1 Le Autorità indipendenti in Italia (Ai) Prof. Andrea Mignone Storia Pubblica Amministrazione II, Anno accademico 2008/2009

2 Perché le Ai (1) –Superamento stato “gestore” –Nuovo bisogno di regolazione con il passaggio dalla erogazione diretta di beni e servizi attraverso imprese e monopoli pubblici ad un modello basato sull’intervento indiretto in cui lo stato regolatore agisce da arbitro tra interessi in gioco e garantisce i diritti fondamentali –Consolidamento del modello di stato “regolatore” –Indipendenza delle Ai dal ciclo politico-elettorale –Innovazione tecnologica e cambiamenti di assetto nei mercati globali –Legittimazione basata sulle competenze tecniche e sulla rapidità decisionale –Ai come Watchdogs delle politiche regolative

3 Perché le Ai (2) Attraverso la regolazione un soggetto pubblico richiede a qualcuno di conformarsi ad un certo modello di condotta Le opzioni regolative sono diverse Ruolo degli specialisti, messi in grado di decidere in modo celere, coerente ed incisivo, isolati dal ciclo politico Ruolo della normativa comunitaria che prevede regulatory networks sovranazionali

4 Perché le Ai (3) Questo sviluppo delle Ai è il segno che non tutto “fila liscio” nel rapporto PA/cittadini, oppure rappresenta una modalità per ridurre il contenzioso e le dinamiche conflittuali tra i “burocrati” ed i loro “pubblici”. Tre aspetti da tenere presenti, in un quadro generale di sviluppo dei c.d. diritti di cittadinanza e delle associazioni di tutela di tali diritti: a) sviluppo di istituzioni di garanzia contro le prevaricazioni della PA; b) verifica dei comportamenti della PA; c) valutazione dei risultati prodotti.

5 Fattori di resistenza all’istituzione delle Ai La forma di governo parlamentare La tradizione amministrativa ministeriale, formalista e legalista La struttura accentrata dello stato e il centralismo della burocrazia L’elevata partyness of government La prevalenza di uno stile politico “ideologico” La regolazione come soluzione non condivisa al c.d. “fallimento del mercato”

6 Le autorità indipendenti Diverse fisionomie strutturali e funzionali. Minimo comun denominatore è la non appartenenza all’organizzazione ministeriale statale Esercizio di poteri non influenzati dal circuito rappresentativo della decisione politica Collegamento delle Ai alla normativa comunitaria, in una rete di omologhi organismi sovranazionali Organizzazioni non soggette di fatto ai poteri di vigilanza e indirizzo del governo

7 Ai in Italia: principali fasi evolutive  Prima fase ( ): quasi totale assenza di provvedimenti istitutivi delle Ai (esclusa la già consolidata Banca d’Italia): Consob (1974), Isvap (1982), Garante editoria (1981);  Seconda fase ( ): potenziamento delle Ai preesistenti e costituzione di nuove Ai (es. per radiodiffusione ed editoria, 1990; esercizio diritto di sciopero, 1990; garante concorrenza e mercato, 1990)  Terza fase ( ): notevole attivismo e quattro nuove Ai (energia e gas, 1995; privacy, 1996; COVIP, 1996; comunicazioni, 1997)  Quarta fase ( ): le Ai esistenti si istituzionalizzano, ma si discute anche di riordino e “razionalizzazione”  Quinta fase ( ): valutazione critica di alcune Ai esistenti, ma anche rinnovata enfasi sulla necessità dello strumento

8 Le funzioni delle Ai Funzioni di regolamentazione e tutela di interessi costituzionalmente rilevanti In alcuni casi la normativa fa esplicito riferimento ai compiti delegati (es. Garante), in altri i compiti si ricavano dalle finalità della legge (es. Antitrust), in altri sono vaghi o indicati in termini minimali (es. Consob, Isvap). Poteri: di vigilanza, ispettivi e di indagine, di segnalazione, consultivi, normativi di carattere regolamentare e decisorio, di aggiudicazione, sanzionatori o di sollecitazione

