POLITICHE PUBBLICHE NELL’UNIONE EUROPEA Istituzioni europee e modalità di policy-making

Tipi di politiche pubbliche (Löwi) Coercizione Indirizzate a Diretta, sui soggetti Indiretta, sull’ambiente Comportamenti degli individui Regolative Distributive Aggregati sociali Redistributive Costituenti

Politiche regolative della UE Le principali ragioni della prevalenza delle politiche regolative sono: Costi economici bassi (bilancio della UE è modesto) L’elevato livello di consenso dei governi degli s.m. sugli obiettivi (creazione del mercato interno ) Il contesto istituzionale della UE funziona con maggiore legittimità ed efficacia per le politiche regolative, specie per quelle di “integrazione negativa”

Unione Europea e politiche regolative Politiche europee prevalentemente di tipo regolativo G.D. Majone(1996)- UE come “stato regolatore”l’attività principale è definizione e applicazione di regole per accrescere efficienza economica mentre non ha poteri di tassazione e spesa tali da permettere estese politiche distributive e redistributive Ruolo di istituzioni e processi decisionali “non maggioritari” Gli assetti istituzionali della UE (deficit democratico) sono più adeguati per le politiche regolative (la cui legittimità risiede soprattutto nella capacità di essere risposte tecnicamente efficienti ai problemi) che alle politiche redistributive che implicano scelte tra gli interessi in conflitto di ampie platee di destinatari (richiedono assetti e processi tipici di democrazia rappresentativa). Scharpf tipo di legittimazione prevalente è output legitimacy piuttosto che input legitimacy V.Schmidtgovernment for the people (e with the people) piuttosto che by the people ; policy without politics

Tipi di politiche regolative della UE (Scharpf) POLITICHE DI INTEGRAZIONE NEGATIVA-rimozione degli ostacoli alla creazione di un mercato unico concorrenziale (barriere tariffarie e non tariffarie alla libera circolazione, interventi dei governi che alterano concorrenza etc.).

Tipi di politiche regolative della UE (Scharpf) POLITICHE DI INTEGRAZIONE POSITIVA-politiche che definiscono nuove regole per uno spazio economico integrato (es.nuovi standard dei prodotti)

Policy-making: il modello a fasi Ciclo di una politica pubblica 1) definizione dell’agenda 2)formulazione della politica 3)Decisione 4)implementazione della politica 5)valutazione della politica Problem solving 1)constatazione del problema 2)proposta di soluzione 3)scelta della soluzione 4)attuazione della soluzione 5)controllo dei risultati

Politiche europee e assetti istituzionali L’Unione Europea presenta differenti “modi di governo” cioè diversi assetti istituzionali che definiscono quali attori partecipano alle scelte di politica pubblica e quali sono le regole decisionali in base alla quali debbono essere determinati gli esiti in caso di disaccordo tra questi attori i diversi settori di politica pubblica sono caratterizzati da modi di governo, o combinazioni di modi di governo, distinti Uno degli aspetti della “frammentazione istituzionale della UE”

Politiche europee e assetti istituzionali Modi di governo nella UE (Scharpf) : Intergovernativo Sovranazionale-gererachico Della decisione congiunta (“metodo comunitario”) Coordinamento aperto Differiscono in termini di: Efficacia (grado in cui favoriscono la presa di decisioni, il grado di innovatività delle decisioni e la loro applicazione corretta e tempestiva) Legittimità – grado in cui le decisioni sono accettate e evocano la disponibilità a conformarsi dei loro destinatari

La modalità intergovernativa Riforme dei Trattati Tutti gli ambiti per cui Trattati prescrivono la regola dell’unanimità Attori GOVERNI Regola decisionale  CONSENSO Legittimità delle decisioni è elevata (deriva da legittimità dei governi) Efficacia decisionale è bassa (veto nazionale)- processo decisionale lento e le decisioni che vengono prese sono difficili da modificare

La modalità intergovernativa Riguarda: Le politiche costituentigoverni decidono sulle regole decisionali e sulle competenze, su quali settori di policy riservare alla modalità intergovernativa oppure delegare ad altre modalità, conferendo ampi poteri alla Commissione, alla Corte o alla Banca Centrale (modalità sovranazionale-gerarchica) o alla decisione tramite il metodo comunitario (modalità della decisione congiunta). Le decisioni in alcuni settori di policy riservati alla modalità intergovernativa (PESC-PESD)

