Il capability approach come frame delle politiche attive: definizioni, concetti e una ricerca Carlotta Mozzana Università di Milano - Dipartimento di Studi Sociali e Politici carlotta.mozzana@unimi.it

DI COSA PARLIAMO… Attivazione: ambiguità di un concetto (cosa ci troviamo dentro?) L’approccio delle capacità: qualche concetto per le politiche sociali “Sulle tracce del capability approach: l’attivazione tra politiche del lavoro e assistenza economica a Milano”

LA NASCITA DELL’ATTIVAZIONE Crisi dei moderni sistemi di welfare (Ferrera 1998; Esping Andersen 1990; 2002) Nuove domande di protezione fatte da una società con una proprietà sociale sempre meno stabile Una “ricetta” per uscire da questo scollamento e per risolvere questioni di disoccupazione ed esclusione sociale attivazione

VERSO L’ATTIVAZIONE Dalla protezione all’attivazione (Valkenburg 2005): degli individui degli interi sistemi di protezione sociale workfare (o welfare to work, active-benefit system, work-first welfare reform) (Peck 2001) legame tra lavoro e protezione sociale e condizionalità dei benefici del welfare Ruolo UE: attivazione come linea guida nella legislazione comunitaria (EES e SIS) e nei programmi direttamente finanziati

UN CONCETTO AMBIGUO “Le esperienze in materia di protezione sociale e di mercato del lavoro hanno preso direzioni completamente diverse” nei diversi paesi (Barbier 2005). 2 accezioni individuate da Heikkilä [1999], 2 tipi ideali di attivazione di Barbier [2005]: attivazione in termini di workfare attivazione in termini di “politiche sociali attive”

ATTIVAZIONE COME “WORKFARE” Modello liberale di attivazione di Barbier (2005) Attivazione basata sul timore che si sviluppi dipendenza dal welfare  uso del bastone e della carota Creazione di posti di lavoro nella fascia a bassa qualificazione e a bassi salari Urgenza di successo immediato per sussistenza del beneficiario e parametri esterni  no investimento per una “buona occupazione”

ATTIVAZIONE COME “POLITICHE SOCIALI ATTIVE” Modello universalistico di attivazione di Barbier (2005) Attivazione come partecipazione, cittadino negozia con il servizio in quanto portatore di diritti e capacità Lavoro concordato con il beneficiario della misura in un’ottica di ascolto attivo del servizio (attivazione riflessiva) Prospettiva life-first, creare equilibrio tra esigenze di vita delle persone e contesto e caratteristiche del lavoro [Borghi 2005]

Prospettiva tradizionale Attivazione riflessiva QUESTIONI MESSE IN CAMPO DALL’ATTIVAZIONE Questioni dell’attivazione Prospettiva tradizionale Prospettiva liberale Attivazione riflessiva Obiettivi Riproduzione della divisione sociale del lavoro Aumento dell’occupabilità e reinserimento nel mercato del lavoro Promozione delle capacità e di un equilibrio tra lavoro e vita per le persone Definizione dei destinatari Utenti Clienti, consumatori Cittadini competenti Sistemi di inclusione Famiglia, Mercato Mercato Società Definizione del lavoro Stretta. Si intende solo quello remunerato per il mercato Stretta. Si intende solo quello remunerato per il mercato (si punta a un veloce reinserimento) Inclusiva, diverse forme di lavoro vengono considerate e si presta attenzione all’aspetto della qualità del lavoro e alla work-life balance Forma delle relazioni Duale (amministrazione pubblica e cittadini) Triangolare (amministrazione pubblica, fornitori e cittadini) Reticolare (PA, fornitori, cittadini, comunità locale) Partecipazione Passiva Solo nella parte finale del problem-solving Attiva, lungo tutto il processo Responsabilità Dei destinatari della misura e della pubblica amministrazione Dei destinatari della misura, indiretta per la pubblica amministrazione Di tutti gli attori coinvolti, processuale per la pubblica amministrazione Integrazione Compartimentazione Incerta; coordinamento lasciato all’iniziativa spontanea, aleatorio Dei processi e degli interventi; forme di coordinamento processuale Individualizzazione Categorie standard, cittadini considerati soggetti ed elettori Cittadino come consumatore; individualizzazione come prerequisito Processo autoriflessivo dei cittadini, creazione di interventi tailor-made Contrattualizzazione Non esiste o si trova la sua versione commercializzata Versione commercializzata (contratto di adesione) Versione abilitante (contratto restitutivo)

