1 LIUC Università Carlo Cattaneo Facoltà di Economia Laurea specialistica in Amministrazione Aziendale e Libera Professione A.A / 2009 CORSO DI Analisi Finanziaria degli Enti Pubblici Michelangelo Nigro

2 Il programma della giornata Le funzioni delle autonomie territoriali alla luce:  del D.lgs.267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali)  della riforma del Titolo V della Costituzione  del DdL sul Federalismo fiscale Il ruolo delle amministrazioni territoriali  Le regioni  I comuni  Le province  Le comunità montane

3 La nuova architettura istituzionale Economia e Finanza Pubblica Comuni Unione Europea Province Regioni Paesi extra UE Stati nazionali Autonomie funzionali Mercato privati

4 Gli strumenti dell’economia di mercato EconomiadiMercato Decentramento amministrativo Project Financing Private Public Partnership Esternalizzazioni Decentramento finanziario Patti di Stab. e Cresc. Programmazione Negoziata Privatizzazioni

5 I livelli istituzionali L’Unione Europea Lo Stato Centrale Le regioni Gli enti locali  Comuni  Province  Comunità Montane ... TERRITORIO UNIONE EUROPEA STATOREGIONI ENTI TERRITORIALI IMPRESE ATTORI DELLO SVILUPPO LOCALE TERRITORIO

6 La Costituzione Art.5: La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento Art. 23: Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

7 La Costituzione, art.53: la capacità contributiva Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva  Indici della capacità a pagare tributi: Reddito, inteso come flusso da destinare al consumo o al risparmio Patrimonio, inteso come stock di ricchezza Consumo, inteso come parte di reddito non destinata ad essere risparmiata Il sistema tributario è informato a criteri di progressività

8 La funzione di programmazione delle regioni L’integrazione europea ha modificato radicalmente il ruolo delle regioni, riconosciute come l’ambito più idoneo dell’azione comunitaria, le quali sono divenute il mezzo per ridurre la distanza che separa i cittadini dalle istituzioni europee, grazie alla loro funzione di “portavoce” delle politiche territoriali Il ruolo delle regioni deve di fatto configurarsi, da una parte, come ruolo di regolatore dei processi di sviluppo, finalizzato a canalizzare le energie locali verso gli squilibri territoriali, e dall’altra, come funzione propulsiva per l’orientamento e l’attivazione di una progettualità di ampio respiro strategico che sia in grado di proporsi come soggetto forte di indirizzo per l’economia locale

9 L’art.117 della Costituzione stabilisce le competenze delle regioni (legislazione concorrente e competenze residue) Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

10 La Programmazione regionale e locale Art.5 del TUEL – D.lgs.267/ La Regione indica gli obiettivi generali della programmazione economico-sociale e territoriale e su questi ripartisce le risorse destinate al finanziamento del programma di investimenti degli enti locali 2. Comuni e province concorrono alla determinazione degli obiettivi contenuti nei piani e programmi dello Stato e delle regioni e provvedono, per quanto di propria competenza, alla loro specificazione ed attuazione 3. La legge regionale stabilisce forme e modi della partecipazione degli enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e degli altri provvedimenti della Regione 4. La legge regionale indica i criteri e fissa le procedure per gli atti e gli strumenti della programmazione socio-economica e della pianificazione territoriale dei comuni e delle province rilevanti ai fini dell'attuazione dei programmi regionali 5. La legge regionale disciplina, altresì, con norme di carattere generale, modi e procedimenti per la verifica della compatibilità fra gli strumenti di cui al comma 4 e i programmi regionali, ove esistenti

11 Il ruolo delle amministrazioni locali … Con l’integrazione europea si è modificato anche il ruolo degli enti locali, a partire dai comuni, proprio alla luce del principio di sussidiarietà, che individua in questi stessi, il livello istituzionale più vicino al cittadino E’ forte la distinzione tra il comune, soggetto pubblico dotato di secolare tradizione, la provincia, ente intermedio di coordinamento e la regione, ente di legislazione e programmazione che, anche attraverso proprie funzioni delegate agli enti locali, svolge appieno il suo ruolo di “luogo” dove confluiscono le istanze territoriali

12 … Il ruolo delle amministrazioni locali … (2) … E’ bene sottolineare che il ruolo rilevante che il legislatore ha voluto riconoscere alla regione, rispetto agli altri enti intermedi, non deve essere inteso come una “sostituzione” della stessa allo Stato nella regolazione dei rapporti con gli enti locali IL REGIONALISMO NON DEVE SOSTITUIRSI ALLA FINANZA DERIVATA STATALE

