Storia “breve” della PA in Italia Prof. Andrea Mignone Storia della Pubblica Amministrazione II Anno Accademico 2008/2009

Una storia non lineare Le istituzioni hanno una storia Le istituzioni tendono alla persistenza La storia amministrativa italiana è una storia “densa”, ma presenta trasformazioni, seppur lente (talora, però, con accelerazioni) Interpretare tale storia significa definire una sua periodizzazione

La formazione dell’amministrazione unitaria (1853-1900) - 1 Nel 1853 con la legge 1483 prima riforma amministrativa con un modello organizzativo che sarebbe durato oltre un secolo La riforma organizzativa si basa su tre elementi fondanti: - uniformità apparati centrali (Ministeri); - verticalizzazione della responsabilità politica (Ministro); - struttura gerarchica (segretario generale come interfaccia tra Ministro e apparato)

La formazione dell’amministrazione unitaria (1853-1900) - 2 Nel quarantennio successivo varie trasformazioni: 1865: disciplina dei rapporti tra centro e periferia (provincia, circondario, mandamento, comune). Ruolo delle prefetture; 1869: istituita la Ragioneria generale dello stato; 1877: istituito Ministero del Tesoro; 1888: riforma Crispi 1889: istituito Ministero Poste e Telegrafi Si accentua la frammentazione e la debolezza della Presidenza del Consiglio, senza struttura autonoma

Consolidamento ed espansione verso nuove forme organizzative (1900-1930) Avvio di due nuove forme organizzative dell’azione pubblica: l’azienda autonoma (1904) e l’ente pubblico (es. 1912, INA) Alle tradizionali organizzazioni pubbliche statali e locali si affiancano quindi “amministrazioni parallele” (una “fuga dallo stato” che nella seconda metà del novecento conterà decine di aziende e oltre 50.000 enti pubblici) Motivazioni: aumentare efficienza ed efficacia all’azione pubblica; inglobare interessi privati dando loro veste “pubblicistica” Da ricordare, nel 1923, il potere accresciuto della Ragioneria generale dello stato (e quindi del Ministero delle Finanze, e dal 1944, di quello del Tesoro)

L’età delle amministrazioni parallele L’età delle amministrazioni parallele. Innovazioni fasciste e continuismo repubblicano (1930-1970) Espansione dell’utilizzo dell’ente pubblico, con strategie statali fortemente dirigiste (es. IMI, 1931; IRI, 1933); così come gli omologhi di INPS e INAIL nel 1933) La Costituzione del 1948, art. 97, conferma la concezione della PA come apparato esecutivo, neutrale e imparziale, tacendo sulle “amministrazioni parallele”, che continuano ad espandersi (Ina-casa; Cassa Mezzogiorno; ENI; ENEL) Nel contempo si amplia la macchina ministeriale (nuovi ministeri, dalle PP.SS alla Sanità, dal Bilancio alla Marina)

Frammentazione e polverizzazione (1970-1990) Con gli anni settanta arriva la prima “regionalizzazione” Emerge il problema della esplosione e della polverizzazione dell’amministrazione Si avvia la formazione di nuove istituzioni: le Autorità indipendenti (es. Consob, 1974) Tra il 1975 ed il 1977 avviato un forte decentramento amministrativo Nel 1978 è istituito il Servizio Sanitario Nazionale

La riforma permanente? 1990-2005 Profonda revisione degli assetti normativi del settore pubblico Processi di privatizzazione/de-statizzazione (es. nel 1993 abolizione del Ministero PP.SS. e Cassa Mezzogiorno; si pensi alle modifiche per poste, telefoni, Eni, Ina, Anas) Decentramento politico-amministrativo (legge 142/90; TU 270/2000; c.d. “leggi “Bassanini”; riforma Cost. del 2001) Riforma degli apparati centrali (d. lgs. 300 e 303 del 1999) Riforma del pubblico impiego (d. lgs. 29/93)

Riforma pubblico impiego 2009 (c.d. “Brunetta”) Obbligo del cartellino identificativo per tutti i dipendenti pubblici Incentivazione della mobilità tra amministrazioni Permanenza di 5 anni nella sede di prima destinazione per i vincitori delle procedure di progressione verticale Class action nei servizi pubblici Informazioni via web sulle procedure legate ai nuovi metodi di valutazione Riforma dell’Aran e delle misure finalizzate a premiare i dipendenti più meritevoli e sanzionare i dirigenti che non centrano gli obiettivi prefissati

