Università degli Studi di Roma “Tor Vergata” Facoltà di Giurisprudenza Economia delle Aziende, Pubbliche e Non Profit Il processo di riforma della PA Lezione del 24.01.2012 Prof. Luciano Hinna

Il processo di riforma della PA a livello internazionale

Un po’ di storia… Durante i primi anni ‘70 si assistette a una grande crisi economica, la più grande dopo la Great Depression che colpì le economie mondiali nel 1929. La svalutazione del dollaro prima, seguita poi dalla svalutazione delle monete dei principali Paesi industrializzati, portò ad un grande aumento dei prezzi delle materie prime, la riduzione degli investimenti e la drastica riduzione dei consumi. A tutto ciò si aggiunse poi la crisi petrolifera del 1973, che provocò un considerevole aumento del prezzo del petrolio.

Un po’ di storia… Questi fattori fecero emergere la difficoltà del modello tradizionale di amministrazione di trovare una concreta risposta alle esigenze sia interne che esterne alla stessa Si è avvertita così la necessità di una riorganizzazione in senso moderno dell’apparato amministrativo, per ridurre gli impedimenti burocratici che spesso avevano ostacolato il corretto e veloce funzionamento dell’attività pubblica È proprio in questo contesto che si inserisce il vasto programma di riforme che ha investito, nei primi anni ‘80, le PA dei principali paesi industrializzati, definito come New Public Management

Un po’ di storia… Precursore: Margaret Thatcher (seguita subito dopo Ronald Reagan). La Thatcher, erede di uno Stato in forte crisi in cui abbondavano cumuli d’immondizia sulle strade, in cui la settimana lavorativa era stata ridotta a tre giorni e in cui l’elettricità veniva razionata e fornita quindi per soli tre giorni a settimana, decise di attuare una serie di riforme senza precedenti. Il settore pubblico fu investito da un’ondata di forti tagli e da una riorganizzazione della dirigenza che segnò l’inizio di un nuovo modo di concepire la Pubblica Amministrazione.

Il New Public Management: le radici teoriche Teoria delle scelte pubbliche: le amministrazioni e le aziende sono poste in concorrenza con quelle private e tra loro, si lascia al cittadino la possibilità di scegliere. Teoria dei costi di transazione: a certe condizioni (bassi costi di transizione) la produzione e l’erogazione di servizi pubblici può essere esternalizzata a soggetti (for e non profit) diversi dalla pubblica amministrazione, con consistenti vantaggi in termini di efficienza

Il New Public Management: le radici teoriche Teoria del principale agente: occorre realizzare la netta separazione tra politica ed amministrazione; gli organi politici vengono considerati i mandanti i e quelli amministrativi gli agenti Teoria del management pubblico: nella P.A. devono essere parzialmente importati metodi di gestione e strumenti propri del management in modo da gestire l’azienda pubblica in modo simile all’impresa privata.

Il New Public Management: presupposti e contenuti Le idee chiave Modalità di attuazione Traiettorie di riforma e leve d’azione CATEGORIE DI ANALISI

Il New Public Management: presupposti e contenuti Le idee chiave che hanno fatto da scenario al NPM negli anni 80-90: Esigenza di fornire la massima autonomia e discrezionalità al management pubblico Spostare l’attenzione dal binomio politici-manager al binomio management-utente Importare tecniche manageriali dal settore privato e non profit

Il New Public Management: presupposti e contenuti Modalità di attuazione: Top down: ovvero riforma guidata dal governo centrale (es: UK e nuova Zelanda) Bottom top: comportamenti di modernizzazione spontanei (enti locali) es: paesi scandinavi

Il New Public Management: presupposti e contenuti Le traiettorie di riforma possono essere sintetizzate nelle 4 M : MANTENERE MODERNIZZARE MARKETIZZARE MINIMIZZARE

A ciascuna traiettoria corrispondono delle leve di azione TRAIETTORIE LEVE D’AZIONE STRUMENTI UTILIZZATI MANTENERE Rafforzamento dei controlli tradizionali Controlli di legittimità Limiti e tagli di spesa Cash limits; blocco assunzioni MODERNIZZARE Revisione sistemi di budgeting Performance budgeting Innovazione nei sistemi contabili Contabilità economica; contabilità analitica; analisi dei costi Riforma sistemi di controllo ed auditing Limitazione controlli esterni/preventivi di legittimità; performance auditing Gestione del personale Management by objectives; valutazione delle prestazioni e-Government Servizi on line; e-procurement; e-learning; ecc. Ristrutturazione organizzativa Downsizing, upsizing, resizing; nuovi modelli organizzativi e formule gestionali Performance management Performance contracting, performance agreement; valutazione dei programmi pubblici; Best value; Performance reporting Semplificazione amministrativa Analisi dell’impatto della regolamentazione; autocertificazione MARKETIZZARE Competizione Competizione guidata tra strutture pubbliche, quasi mercati, voucher, diritti di proprietà Orientamento al cliente Carte dei servizi; strumenti di exit e voice; customer satisfaction MINIMIZZARE Privatizzazioni Privatizzazioni sostanziali Esternalizzazione Separazione fornitore/acquirente; contracting out

