Profili normativi generali Pubblico impiego Profili normativi generali di Stefano Villamena (Università di Macerata)

Schema generale Giurisdizione Principi Rapporti con il Codice civile Contrattazione collettiva Dirigenza Responsabilità disciplinare

Ragioni che portano ad iniziare dalla “giurisdizione” Si tratta essenzialmente di ragioni storiche. Infatti dagli anni Venti del secolo scorso al 1998 la materia del pubblico impiego ha rappresentato senza dubbio la più importante attribuzione alla giurisdizione esclusiva del G.A. Si trattava in definitiva del segno più evidente della natura pubblica del rapporto di impiego del pubblico dipendente. Oreste Ranelletti (professore di diritto amministrativo agli inizi del Novecento nell’Università di Macerata) fu il padre proprio della riforma del 1923 che condusse alla pubblicizzazione dell’impiego nella PA. Dal 1998 in poi tutto cambia diventando efficace la c.d. privatizzazione varata col d.lgs. n. 29/1993. Per i profili storici rinvio al Manuale …

Giurisdizione: ossia della giurisdizione (quasi) “esclusiva” del G.O. D.lgs. N. 165/2001 T.U. Pubblico impiego del 2001 TITOLO VI - Giurisdizione Art. 63. Controversie relative ai rapporti di lavoro. (comma 1) Sono devolute al giudice ordinario tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (…) incluse le controversie concernenti l'assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di fine rapporto, comunque denominate e corrisposte, ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti. Quando questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione, il giudice li disapplica, se illegittimi. L'impugnazione davanti al giudice amministrativo dell'atto amministrativo rilevante nella controversia non è causa di sospensione del processo.

Segue: art. 63 (comma 4) “Restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, nonché, in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie relative ai rapporti di lavoro di cui all'articolo 3, ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi”.

Principi - art. 2, comma 2, TUPI: ossia del regime “misto” pubblico/privato “I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del Capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto che costituiscono disposizioni a carattere imperativo”

Segue: Capo I, titolo II, del libro V del codice civile “Del lavoro nell'impresa” Art. 2082. “Imprenditore”: È imprenditore chi esercita professionalmente una attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi.

Segue: Capo I, titolo II, del libro V del codice civile Art. 2086. Direzione e gerarchia nell'impresa. L'imprenditore è il capo dell'impresa e da lui dipendono gerarchicamente i suoi collaboratori. Art. 2087. Tutela delle condizioni di lavoro. L'imprenditore è tenuto ad adottare nell'esercizio dell'impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l'esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l'integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro.

Segue: Capo I, titolo II, del libro V del codice civile Art. 2094. Prestatore di lavoro subordinato. È prestatore di lavoro subordinato chi si obbliga mediante retribuzione a collaborare nell'impresa, prestando il proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione dell'imprenditore.

Segue: Capo I, titolo II, del libro V del codice civile Art. 2104. Diligenza del prestatore di lavoro. Il prestatore di lavoro deve usare la diligenza richiesta dalla natura della prestazione dovuta, dall'interesse dell'impresa e da quello superiore della produzione nazionale. Deve inoltre osservare le disposizioni per l'esecuzione e per la disciplina del lavoro impartite dall'imprenditore e dai collaboratori di questo dai quali gerarchicamente dipende.

Segue: Capo I, titolo II, del libro V del codice civile Art. 2105. Obbligo di fedeltà. Il prestatore di lavoro non deve trattare affari, per conto proprio o di terzi, in concorrenza con l'imprenditore, né divulgare notizie attinenti all'organizzazione e ai metodi di produzione dell'impresa, o farne uso in modo da poter recare ad essa pregiudizio.