L’APPROCCIO DELLE CAPACITÀ Framework introdotto da Amartya Sen negli anni ‘80: può essere utilizzato sia nella pratica che normativamente, col fine di analizzare e valutare temi come la povertà, la deprivazione, la qualità della vita delle persone o il loro benessere Il focus è su quello che le persone sono effettivamente in grado di essere e di fare (le loro capacità), non sul reddito, i consumi o le necessità Non si tratta di una teoria definita, è lasciata aperta dallo stesso Sen a definizioni ed applicazioni  molteplicità di interpretazioni e di campi di applicazione

L’APPROCCIO DELLE CAPACITÀ Eguaglianza di che cosa? Diversità degli individui (sia di caratteristiche proprie che esterne) porta a effetti antiegualitari Capacità e funzionamenti

CAPACITÀ E FUNZIONAMENTI Funzionamenti: stati di essere e di fare costitutivi della vita di una persona Capacità: libertà, in termini di reali opportunità, di una persona di acquisire i funzionamenti che reputa rilevanti per la propria esistenza Distinzione tra star bene (dato dai funzionamenti acquisiti) e agency (visione della persona come un agente responsabile)

LIBERTÀ DI STAR BENE E LIBERTÀ DI AGENCY Libertà di star bene: capacità di avere diversi vettori di funzionamenti e di godere delle corrispondenti acquisizioni in termini di star bene (legato al concetto di capacità) Libertà di agency: libertà di raggiungere qualunque cosa la persona, in quanto agente responsabile, decide di voler raggiungere (Sen 1985) Si può sostenere, secondo Sen, che “l’aspetto di agency di una persona sia di più ampia portata dell’aspetto dello star bene. […] Invero la struttura complessiva degli obiettivi di agency potrebbe essere concepita, abbastanza plausibilmente, come frutto dei pesi attribuiti dall’individuo al proprio star bene fra le altre cose che egli desidera promuovere”. In realtà l’aspetto dello star bene non è da sottovalutare e ha un grande rilievo in se stesso per l’analisi delle politiche pubbliche e della diseguaglianza. A seconda del contesto, dunque, si può dare maggior rilevanza all’aspetto dell’agency o a quello dello star bene: infatti “l’aspetto dello star bene diventa particolarmente importante in questioni come la sicurezza sociale, l’alleviamento della povertà, la rimozione di forti diseguaglianze sociali e in generale nel perseguimento della giustizia sociale” [Sen 2000a: p. 101-5].