Vincoli alle riforme amministrative Modesta attenzione delle forze politiche per la riforma della PA, considerata problema privo di rilevanza (anche elettorale) immediata Ciò impediva lo sviluppo di politiche di medio-lungo termine, quali quelle di modernizzazione della PA Nel tempo la questione amministrativa era diventata la questione del pubblico impiego (meridionalizzazione del personale, debolezza dell’alta burocrazia, cogestione delle OO.SS. Delle amministrazione pubbliche) Sedimentazione di rapporti “clientelari” tra portatori di specifiche istanze e singole parti dell’amministrazione Parlamento e Governo non apparivano in grado di assumere la leadership del processo di trasformazione delle amministrazioni pubbliche

Le spinte al cambiamento L’insostenibilità delle politiche economiche e finanziarie Le profonde modificazioni intervenute all’interno del sistema politico La crescente europeizzazione delle istituzioni pubbliche e la nascita dello spazio giuridico globale L’espansione del processo di globalizzazione

Esame di quattro dimensioni - chiave Le strutture: le configurazioni strutturali sono il risultato dei principi di differenziazione e di integrazione del lavoro all’interno dei diversi apparati Le funzioni: le attività di base tramite le quali le organizzazioni riescono a riprodursi, consolidarsi e ad estendere la propria presenza sul territorio Il personale: la risorsa fondamentale di ogni organizzazione: le persone fanno muovere la struttura e rendono efficaci (o no) le funzioni I processi decisionali: le sequenze ripetute di decisione e azione tramite le quali le PA entrano nella formulazione delle politiche pubbliche e soprattutto tramite le quali esse attuano tali politiche

Gli assetti organizzativi Le politiche di riorganizzazione strutturale sono entrate nel “riformismo permanente” degli anni Novanta Passaggio dal modello gerarchico-funzionale al modello dei dipartimenti di natura divisionale (es. negli enti locali) Anche a livello centrale introdotti i dipartimenti a fianco delle direzioni generali. Due risultati: Adozione del modello divisionale: la differenziazione del lavoro avviene sulla base del prodotto/servizio da realizzare e non della funzione svolta Proliferazione dei corpi separati rispetto al circuito dell’amministrazione classica (Ai, agenzie amministrative, ecc.)

Le funzioni Il decentramento amministrativo ha prodotto nuovi equilibri e nuove regole nei rapporti tra amministrazioni E’ aumentata la mole di funzioni legislative affidate alle regioni; si è esteso il raggio delle funzioni amministrative gestite dalle regioni e/o dagli enti locali; sono aumentate le attribuzioni di province e comuni Sono cambiate le funzioni prevalenti: regolazione, programmazione, produzione di beni e servizi, di indirizzo e consulenza, promozionali, sanzionatorie

Il personale Omogeneizzazione delle regole del lavoro pubblico con quelle valide per i dipendenti privati: “contrattualizzazione” del pubblico impiego, compresa la dirigenza Sistema contrattuale disegnato su due livelli: nazionale e decentrato/integrativo Dal 1998 introduzione di un sistema di inquadramento del personale che garantisse maggiore flessibilità e più chiara identificazione istituzionale ed organizzativa dei dipendenti Difficoltà a raggiungere l’obiettivo della perequazione delle retribuzioni tra dipendenti

I processi decisionali Nel modello “originario” i processi decisionali erano caratterizzati da criteri di azione di tipo burocratico formale, da controlli legal-formali Dagli anni Novanta nuovi strumenti: controllo di gestione, controllo strategico, trasparenza, semplificazione, indicatori, qualità, customer satisfaction, responsabilità verso l’esterno. Sono emerse nuove capacità: Capacità di mediazione, confronto, negoziazione Capacità di ascolto e ricezione delle domande esterne e di indirizzo verso le sfide emergenti Capacità di programmazione e pianificazione (es. PEG) Capacità di valutazione, monitoraggio, benchmarking Capacità di sviluppare competenze e stili relazionali di dialogo