo di beneficiare dell’apporto collaborativo dei privati 29 29