13 … Il ruolo delle amministrazioni locali … (3) Lo strumento necessario per promuovere il ruolo di regioni ed enti locali deve essere quello del completo decentramento delle attività di programmazione economica su scala territoriale Questo concetto di autonomia, intesa come processo che parte dal basso e che valorizza le capacità di indirizzo degli enti locali, rappresenta oggi l’unica via percorribile al fine di favorire e sostenere un processo di programmazione dello sviluppo territoriale in linea con i fondamenti indicati dalla nuova architettura istituzionale

14 L’art.118 della Costituzione definisce le funzioni degli enti locali Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

15 Le funzioni e i compiti dei comuni - Artt.13 e 14 del TUEL – D.lgs.267/2000 Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento, sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia Il comune gestisce i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica

16 Le funzioni e i compiti delle province - Artt.19 e 20 … Spettano alla provincia le funzioni amministrative nei seguenti settori: a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità; b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; c) valorizzazione dei beni culturali; d) viabilità e trasporti; e) protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali; f) caccia e pesca nelle acque interne; g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; i) compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. La provincia, in collaborazione con i comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività, nonché realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo

17 … i compiti di programmazione La provincia: a) raccoglie e coordina le proposte avanzate dai comuni, ai fini della programmazione economica, territoriale ed ambientale della Regione b) concorre alla determinazione del programma regionale di sviluppo c) formula e adotta propri programmi pluriennali sia di carattere generale che settoriale e promuove il coordinamento dell'attività programmatoria dei comuni d) ferme restando le competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio e) gli enti e le amministrazioni pubbliche, nell'esercizio delle rispettive competenze, si conformano ai piani territoriali di coordinamento delle province e tengono conto dei loro programmi pluriennali

18 Le funzioni e i compiti delle comunità montane - Artt.27 e 28 Le comunità montane sono unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a province diverse, per la valorizzazione delle zone montane per l'esercizio di funzioni proprie, di funzioni conferite e per l'esercizio associato delle funzioni comunali La Regione individua gli ambiti o le zone omogenee per la costituzione delle comunità montane, in modo da consentire gli interventi per la valorizzazione della montagna e l'esercizio associato delle funzioni comunali. La costituzione della comunità montana avviene con provvedimento del presidente della Giunta regionale L'esercizio associato di funzioni proprie dei comuni o a questi conferite dalla Regione spetta alle comunità montane. Spetta, altresì, alle comunità montane l'esercizio di ogni altra funzione ad esse conferita dai comuni, dalla provincia e dalla Regione Spettano alle comunità montane le funzioni attribuite dalla legge e gli interventi speciali per la montagna stabiliti dalla Unione europea o dalle leggi statali e regionali Le comunità montane adottano piani pluriennali di opere ed interventi e individuano gli strumenti idonei a perseguire gli obiettivi dello sviluppo socio- economico

19 Il DdL sul federalismo fiscale e il bilancio pubblico Principi e criteri direttivi Il federalismo delle regioni Il federalismo degli enti locali

20 Principi e criteri direttivi Lo schema del DdL sul federalismo fissa una serie di principi e criteri di attuazione dell’art.119 della Costituzione  I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario AMBITO DI INTERVENTO:  Sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica, in modo da garantire la massima responsabilizzazione  Disciplinare l’istituzione e il funzionamento del fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante Art.1

21 L’attuazione dell’art.119 e il bilancio di parte corrente degli enti locali

22 L’attuazione dell’art.119 e il bilancio in conto capitale degli enti locali

23 Metodo, tempi ed effetti Il DdL si limita a fissare i principi del federalismo fiscale rinviando a uno o più decreti legislativi la REALE DEFINIZIONE ED ATTUAZIONE dell’art.119 della Costituzione I decreti dovranno essere emanati entro 24 mesi dalla entrata in vigore della Legge Per la predisposizione dei D.lgs. il Governo assicura piena collaborazione con le regioni e gli enti locali, anche al fine di definire i livelli essenziali di assistenza e delle prestazioni, nonché i fabbisogni standard OGGI E’ PREMATURO DEFINIRE GLI EFFETTI DEL FEDERALISMO SUL CONTRIBUENTE E, SOPRATTUTTO, QUANTO COSTERA’