NPM: New Public Management. Introduzione di logiche competitive tra le diverse organizzazioni pubbliche e tra queste e le organizzazioni private; Utilizzo nel settore pubblico di pratiche manageriali mutuate dal privato; Utilizzo efficiente ed efficace delle risorse, un utilizzo quindi parsimonioso delle stesse, garantendo al contempo elevati standard qualitativi. PG: Public Governance. Attivazione di RETI: le Pubbliche Amministrazioni detengono il compito di coordinare i diversi attori sociali per fare in modo che l’attività regolatrice della PA non sia vana ma capace di rispondere alle esigenze di tutti gli stakeholders migliorando, allo stesso tempo, le performance dello Stato nella complessità delle sue interazioni.

Il concetto di Governance Non esiste una definizione esaustiva e globalmente condivisa del concetto di governance. È un concetto molto ampio e ricopre: l’ambito pubblico (Public Governance): la sfera del privato (Corporate Governance): modalità attraverso cui si svolgono i processi di decisione all’interno dell’azienda, tali da garantire il rispetto della vision e della mission, nonché un ragionevole grado di accountability l’ambito delle istituzioni internazionali (Global Governance): Intesa come l’azione del governare o i risultati della stessa

Governance vs Government L’esercizio delle funzioni e le attività della PA possono essere svolte attraverso due modalità, definite di governance e di government. Government: sistemi attraverso i quali è possibile governare una società, ossia l’insieme di regole e procedimenti che fanno sì che tale attività possa essere esercitata Governance: nuovo modo di governare attraverso l’attivazione di reti. In tal senso l’attività di governo consiste nel coordinare i diversi attori sociali in modo che l’attività regolatrice della PA sia capace di rispondere alle esigenze di tutti gli stakeholder, e di migliorare le performance dello Stato nella complessità delle sue interazioni

Passaggio dal NPM alla Public Governance Gli aspetti cruciali da considerare sono: il decentramento la valutazione delle performance e dei risultati i contratti ed accordi sulle performance l’etica Le nuove modalità di relazione tra PA e cittadini

Il decentramento I processi di decentramento hanno riguardato due profili: decentramento istituzionale: a che fare con il modello di evoluzione di Stato e concerne il passaggio della titolarità delle funzioni esercitate dalle amministrazioni centrali agli enti locali al fine di dislocare le attività finali il più vicino possibile ai cittadini decentramento organizzativo: attiene alla riduzione dei grandi apparati pubblici (ministeri, regioni, comuni), attraverso la suddivisione delle attività in aree omogenee e affidando ciascuna di esse ad unità organizzative (agencies)

Valutazione dei risultati e della performance PROBLEMA: limitatezza delle risorse in relazione ai bisogni da soddisfare (continuo incremento del rapporto tra spesa pubblica e PIL) SOLUZIONE: crescente interesse verso la misurazione dei risultati delle politiche pubbliche e del loro grado di efficacia

Contratti di performance o di risultato Parallelamente allo sviluppo di logiche di decentramento istituzionale ed organizzativo, molti Paesi hanno implementato schemi contrattuali in grado di garantire il controllo dei governi locali sulle agenzie e le aziende pubbliche dotate di autonomia; tramite accordi di performance i trasferimenti finanziari sono legati all’impegno sottoscritto a conseguire dei livelli di performance stabiliti (ex. Carta dei Servizi)

Etica nel servizio pubblico Nella Pubblica Amministrazione si intersecano tanto valori etici (che determinano la scelta della mission) che valori economici (espressivi di utilità e convenienza economica. Nel New Public Management l’attenzione è stata focalizzate esclusivamente sugli aspetti economici mentre la Public Governance riporta al centro temi come quello della legittimità sociale e dell’etica