9 Le Ai in Italia (1) Banca d’Italia (1893) – Concorre alle decisioni di politica monetaria del sistema europeo di banche centrali e alla loro attuazione a livello nazionale. Sorveglia la stabilità del sistema finanziario e interviene sui comportamenti illeciti Consob (1974) – Commissione nazionale per le società e la borsa Controlla e regola il mercato mobiliare Isvap (1982) – Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo. Vigila sulle imprese assicurative, compresi agenti e mediatori

10 Le Ai in Italia (2) Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sull’esercizio del diritto di sciopero (1990) – Vigila sul contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati Autorità garante della concorrenza e del mercato –AGCM “Antitrust”-(1990) – Vigila sulle intese restrittive della concorrenza, sugli abusi di posizione dominante, sulle operazioni di concentrazione. Interviene sulla pubblicità ingannevole e sulle pratiche commerciali scorrette. Accerta e promuove la rimozione di casi di conflitto di interesse

11 Le Ai in Italia (3) Autorità per l’energia elettrica e il gas - AEEG (1995) – Regola il settore dell’energia, garantendone la liberalizzazione e vigilando sui detentori di posizioni dominanti. Controlla la qualità dei servizi e risolve controversie tra operatori e utenti Garante per la protezione dei dati personali – “Privacy” (1996) – Vigila sull’attuazione della normativa per il trattamento dei dati personali Commissione di vigilanza sui fondi pensione – COVIP - (1996) – Autorizza l’attivazione dei fondi pensione complementari, approva i relativi statuti e regolamenti, vigila sull’adeguatezza dei loro sistemi di gestione

12 Le Ai in Italia (4) Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – AGCOM - (1997) – Regola il settore delle comunicazioni, garantendone la liberalizzazione e vigilando sui detentori di posizioni dominanti. Controlla la qualità dei servizi e risolve controversie tra operatori ed utenti Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (1999) – Vigila sui contratti pubblici al fine di garantire la regolarità delle procedure, l’efficienza e l’economicità dell’esecuzione, sanzionando i casi di inosservanza delle norme

13 Piante organiche – Personale delle Ai Consob: 450 Antitrust: 220 Aeeg: 210 Agcom: 320 Privacy: 120 Flessibilità, potere di autorganizazzione, compresa la disciplina del trattamento economico; ruolo del Segretario generale. Separate funzioni di indirizzo e di attuazione. Autofinanziamento totale a carico dei produttori dei servizi vigilati, o misto (privati/stato)

14 Struttura organizzativa delle Ai Nomina dei componenti (vari casi): da parte del Governo (Consob, Isvap); d’intesa tra Presidenti camerA E Senato (Antitrust, Comm. Diritto sciopero, Autorità vigilanza LL.PP.); da parte del Parlamento con voto limitato, oppure nomina governativa con ruolo di garanzia delle minoranze (Privacy, Agcom, Aeeg). Durata in carica: 4 anni (Privacy; 5 anni (Consob); 7 anni (Antitrust, Aeeg; Agcom). Mandati a termine, rinnovabili una sola volta o non rinnovabili Modello organizzativo: collegiale dove è prevista una Commissione oltre al Presidente.

15 Ai - Tendenze Sviluppo Ai anche per pressione comunitaria (Agcm, Aeeg, Agcom) che spinge verso cooperazione transnazionale “concerto europeo regolamentare” – Ruolo delle Agenzie europee e della Corte di Giustizia UE Garanzie procedurali per le Ai (regolamenti, disposizioni generali e atti); applicazione legge 241/90 Sviluppo principi di proporzionalità e Analisi di Impatto della Regolazione (AIR) e di esame delle conseguenze (leggi 50/99 e 229/2003) Ruolo delle Associazioni della società civile (es. consumatori e ambientalisti) Rapporti con i giudici amministrativi (Tar e Consiglio di Stato)

16 Ai –Considerazioni finali Incisività di azione Istituzionalizzazione (anche se non ancora definito ruolo in Costituzione) Sistema da “risistemare” (varie proposte di legge con iter non concluso) Ai più “accettate” e “visibili”, crescita produzione regolativa Tendenza: isomorfismo istituzionale delle diverse Ai Tratti distintivi: autofinanziamento, cultura specialistica, autonomia, salienza del curriculum del Presidente