24 … il metodo di approvazione … SU PROPOSTA DI 1. Ministro dell’economia 2. Ministro per le riforme per il federalismo 3. Ministro per la semplificazione normativa 4. Ministro per i rapporti con le regioni 5. Ministro per le politiche europee Art.2

25 … il metodo di approvazione DI CONCERTO CON Ministro dell’interno Altri Ministri volta a volta competenti per materia PREVIA INTESA CON Conferenza unificata Stato – Regioni – Enti locali GLI SCHEMI DI DECRETO VENGONO TRASMESSI ALLA CAMERA E AL SENATO, PERCHE’ SU DI ESSI VENGA ESPRESSO IL PARERE DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI COMPETENTI ENTRO 30 GIORNI DALLA TRASMISSIONE Art.2

26 Principi fondamentali e criteri generali … a.Autonomia e responsabilizzazione finanziaria di tutti i livelli di governo b.Attribuzione di risorse autonome a regioni ed enti locali, in relazione alle rispettive competenze e secondo il principio di territorialità c.Superamento del criterio della spesa storica che dovrà lasciare spazio al concetto: 1.Del fabbisogno standard per il finanziamento: odei livelli essenziali di cui all’art.117, co.2, lett.m odelle funzioni fondamentali di cui all’art.117, co.2, lett.p 2.Della perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni Art.2

27 … art.117, co.2 Legislazione esclusiva dello Stato I LIVELLI ESSENZIALI (lett.m)  determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale LE FUNZIONI FONDAMENTALI (lett.p)  legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane

28 … principi fondamentali e criteri generali … d.Rispetto della ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni e.Esclusione della doppia imposizione sulla medesima base imponibile, ad eccezione delle addizionali f.Tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni, in modo da favorire la corrispondenza tra la responsabilità finanziaria e amministrativa Art.2

29 … a tal proposito … Il federalismo può essere definito come un sistema di assegnazione di responsabilità di spesa e di entrata tra i diversi livelli di governo Einaudi esprimeva tale concetto attraverso il principio di corrispondenza: per ogni livello di decisione pubblica ci deve essere corrispondenza tra responsabilità della spesa e responsabilità dell’entrata Einaudi diceva: “il cittadino vuole sapere perché paga le imposte”

30 … principi fondamentali e criteri generali … g.Previsione per le regioni di poter istituire tributi regionali e locali e determinare le variazioni delle aliquote e agevolazioni che comuni, province e città metropolitane potranno applicare nell’ambito della propria autonomia TALE PREVISIONE DOVRA’ RIGUARDARE BASI IMPONIBILI NON ASSOGGETTATE AD IMPOSIZIONE DA PARTE DELLO STATO Art.2

31 … principi fondamentali e criteri generali … h.Le regioni potranno istituire a favore degli enti locali compartecipazioni al gettito dei tributi e delle compartecipazioni regionali … l.Definizione di strumenti e meccanismi di accertamento e di riscossione, al fine di assicurare l’accreditamento diretto del riscosso agli enti territoriali titolari del tributo m.Accesso alle anagrafi e alle altre banche dati utili alle attività di gestione tributaria Art.2

32 … principi fondamentali e criteri generali … n.Premialità per gli enti virtuosi e meccanismi sanzionatori per gli enti che non rispettano gli equilibri economici e finanziari o non assicurano i livelli essenziali di cui all’art.117, co.2, lett.m, e le funzioni fondamentali di cui all’art.117, co.2, lett.p della Costituzione o.Garanzia di un adeguato livello di flessibilità fiscale per la definizione del paniere dei tributi locali e delle compartecipazioni … q.Semplificazione del sistema tributario e riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, nonché efficienza nell’attività di contrasto all’evasione ed elusione fiscale Art.2

33 … principi fondamentali e criteri generali u.Sostituzione dell’imposizione fiscale statale con quella regionale e locale, con una corrispondente riduzione delle risorse statali umane e strumentali … z.Territorialità dell’imposta, neutralità dell’imposizione e divieto di esportazione delle imposte Art.2

34 In definitiva … Si definisce un sistema fiscale (autonomia impositiva; anche le regioni potranno istituire tributi regionali e locali, nonché compartecipazioni) in relazione a funzioni e competenze degli enti territoriali e in base ad un concetto di territorialità, ma:  Non esiste ancora una chiara definizione di cosa debba intendersi per LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI CONCERNENTI I DIRITTI CIVILI E SOCIALI DA GARANTIRE SU TUTTO IL TERRITORIO NAZIONALE  Non è chiaro cosa si debba intendere per FABBISOGNO STANDARD  È tutto da definire il PRINCIPIO DI TERRITORIALITA’ DELLE IMPOSTE