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI LE IBJJ Attenzione alle basi informative di giudizi concernenti la giustizia (IBJJ): Acquisizione Libertà di acquisire Promozione dello star bene Acquisizione dello star bene Libertà di star bene Promozione dell’agency Acquisizione dell’agency Libertà di agency qualunque giudizio valutativo poggia sulla verità di alcune informazioni ed è indipendente dalla verità o falsità di altre: “la base informativa dei giudizi concernenti la giustizia (IBJJ, Informational Basis of Judment in Justice) specifica […] le variabili che sono direttamente coinvolte nella valutazione della giustizia di sistemi o situazioni alternative”. Il livello informativo di interesse è strettamente legato alle variabili focali che vengono prese in considerazione dalla teoria cui si fa riferimento, cioè dalle scelte che vengono fatte sui criteri per la valutazione della diseguaglianza [Sen 2000a: p. 107-9]. Per quanto concerne la valutazione della giustizia basata sull’approccio delle capacità, ad esempio, “le situazioni individuali non devono essere giudicate sulla base delle risorse o dei beni primari che ciascuno possiede, ma sulla base della libertà effettivamente goduta dagli individui”, come si è potuto osservare nel paragrafo precedente [Sen 2000a: p. 117]. La scelta dei concetti secondo cui strutturare la propria analisi, dunque, non è neutrale, poiché implica una selezione di determinati dati o informazioni che verranno quindi considerate una base adeguata per la valutazione delle politiche pubbliche e dell’azione pubblica. La pertinenza dei criteri selezionati per la valutazione che vanno a far parte della IBJJ, secondo Sen, dipende dalle procedure con cui questi ultimi sono stati scelti: infatti, “la partecipazione pubblica ai dibattiti – espliciti o impliciti – sui valori è una componente cruciale dell’esercizio della democrazia e di una scelta sociale responsabile” [Sen 2000b: p. 114]; la validità e l’opportunità delle basi informative derivano quindi dal processo con cui sono state decise, al punto che il pericolo maggiore non sta tanto nel contenuto specifico della IBJJ, ma nell’ipotesi che questa sia stata imposta agli attori, impedendo una partecipazione democratica al processo di scelta [Bonvin e Farvaque 2003b: p. 5]. Incrociando due tipi di distinzioni fondamentali nella teoria senniana, star bene – agency da un lato e funzionamenti – capabilities dall’altro, l’economista propone una tipologia di possibili IBJJ. La scelta di quale di queste tipologie utilizzare dipende dagli interessi di coloro che partecipano al processo di scelta sociale. Dipende quindi, nel caso delle politiche pubbliche, da come vengono viste le persone che beneficeranno delle politiche in questione. Secondo questa prospettiva, dunque, si possono individuare due tipi di approccio: quello dello star bene, in cui la persona è ritenuta un beneficiario di cui vengono considerati interessi e vantaggi, e quella dell’agency, in cui il soggetto agisce ed è giudice di ciò che succede. Nonostante possa risultare naturale, secondo la prospettiva del CA, propendere per questa seconda condizione, Sen ammonisce che l’aspetto dello star bene per le politiche pubbliche è assolutamente imprescindibile, poiché non ci si può basare sul solo aspetto dell’agency quando si trattano questioni come la povertà e la diseguaglianza [Sen 1985: p. 208] e perché la società ha la possibilità di accettare una certa dose di responsabilità nel sostenere il livello di star bene delle persone, e dovrebbe farlo soprattutto nel caso in cui si corre il rischio di cadere a livelli particolarmente bassi [Sen 2000a: p. 103]. Per quando riguarda la seconda dimensione (acquisizione – libertà di acquisire), a livello delle politiche pubbliche ha un ruolo primario la sfera della libertà di acquisire i funzionamenti che la persona ha motivo di volere, ovvero le capacità. Non bisogna trascurare, però, la rilevanza dei funzionamenti in particolari in stati di bisogno, come possono essere quelli di individui a cui sono rivolti percorsi comprendenti misure di assistenza economica e politiche attive per il mercato del lavoro. Infatti la disponibilità iniziale di funzionamenti potrebbe produrre una prospettiva di miglioramento della situazione in termini di capacità [Bonvin e Farvaque, 2003b: pp.6-7], anche se un intervento che miri a porre attenzione alle capacità dei propri beneficiari non si dovrebbe limitare a fornire i funzionamenti iniziali, ma a concepirli come un “trampolino di lancio” per promuovere la libertà della persona. Esempio: occupabilità (employability) o capacitazione