Segue: Capo I, titolo II, del libro V del codice civile Art. 2107. Orario di lavoro. La durata giornaliera e settimanale della prestazione di lavoro non può superare i limiti stabiliti dalle leggi speciali Art. 2109. Periodo di riposo. Il prestatore di lavoro ha diritto ad un giorno di riposo ogni settimana di regola in coincidenza con la domenica. Ha anche diritto ad un periodo annuale di ferie retribuito, possibilmente continuativo, nel tempo che l'imprenditore stabilisce, tenuto conto delle esigenze dell'impresa e degli interessi del prestatore di lavoro. La durata di tale periodo è stabilita dalla legge [dalle norme corporative] (1), dagli usi o secondo equità (…)

Segue: Capo I, titolo II, del libro V del codice civile Art. 2103. Mansioni del lavoratore. Il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o a quelle corrispondenti alla categoria superiore che abbia successivamente acquisito ovvero a mansioni equivalenti alle ultime effettivamente svolte, senza alcuna diminuzione della retribuzione. Nel caso di assegnazione a mansioni superiori il prestatore ha diritto al trattamento corrispondente all'attività svolta, e l'assegnazione stessa diviene definitiva, ove la medesima non abbia avuto luogo per sostituzione di lavoratore assente con diritto alla conservazione del posto, dopo un periodo fissato dai contratti collettivi, e comunque non superiore a tre mesi. Egli non può essere trasferito da una unità produttiva ad una altra se non per comprovate ragioni tecniche, organizzative e produttive. Ogni patto contrario è nullo.

T. U. Pubblico impiego del 2001. Art. 52 T.U. Pubblico impiego del 2001. Art. 52. Ossia di una deroga tipica al regime privatistico nel pubblico impiego “Il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali e' stato assunto o alle mansioni equivalenti nell'ambito dell'area di inquadramento ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto delle procedure selettive (…). L'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore o dell'assegnazione di incarichi di direzione.

segue: Principi - art. 3. Personale in regime di diritto pubblico Rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e le Forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia (…). Il rapporto di impiego del personale, anche di livello dirigenziale, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, esclusi il personale volontario previsto dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 2 novembre 2000, n. 362, e il personale volontario di leva, è disciplinato in regime di diritto pubblico secondo autonome disposizioni ordinamentali. Il personale della carriera dirigenziale penitenziaria è disciplinato dal rispettivo ordinamento. Il rapporto di impiego dei professori e dei ricercatori universitari resta disciplinato dalle disposizioni rispettivamente vigenti, in attesa della specifica disciplina che la regoli in modo organico ed in conformità ai princìpi della autonomia universitaria di cui all'articolo 33 della Costituzione (…).

Segue: art. 4. Rapporto fra politica e dirigenza (comma 1) Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare (…), e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano in particolare (…): b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione; c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale; e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni;

Segue: art. 4. Rapporto fra politica e dirigenza (comma 2) “Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”

Segue: art. 5. Rapporto fra dirigenti e dipendenti (o non dirigenti) (comma 2) “(…) le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro (…). Rientrano nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici.

Specificazione: dirigenti negli enti locali Art 107 TUEL (d.lgs. n. 267/2000) Funzioni e responsabilità della dirigenza di Stefano Villamena (Università di Macerata)

Segue … art. 107 TUEL “Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo”. di Stefano Villamena (Università di Macerata)

Segue … art. 107 TUEL 3. Sono attribuiti ai dirigenti … in particolare .. : a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso; b) la responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso; c) la stipulazione dei contratti; d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione di impegni di spesa; e) gli atti di amministrazione e gestione del personale; f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie; g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale; h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza; i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco. di Stefano Villamena (Università di Macerata)

Segue … art. 107 TUEL “I dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell'ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione”. “Alla valutazione dei dirigenti degli enti locali si applicano i princìpi contenuti nell'articolo 5, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, secondo le modalità previste dall'articolo 147 del presente testo unico”. di Stefano Villamena (Università di Macerata)

Contratti collettiva Art. 40 TUPI La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali. Esempi classici: retribuzione, ferie, ecc… Sono, in particolare, escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all'organizzazione degli uffici, (…) quelle afferenti alle prerogative dirigenziali (…) la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali (…).