La modalità sovranazionale gerarchica Implica due passaggi: -una decisione intergovernativa che fissa determinati obiettivi di policy e affida la produzione di regole specifiche o l’enforcement a un’autorità sovranazionale -la decisione autonoma di tale autorità sovranazionale

Delega Cortemotivata dalla necessità degli stati membri di avere un “arbitro neutrale” del diritto europeo Art.220 (ex 164 del Trattato di Roma) dei Trattati recita “la Corte di giustizia assicurerà che nell’interpretazione e nell’applicazione di questo Trattato venga osservata la legge” E specifica poi in una serie di articoli l’ampia e varia giurisdizione della Corte Essa riguarda essenzialmente la risoluzione delle dispute tra stati, istituzioni europee e soggetti privati relativamente all’interpretazione dei Trattati e della legislazione europea

Perché la delega? Relazione principal-agent (Pollack) Gli “agenti”(Corte, Commissione, BCE) sono stati creati dai principals (s.m.) per ridurre i costi di transazione legati all’adozione e all’implementazione di politiche comuni. Lo scopo è ridurre l’asimmetria informativa soprattutto nell’area della regolazione economica, fornire una regolazione esperta e credibile, assicurare la conformità alle norme La delega è tento più ampia quanto maggiore è il consenso degli s.m. e elevato il livello di conoscenza esperta richiesto

Efficacia Elevata L’autorità sovranazionale non è bloccata nell’esercizio dei suoi poteri decisionali dal possibile veto degli s.m. ( anche se talvolta le sue decisioni sembrano riflettere una previsione delle loro possibili reazioni: es. concorrenza: aiuti di stato;)

Legittimità delle decisioni prese secondo la modalità sovranazionale gerarchica In primo luogo deriva dalla legittimità dell’accordo intergovernativo che ha delegato poteri all’autorità sovranazionale e dalla legittimità dei governi che a tale accordo hanno dato vita (indiretta). Tale delega di poteri può essere difficilmente revocata, perché le riforme dei Trattati richiedono l’unanimità

-una decisione intergovernativa che fissa determinati obiettivi di policy e affida la produzione di regole specifiche o l’enforcement a un’autorità sovranazionale Decisione intergovernativa

La modalità sovranazionale gerarchica VII Nel caso della Corte di Giustizia Europea la legittimità deriva dalla forte componente legale delle culture politiche dei sistemi liberali (ancor prima che democratici) europei Indirettamente dalla legittimità degli ordinamenti giudiziari nazionali (strettamente integrati con quello comunitario )

La modalità sovranazionale gerarchica VIII La gamma di politiche cui si applica la modalità sovranazionale gerarchica è abbastanza limitata Si tratta essenzialmente di politiche di “integrazione negativa: Rimozione di barriere al commercio, liberalizzazione degli scambi “asimmetria istituzionale” tra integrazione negativa e positiva

L’ombra della gerarchia (Börzel 2010) Tuttavia la facoltà della Commissione di iniziare procedure di infrazione contro gli s.m. e la giurisprudenza della Corte di Giustizia hanno un effetto indiretto di condizionare l’autonomia negoziale degli stati, al di là delle politiche di integrazione negativa. Gli stati debbono assicurarsi che gli esiti dei loro negoziati passino l’esame della Commissione e della Corte. Inoltre per il princio di supremazia ed effetto diretto del diritto europeo gli stati sono vincolati nella loro attività di policy-making

La decisione congiunta I E’ la principale modalità di governo nel pilastro comunitario (I Pilastro) Comunemente nota come METODO COMUNITARIO Commissione iniziativa legislativa:proposta Consiglio dei Ministri e in misura crescente Parlamento decisione Commissionenorme applicative (comitologia) S. m. implementazione, ma sotto sorvegialnza della Commissione che può iniziare procedure di infrazione

La decisione congiunta II COMMISSIONE Responsabile di preparazione legislativa (nelle DG)- risponde a una pluralità di impulsi (Consiglio, PE) Principale destinataria della pressure politics- “quasi pluralismo” Si avvale di conoscenza esperta (interna, comitati consultivi e di esperti) Relativamente autonoma nel elaborazione di policy anche se “anticipa” le reazioni del Consiglio