NPM vs PG New Public Management Public Governance Prospettiva Micro. Enfatizza l’utilizzo di modalità gestionali in PA Ottica di intervento rivolta verso l’esterno. Prospettiva Micro (singola PA), Meso (sistema di PA) e Macro (sistema socio economico. Pa recupera la capacità di governare sistemi di reti e soggetti economici e sociali Oggetto di riferimento Management. Efficienza interna. Logiche di funzionamento delle singole amministrazioni Policy-making, ma anche erogazione servizi, management, democrazia. Efficienza a livello di sistema, efficacia. Relazioni di sistemi di amministrazioni pubbliche, verticali o orizzaonteli. Asttivazioni di reti Natura delle relazioni esterne alla PA Competizione/contrapposizione pubblico/privato. Frammentazione/disgregazione del “sistema PA” Collaborazione tra PA ed altri soggetti pubblici e privati. Contemperamento degli interessi a livello di sistema economico-politico. Natura delle relazioni interne alla PA Separazione del livello politico dal livello amministrativo (gestionale) Superamento della dicotomia politici-manager. Contemperamento degli interessi a livello aziendale Approccio Strumentalista. Specializzazione Sistemico. Integrazione/coordinamento Fonte: CEPIKU D, Governance: riferimento concettuale o ambiguità terminologica nei processi di innovazione della PA?, in Azienda Pubblica n. , 2005

Relazione P.A.- cittadini PARTECIPAZIONE Relazione basata su un partenariato con le amministrazioni. I cittadini possono fare proposte pur restando la responsabilità della decisione finale all’amministrazione EVOLUZIONE AMBIENTE ESTERNO P.A. CONSULTAZIONE Relazione bidirezionale nella quale i cittadini offrono un ritorno d’informazione all’amministrazione INFORMAZIONE Relazione unidirezionale nella quale l’amministrazione produce e fornisce informazioni destinate ai cittadini RUOLO ATTIVO DEI CITTADINI

Il processo di riforma della PA in Italia

NPM e PG in Italia In Italia le logiche di NPM sono state introdotte con circa dieci anni di ritardo rispetto agli altri Paesi, attraverso l’emanazione di provvedimenti normativi con lo scopo di modernizzare e semplificare la PA italiana. La specificità del contesto: Il macrosistema delle Aziende e Amministrazioni Pubbliche è articolato in una pluralità di Enti Pubblici Territoriali (Amministrazione Centrale, Regionale e Locale), Enti Pubblici non economici (ossia le agenzie pubbliche) e in un insieme di Imprese Pubbliche.

NPM e PG in Italia Date le peculiarità del sistema italiano, il problema da affrontare è quindi relativo all’applicazione stessa di tali logiche, ossia, a quale livello poter adottare i principi propri del NPM. In un primo momento l’adozione di logiche di NPM è avvenuta secondo criteri di tipo top down, guidati prevalentemente dalla norma, ma che hanno avuto un grande impatto a livello territoriale, proprio per questo sono definiti come processi di riforma orizzontali.

Le radici culturali Il “Rapporto Giannini” del 1979, che indicava, tra le principali disfunzioni della Pubblica Amministrazione, la cattiva qualità delle leggi che regolavano l’organizzazione e l’attività amministrativa, additandola quale principale causa del distacco dei cittadini dai poteri pubblici Il Rapporto sulle condizioni delle Pubbliche Amministrazioni, predisposto da Sabino Cassese nel 1993, il quale denuncia che, tra le altre problematiche, a fronte di un incremento del numero dei dipendenti pubblici, non si registrava un conseguente miglioramento della loro utilizzazione, rendendo necessario «rompere l’intrico legislativo per passare da un’amministrazione di procedure ad un’amministrazione di risultati».

Le principali riforme ispirate ai principi di NPM e PG Ordinamento delle autonomie locali; Decentramento amministrativo; Introduzione di logiche di consultazione dei cittadini. Legge n. 142 del 1990 Introduzione del principio di trasparenza; Detta i nuovi principi generali dell’azione amministrativa; Nuove regole in materia di procedimento amministrativo. Legge n. 241 del 1990 Introduzione di logiche di semplificazione nel procedimento amministrativo; Dimagrimento dell’amministrazione centrale; Semplificazione dei rapporti tra PA e cittadini. Legge n. 59 e 127 del 1997 “Bassanini 1 e 2” Introduzione e riordino di temi quali: Performance; Valutazione; Dirigenza; Contrattazione collettiva. Lotta ai “Fannulloni” e miglioramento della efficienza della PA. Legge n. 15 del 2009 “Riforma Brunetta”