art. 13 e ss. Capo II – Dirigenza - Sezione I Qualifiche, uffici dirigenziali ed attribuzioni * Disciplina applicabile direttamente ai dirigenti dello Stato ma implicitamente a tutte le altre forme di dirigenza di Stefano Villamena (Università di Macerata)

Come si diventa dirigenti? Un esempio: art. 28 “Accesso alla qualifica di dirigente della seconda fascia” “L'accesso alla qualifica di dirigente (…) avviene per concorso per esami indetto dalle singole amministrazioni ovvero per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione” di Stefano Villamena (Università di Macerata)

Dirigenti di prima fascia (art. 23) “I dirigenti della seconda fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti (…)”. di Stefano Villamena (Università di Macerata)

art. 19. Incarichi di funzioni dirigenziali. (comma 3) “Gli incarichi di Segretario generale di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente sono conferiti con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, a dirigenti della prima fascia dei ruoli di cui all'articolo 23 o, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità professionali e nelle percentuali previste dal comma 6”. (comma 4) “Gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale sono conferiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente” (comma 5) “Gli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale sono conferiti, dal dirigente dell'ufficio di livello dirigenziale generale, ai dirigenti assegnati al suo ufficio ai sensi dell'articolo 4, comma 1, lettera c)”. di Stefano Villamena (Università di Macerata)

segue … art. 19. Incarichi di funzioni dirigenziali. - “Gli incarichi sono rinnovabili” - “Al provvedimento di conferimento dell’incarico accede un contratto individuale con cui è definito il corrispondente trattamento economico” di Stefano Villamena (Università di Macerata)

Responsabilità dirigenziale - art. 21 “Il mancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione (…) ovvero l'inosservanza delle direttive imputabili al dirigente comportano, previa contestazione e ferma restando l'eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l'impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale”. di Stefano Villamena (Università di Macerata)

Responsabilità disciplinare Art. 55. TUPI 1. Le disposizioni del presente articolo e di quelli seguenti, fino all'articolo 55-octies, costituiscono norme imperative, ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339 (inserzione automatica di clausola) e 1419, secondo comma, del codice civile (nullità parziale di singole clausole non invalidanti il contratto allorché sono sostituite da altre), e si applicano ai rapporti di lavoro di cui all'articolo 2, comma 2, alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2. 2. Ferma la disciplina in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile, ai rapporti di lavoro di cui al comma 1 si applica l'articolo 2106 del codice civile (responsabilità disciplinare del lavoratore subordinato) (…).

Art. 55 - quater. Licenziamento disciplinare Si applica comunque la sanzione disciplinare del licenziamento nei seguenti casi: a) falsa attestazione della presenza in servizio (…); b) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiore a tre nell'arco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dall'amministrazione; c) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall'amministrazione per motivate esigenze di servizio; d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione dell'instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera; e) reiterazione nell'ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o moleste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell'onore e della dignità personale altrui; f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista l'interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l'estinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro.

Segue: art. 55 - quater. Licenziamento disciplinare (Comma 2) “Il licenziamento in sede disciplinare è disposto, altresì, nel caso di prestazione lavorativa, riferibile ad un arco temporale non inferiore al biennio, per la quale l'amministrazione di appartenenza formula, ai sensi delle disposizioni legislative e contrattuali concernenti la valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche, una valutazione di insufficiente rendimento e questo è dovuto alla reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione stessa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell'amministrazione di appartenenza o dai codici di comportamento di cui all'articolo 54”. * Rinvio al Codice di comportamento approvato nel 2013

Osservazione letteraria (finale) Segnalo che LUCIANO VANDELLI ha di recente pubblicato un libro intitolato “Tra carte e scartoffie. Apologia letteraria del pubblico impiegato”. In questo lavoro si evidenzia come alcuni grandi della letteratura hanno indossato le «mezze maniche» del pubblico impiegato. Tesi di fondo di questo libro è che proprio la “quotidianità di quel mondo” abbia forse ispirato grandi capolavori. Pensiamo a Gogol’ – Stendhal – Svevo - Dickens …