La decisione congiunta III Consiglio dei Ministri I Formazioni differenziate per settore di policy Regole decisionali formaliunanimità in certi settori, ma sempre più (da AU) maggioranza qualificata . Comunque regole supermaggioritarie Regola in uso è comunque il consenso e il voto è raro Elevate possibilità di blocco del processo decisionale

La decisione congiunta IV Consiglio dei Ministri (b) Logica di decisione Autointeresse degli s.m. –Veto se decisione va contro “preferenze salienti”(es.modelli nazionali di policy o preferenze di gruppi forti) Ma: -gioco a due livelli –interesse a mantenere funzionante l’assetto di negoziazione (evitare rotture) -importanza del livello burocratico (COREPER) nel processo decisionale

La decisione congiunta V Consiglio dei Ministri c) Impegno alla ricerca di soluzioni soddisfacenti per le parti coinvolte, riconoscimento della legittimità di ciascun s.m. a ricercare soluzioni relativamente soddisfacenti, compensazioni laterali “deliberative supranationalism” “policy making by stealth” (compromessi su aspetti tecnici, apparentemente minori) Ruolo dei rappresentanti permanenti

La decisione congiunta VI Ruolo delle regole formali:Perché è importante l’estensione della regola del VMQ? Le negoziazioni avvengono “in the shadow of the vote”: gli s.m. sanno che vi è la possibilità legale che si ricorra al voto e di essere messi in minoranza, e sono quindi indotti a accettare compromessi. Dopo l’allargamento si è votato un po’ più spesso perché il consenso a 27 è più difficile

La decisione congiunta VII Consiglio dei Ministri (d) E’ riduttivo interpretare la fase decisionale in Consiglio come un confronto tra incoercibili interessi nazionali Tuttavia vi sono elevate probabilità che il processo decisionale risenta di veti o esordisca in decisioni poco innovative

La decisione congiunta VIII Parlamento Europeo Sempre più coinvolto nel processo decisionale (da AU) Codecisione-procedura “bicamerale” Logiche- non di tipo partitico, anche se c’è crescente politicizzazione di processo decisionale nel PE Ruolo delle Commissioni Parlamentari

Caratteristiche della modalità della decisione congiunta Accesso degli interessi e delle idee al policy making: Natura settoriale del policy making Processo multi-level Numerosità dei punti di accesso al processo decisionale (Commissione, gov.nazionali, commissioni parlamentari, gruppi di lavoro e comitati, Comitato delle Regioni e CES) La gamma di interessi e idee che viene presa in considerazione è potenzialmente molto ampia

Pratiche di “minimizzazione del conflitto” Il successo delle negoziazioni dipende dal reciproco riconoscimento dei vincoli politici in cui ciascun negoziatore deve operare e dal fatto che ognuno deve presentare al proprio governo qualche tipo di “vittoria” nel negoziato europeo. La tendenza degli attori è a fare concessioni sulle questioni politicamente meno salienti nel proprio paese e a resistere su quelle politicamente più salienti.

Pratiche di “minimizzazione del conflitto” Esiti: Si possono raggiungere accordi su regole che prevedono anche cambiamenti di grande portata nella legislazione degli s.m. su questioni poco salienti politicamente Ma spesso le regole concordate sono di grande complessità perché occorre “fare posto” alle domande specifiche di tutti gli s.m. Il “bizantinismo” delle direttive europee deriva dalle caratteristiche del contesto decisionale

Caratteristiche della modalità della decisione congiunta: Efficacia Processi politici nella modalità della decisione congiunta sono fortemente specializzati (DG competente, la formazione specifica del Consiglio, la commissione parlamentare specializzata in quel settore di policy) Gli attori che rappresentano interessi in altre policy areas (es. consumatori per la PAC) o finalità di tipo generale dei governi (es.ambiente) hanno un accesso comparativamente minore al processo decisionale di quanto generalmente non accada ai livelli nazionali Per questo le politiche europee possono perseguire obiettivi settoriali talvolta anche più ambiziosi di quanto non avvenga a livello nazionale.

