La pubblica amministrazione: la modernizzazione riluttante Bruno Dente Politecnico di Milano e IRS

Premessa Non parlerò del ruolo della PA nello sviluppo delle reti, ma: della PA come infrastruttura immateriale a partire dall’avvio del processo di modernizzazione (Cassese 1993) e fino ai giorni nostri

Un giudizio generale Tre periodi distinti nella storia lunga delle amministrazioni dei paesi industralizzati: Stato liberale Welfare state Governance contemporanea

Segue: L’amministrazione italiana si distacca dagli altri paesi industrializzati nel passaggio al welfare state e sta cercando faticosamente di adeguarsi alle esigenze della governance contemporanea.

L’avvio del processo: All’inizio degli anni ’90 una serie di shock esogeni avviano un processo di modernizzazione accelerata Questo processo è ancora in corso o quanto meno incompiuto Esso è avvenuto per via legislativa Può essere rappresentato da alcune tendenze generali tra loro interconnesse

1. Dalla politica alla tecnica Crescita delle autorità indipendenti Attribuzione di responsabilità distinte a politica e amministrazione Nomina dei direttori generali in ASL, Comuni, Province Spoil system

ma Applicazione timida e contraddittoria nella prima fase Poco legame con le trasformazioni organizzative Scarso sviluppo degli apparati di supporto alla politica Rilevanti passi indietro nell’ultima fase

2. Dall’accentramento alla autonomia Autonomia delle università EE.LL: elezione diretta e ICI Per tutti: abolizione dei controlli esterni Decentramento amministrativo Federalismo (Ri)scoperta del territorio nelle politiche di sviluppo

ma Problemi di finanza pubblica Resistenza degli apparati Riluttanza a esercitare i poteri Paradosso politico del federalismo Attacchi centralistici e difese corporative

3. Dalla programmazione alla valutazione Abbandono dei tentativi di pianificazione centralizzata Tentativo di istituzionalizzare processi negoziali tra istituzioni e tra pubblico e privato (IIP, APQ, CdP, AdP, ecc.) Forte enfasi data ai controlli interni ed alla valutazione

ma Arretratezza culturale nella negoziazione dei ruoli e delle competenze Scarsi investimenti in formazione e rinnovamento apparati Impazienza (accentramento per semplificare..) Nuovi corporativismi di controllori e valutatori

4. Dalle procedure ai risultati Enfasi sul cliente e sulla comunicazione (URP) Semplificazione e liberalizzazione (abolizione certificati e licenze di commercio)

ma Processi di esternalizzazione (riduzione della produzione di beni e servizi) Ostilità degli interessi economici Blocco dell’AIR - restaurazione

5. Dalla separatezza alla normalità Orario di lavoro Contratto di lavoro Procedure di reclutamento Uso del diritto privato

ma Grandi ritardi di attuazione Rilevanti passi indietro nell’ultimo periodo Vincoli costituzionali (concorsi pubblici) Tentativi di “fuga” dal pubblico e non trasformazione del sistema

5. Dalla carta ai bit Verso la seamless administration (interconnessione dei back offices) Successi precoci (fisco, registro delle imprese, CONSIP) Da G-NET e la Rupa al sistema di interconnettività

ma Resistenze degli apparati (CIE, carta di firma, ecc.) Spontaneismo non governato Non superamento del paradigma single agency transaction Separazione tra innovazione tecnologica e riforma amministrativa

Gli attori della trasformazione: La politica, una attenzione squilibrata agli attori: Centro-sinistra troppo sensibile a Comuni e Sindacato Centro-destra troppo sensibile a grandi corpi e amministrazione tradizionale

Gli attori della trasformazione: Gli interessi economici: presenti nella prima fase, assenti o contrari oggi Le professioni: tendenzialmente contrarie I sindacati: neutrali in qualche fase, sempre sospettosi

Gli attori della trasformazione: I sindaci: grandi sponsor nella prima fase, molto deboli oggi Le regioni: tendenzialmente assenti Società di consulenza, think tanks, ecc: teoricamente favorevoli, ma sostanzialmente impreparate

Il risultato: un processo tendenzialmente giacobino Spinto dal Governo (Cassese/Urbani/Bassanini) Alleato con poca alta burocrazia e un certo numero di studiosi Relativamente forte nella legislazione (uso della delega) Debole nell’attuazione

Eppur si muove: Spinte a livello locale e a livello centrale a macchia di leopardo Uso dei fondi strutturali Immissioni dall’esterno Ringiovanimento complessivo