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI LE IBJJ Occupabilità Capacità Caratteristiche comuni Partnership e ruolo delle strutture locali (decentramento) Politiche incentrate sulla ricostruzione dell’autonomia individuale Obiettivi Aumentare il tasso di occupazione. Il bene comune è predefinito con un valore statistico al fine di valutare il valore dell’intervento Funzionamenti di valore definiti attraverso procedure di scelta sociale. Modalità di accesso ai funzionamenti definite nelle situazioni specifiche Tipo di responsabilità Responsabilità individuale Attribuzione della colpa Sguardo rivolto al passato Responsabilità collettiva Orientamento al compito Sguardo rivolto al futuro Ruolo delle agenzie locali Strumenti esecutivi sottoposti a obiettivi centrali (valutazione ex post) Attori coinvolti nella situazione ampiamente autonomi Implementazione delle politiche sociali Definizione dei beneficiari Soggetti economici Persone È nella scelta della base informativa di giudizio sulla giustizia che si trova una delle principali differenze tra l’approccio delle capacità e quello che si basa sul concetto di occupabilità. Da questa, poi, discendono molte delle differenze che si esplicitano a un livello più concreto, come quello degli strumenti che vengono utilizzati, o degli obiettivi a cui tendono, o del tipo di responsabilità che viene data ai diversi attori che prendono parte al processo di disegno, implementazione e valutazione della politica

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI I FATTORI DI CONVERSIONE Focus non sui beni e risorse primari ma su fattori che permettono la conversione di questi in libertà e diritti reali, cioè capacità Fattori di conversione personali, sociali e ambientali Diritti o libertà formali Capacità o libertà reale scelta Funzionamenti 3 gruppi di fattori di conversione (Bonvin e Farvaque 2005): caratteristiche personali: la salute, il sesso o il carattere caratteristiche sociali, ad esempio norme sociali, convenzioni o qualunque tipo di discriminazione basata sul genere o sull’etnia caratteristiche ambientali, che includono le infrastrutture e le istituzioni pubbliche

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI CAPABILITY FOR VOICE La capacità che ogni attore ha di esprimere le proprie ragioni e di farle ascoltare nel processo di policy-making Perché si parli di capability for voice: equità di accesso al processo  uguale distribuzione del potere pubblicità del processo  evitare uso discrezionale del potere libertà di parola garantita a chiunque obblighi accettati e decisi con la persona coinvolta e accompagnati da un aumento significativo del set di opportunità

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI CAPABILITY FOR WORK La reale libertà di scegliere il lavoro a cui la persona ha motivo di attribuire valore (Bonvin e Farvaque 2005) Possibilità di rifiutare un lavoro (exit) o di trasformarlo partecipando alla definizione di contenuto, organizzazione, condizioni, modi di remunerazione (voice) Definizione del lavoro come processo di scelta sociale

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI CAPABILITY FOR CHOICE Capacità di effettuare scelte libere e consapevoli, facendo della situazione, delle risorse e delle potenzialità oggetto di scelta, azione e discorso (de Leonardis 1993) Principio riflessivo che guida l’azione, ma si potenzia con l’uso e la pratica Esempio: perché esistano vincoli, devono essere Accettati e decisi dalla persona coinvolta; Accompagnati da un aumento significativo del set di opportunità

LE CAPACITÀ COMBINATE - LA PA L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI LE CAPACITÀ COMBINATE - LA PA Amministrazione burocratica Amministrazione azienda Amministrazione condivisa Parametro di valutazione dell’azione amministrativa Appropriatezza (conformità alle regole) Efficienza Partecipazione Forma delle relazioni Duale (PA e cittadini) Triangolare (PA, fornitori, cittadini) Reticolare (PA, fornitori, cittadini, comunità) Forma della responsabilità amm. Diretta Indiretta Processuale Figura del destinatario Utente Consumatore Collettività locale Bifulco e Vitale 2005 Martha Nussbaum (2003): CC quando le capacità interne si combinano in modo adatto con quelle esterne, che derivano da organizzazioni, istituzioni, agenti esogeni Ex. Capability for voice

ESERCITAZIONE Quali questioni dell’attivazione possono aiutarci a leggere le capacità? Capability for work, capability for voice, capability for choice, capacità combinate: dove emergono dalle parole di beneficiari e operatori? E dove non emergono? Si può parlare di processi di capacitazione in percorsi di inserimento lavorativo come quelli che avete sottomano? In che senso?