Decisione congiunta :legittimità La prassi di evitare di violare interessi politicamente salienti degli stati assicura la legittimità delle decisioni prese col metodo comunitario

La decisione congiunta IX-l’implementazione (V. Schmidt) Invece che di natura gerarchica (attraverso una burocrazia unitaria) come negli stati, il processo di implementazione tende ad essere di tipo “coordinativo”. Disposizioni applicative della legislazione UE definite attraverso le procedure della comitologia (comitati di esperti e burocrati nazionali) Trasposizione (implementazione legale) da parte di s.m. con la supervisione della Commissione Enforcement da parte delle burocrazie degli s.m. (“the black hole”)

Coordinamento aperto Introdotto formalmente a Lisbona nel 2000 Ma sperimentato a partire dal trattato di Maastricht per il coordinamento delle politiche macroeconomiche e dal Trattato di Amsterdam per il coordinamento delle politiche del lavoro

Al di là di Lisbona… Il coordinamento aperto è stato applicato anche in aree di policy non contemplate dalla Strategia di Lisbona come la giustizia e gli affari interni, la sanità, l’ambiente e la politica fiscale

Coordinamento aperto Riguarda aree di politica pubblica altamente salienti nella vita politica nazionale (es. lavoro, welfare, istruzione) per le quali i governi non sono disposti a correre il rischio di vedersi imporre delle decisioni dal livello europeo Sono spesso le aree in cui più è evidente la perdita di capacità di governo autonomo dei governi nazionali a causa dei vincoli posti dai processi di integrazione e crescita della mobilità trasnazionale

Coordinamento aperto II Intermedio tra la cooperazione intergovernativa e l’adozione di regole comuni La responsabilità dell’adozione delle politiche e della loro implementazione resta ai governi nazionali A livello europeo vengono definiti obiettivi comuni , indicatori comuni del successo o del fallimento a raggiungerli e viene favorito il processo di apprendimento dalle “migliori prassi” di altri stati membri

Coordinamento aperto III Gli stati membri sviluppano dei Piani di Azione Nazionali la cui implementazione è monitorata e valutata sulla base di indicatori comuni

Coordinamento aperto IV Elementi del OCM (Open coordination method) Elaborazione di linee guida per la UE (con specifiche scadenze nel periodo breve , medio, lungo) Creazione di indicatori di performance e benchmarks (parametri di riferimento) per comparare le performance e individuare le migliori prassi Traduzione delle linee guida in specifiche politiche nazionali Monitoraggio , valutazione, peer review periodici, organizzati come processo di apprendimento reciproco

Coordinamento aperto V Gli s.m. entrano in una sorta di competizione per la migliore performance nel raggiungere obiettivi condivisi La posta non è solo reputazionale; le migliori performance possono servire anche ad attrarre o trattenere attività economiche (es. pol.lavoro, ricerca etc.)

Coordinamento aperto VI Caratteristiche centrali del OCM: A)Aperto->nel senso che sono possibili diverse strategie nazionali (open ended) Nel senso che il metodo dovrebbe coinvolgere nell’elaborazione delle politiche attori della società civile (parti sociali)

Coordinamento aperto VII Non-vincolante->gli obiettivi definiti non sono obbligatori per gli s. m.e il mancato adeguamento non dà luogo a sanzioni. Tuttavia è più della semplice cooperazione perché si fa ricorso a forme di regolazione non vincolante (soft law: raccomandazioni )

Coordinamento aperto VIII Dovrebbe favorire un processo di convergenza “bottom up” in cui i governi osservano le rispettive strategie, valutano il successo di diversi strumenti di politica pubblica e imitano le migliori prassi

Coordinamento aperto IX-Efficacia Non vi sono garanzie di efficacia perché i governi possono essere insensibili ai moniti europei e incuranti del biasimo che deriva loro da una performance scadente rispetto al conseguimento degli obiettivi concordati Altamente contingente perché dipende da variabili politiche ed economiche a livello nazionale

Coordinamento aperto X-Legittimità Elevata perché: -decisioni a livello europeo (es.obiettivi) sono di natura intergovernativa Le politiche sono di responsabilità dei singoli governi

Conclusione Unione Europea caratterizzata dalla presenza di una pluralità di modalità di governance In queste modalità di governo prevalgono attori pubblici (governi nazionali, istituzioni sovranazionali) (Börzel , 2010): i governi nazionali rimangono gli attori chiave nella presa di decisoni e nell’implementazione delle politiche Comunque la UE opera “in the shadow of hierarchy cast by supranational institution” (diritto europeo e la CGE; l’Unione Monetaria)