35 Il federalismo delle regioni a.Con appositi decreti legislativi saranno determinate le regole di finanziamento delle competenze regionali, a tal fine sarà necessario:  Classificare le spese delle competenze concorrenti e residuali, nonché  definire le spese da finanziare con contributi speciali, finanziamenti dell’Unione Europea, cofinanziamenti nazionali b.Per la definizione dei livelli essenziali si dovrà tener conto dei costi standard Art.6

36 … le entrate e le spese regionali … d.Per le spese relative alle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (di cui dovranno essere definiti i livelli essenziali), compresa la sanità, l’assistenza e l’istruzione, si provvederà attraverso: Tributi regionali Compartecipazione regionale all’IRPEF (riserva di aliquota sull’IRPEF) o dell’addizionale regionale sull’IRPEF Compartecipazione regionale all’IVA Quote del fondo perequativo Gettito IRAP, ma solo in via temporanea, fino alla sua sostituzione con altri tributi Art.6

37 … le entrate e le spese regionali e.Per le spese relative alle altre prestazioni, si provvederà attraverso: Tributi regionali propri Quote del fondo perequativo PER LE SPESE INDICATE NEI PUNTI PRECEDENTI, E’ PREVISTA LA SOPPRESSIONE DEI TRASFERIMENTI STATALI Art.6

38 In sintesi, le entrate delle REGIONI Tributi derivati definiti con legge statale, il cui gettito è attribuito alle regioni Tributi propri definiti con legge regionale, con base imponibile non soggetta ad imposte erariali Compartecipazioni a tributi erariali Addizionali regionali Fondo perequativo Contributi speciali, finanziamenti dell’Unione Europea, cofinanziamenti nazionali

39 Il federalismo degli enti locali Per il finanziamento delle funzioni fondamentali degli enti locali stabilite dalla Costituzione e dal Testo unico degli enti locali (Tuel – D.lgs.267/2000), si provvederà attraverso:  Tributi propri  Compartecipazione al gettito di tributi erariali e regionali (senza vincolo di destinazione)  Addizionali al gettito di tributi erariali e regionali  Fondo perequativo (statale e regionale) Per il finanziamento delle altre funzioni, si provvederà attraverso:  Tributi propri  Fondo perequativo PRINCIPIO DEL FABBISOGNO STANDARD Art.9

40 Le spese degli enti locali 1.Spese definite per legge di Stato  Costituzione – art.117, co.1, lett.p: LO STATO HA LEGISLAZIONE ESCLUSIVA NELLA DEFINIZIONE DELLE FUNZIONI FONDAMENTALI DI COMUNI, PROVINCE E CITTA’ METROPOLITANE 2.Spese relative ad altre funzioni 3.Spese finanziate da contributi speciali, finanziamenti comunitari, cofinanziamenti nazionali Art.9 PER LE SPESE DI CUI AI PUNTI 1 E 2, SARANNO SOPPRESSI I TRASFERIMENTI STATALI, SALVO IL FONDO PEREQUATIVO

41 In sintesi, le entrate degli ENTI LOCALI Tributi propri su legge statale e su legge regionale Tributi di scopo Tariffe per prestazioni e servizi Compartecipazione al gettito di tributi erariali e regionali Addizionali al gettito di tributi erariali e regionali Fondo perequativo statale e regionale Contributi speciali, finanziamenti dell’Unione Europea, cofinanziamenti nazionali

42 In conclusione Il federalismo sposta sugli enti territoriali la responsabilizzazione delle entrate I principi portanti sono rappresentati dalla territorialità delle imposte e dalla definizione dei costi standard Sono previste forme di collaborazione per il coordinamento della disciplina fiscale dei diversi livelli di governo, anche alla luce degli impegni previsti dal Patto di Stabilità e di Crescita Interno È previsto un periodo transitorio di 5 anni per definire il federalismo regionale il federalismo degli enti locali Si sconta una non chiara definizione del concetto di LIVELLI ESSENZIALI delle prestazioni e delle funzioni fondamentali degli enti locali, e dei criteri con i quali saranno definiti i COSTI STANDARD Il costo del federalismo non potrà essere definito fin quando non saranno emanati i primi decreti legislativi richiamati dal presente disegno di legge Sarà necessario riformare integralmente il Tuel, la struttura dei bilanci e la relativa codifica prevista dal SIOPE, oltre a tutte le norme collegate