LE DOMANDE DI RICERCA Si può parlare di capacitazione nelle politiche di attivazione a Milano? Le capacità dei beneficiari e quelle istituzionali vengono sviluppate secondo l’ottica delle capacità combinate? Si costruiscono percorsi che possono portare all’indipendenza dai servizi e che permettono di procedere verso funzionamenti che la persona ha motivo di voler raggiungere?

IL DISEGNO DELLA RICERCA A Milano, percorsi di attivazione  Centro di Mediazione al Lavoro e Ufficio Adulti in Difficoltà Focus sui “poveri abili” 3 fasi di ricerca (giugno 2005-febbraio 2006): Analisi del materiale legislativo e documentale 30 Interviste 15 con operatori e 15 con beneficiari Osservazione a riunioni di matching

UNO SCHEMA PER NON PERDERSI Capability Approach Questioni e dimensioni dell’attivazione Capability for work Definizione del lavoro Obiettivi Individualizzazione Definizione dei destinatari Indipendenza Capability for voice Partecipazione Responsabilità Libertà di parola Capability for choice Sistemi di inclusione Libertà di scelta Capacità della pubblica amministrazione Contrattualizzazione Forma delle relazioni Integrazione Coordinamento

I RISULTATI DELLA RICERCA CAPABILITY FOR CHOICE persone in uno stato di disagio grave, mancanza di rete relazionale e situazioni multiproblematiche esistenza tetti di spesa e criteri sempre più rigidi (salute precaria e disagio diffuso) decisi dall’alto situazioni di equilibrio assistito (Saraceno 2004) scarsità di risorse: unica proposta, solo exit ruolo dei rifiuti e degli obblighi Ma… ampio spazio ad analisi e ascolto situazioni personali, interessi, desideri, aspettative da parte degli operatori tentativi di integrazione delle “storie” (lavorativa, personale, famigliare, di salute) e degli interventi periodicità degli incontri e possibilità di riconsiderare il progetto (a volte)

I RISULTATI DELLA RICERCA CAPABILITY FOR VOICE voice nel definire, exit sulle soluzioni progetto come strumento per stimolare/praticare o deprimere voice importanza caratteristiche personali dei beneficiari, in particolare ruolo degli operatori come fattori di conversione esistenza vincoli posti dall’alto scarsità di risorse Ma… ascolto situazioni personali, interessi, desideri, aspettative da parte degli operatori funzionamenti come trampolini di lancio per stabilizzare situazioni e dare voice successivamente ascoltata integrazione interventi personalizzati

I RISULTATI DELLA RICERCA CAPABILITY FOR WORK possibilità di exit, non di voice scarsa qualità del lavoro, impieghi ripetitivi e alienanti esistenza di procedure di creaming out scarsità risorse e lavori utilizzo distorto delle misure (borse lavoro e tirocini) ruolo dei rifiuti e condizionalità Ma… tentativi di integrazione delle “storie” (lavorativa, personale, famigliare, di salute) e degli interventi anche al CELAV attenzione alle esigenze delle persone e all’ambiente lavorativo lavoro come ambito relazionale

I RISULTATI DELLA RICERCA LE CAPACITÀ COMBINATE - LA PA esiste coordinamento tra i servizi ma di tipo aleatorio responsabilità indiretta della PA discrezionalità, assenza di diritti esigibili mancanza di un processo di valutazione scarsità risorse Ma… buone forme di coordinamento interno ai servizi capacità di cambiamento, di innovazione e di ascolto (servizio della mediazione leggera) operatori come fattore di conversione

I RISULTATI DELLA RICERCA CONCLUSIONI Ambiguità: elementi che vanno in diverse direzioni in una compresenza di capacitazione, paternalismo, liberalismo Fattori di conversione: gli operatori come cardine, le caratteristiche delle persone come precondizione Azione situata solo come livello, senza passaggi di compiti, processi e responsabilità