University of Rome “Tor Vergata” – March 13 th 2009 The author is solely responsible fo the opinions expressed in this presentation The airport charges after the new EU Directive: from regulation to the market? Pro-competitive impact of the new rules? Andrea Pezzoli Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

Schema della presentazione Quali sono le implicazioni concorrenziali della Direttiva?Quali sono le implicazioni concorrenziali della Direttiva? Quali ricadute concrete sull’attuale regolazione nazionale?Quali ricadute concrete sull’attuale regolazione nazionale? Quali lezioni per la regolazione dall’esperienza dell’Autorità in tema di tariffe aeroportuali?Quali lezioni per la regolazione dall’esperienza dell’Autorità in tema di tariffe aeroportuali? 2/14

Una cornice generale La Commissione si è limitata a definire una cornice generale che specifichi le modalità con cui definire i diritti aeroportuali a livello nazionale, tenendo conto di una serie di principi ai quali dovranno adeguarsi i gestori aeroportuali In assenza di tale cornice alcuni requisiti fondamentali delle relazioni tra gestori aeroportuali e utenti rischierebbero di non essere rispettati Entro il quadro generale la Direttiva lascia spazio a soluzioni nazionali differenziate 3/14

I principi della Direttiva Non discriminazione Consultazione/Negoziazione Trasparenza Standard di qualità e differenziazione dei servizi Regolatore indipendente 4/14

La Direttiva e la regolamentazione italiana Nella prospettiva della nuova Direttiva la regolamentazione attualmente vigente nel nostro Paese richiede aggiustamenti? La nuova Direttiva può essere occasione per migliorare la regolamentazione sotto il profilo concorrenziale? 5/14

La Direttiva e la regolamentazione italiana La regolamentazione vigente (delibera CIPE 38/2007) prevede: i) un meccanismo di price-cap ii) contratti di programma della durata di 4 anni iii) una via di mezzo tra il single till e il dual till, una sorta di share till (nel calcolo delle tariffe si considera il 50% del margine commerciale) iv) un regolatore (Enac) che stabilisce le tariffe dopo un processo di consultazione e l’approvazione del Governo (via Nars, Cipe, Ministeri…) 6/14

La Direttiva e la regolamentazione italiana La regolamentazione vigente prevede inoltre: v) l’obbligo di contabilità analitica, servizio per servizio (delibera CIPE 86/2000) vi) l’orientamento ai costi di ciascun servizio (d.lgs. 18/99) vii) La regolazione di tutti gli scali con un traffico superiore a 600 mila passeggeri (legge 248/2005) 7/14

La Direttiva e la regolamentazione italiana Il quadro regolatorio presenta le sue specificità Il processo di determinazione delle tariffe tuttavia può essere sostanzialmente assimilato a quanto accade nel Regno Unito, Irlanda e Francia: consultazione ma non negoziazione In buona sostanza sembra compatibile con il quadro generale tracciato dalla Direttiva 8/14

La Direttiva e la regolamentazione italiana L’attuazione della Direttiva, tuttavia, può costituire l’occasione per mettere meglio a punto la regolazione, soprattutto al fine di circoscrivere allo stretto necessario gli spazi per contenziosi tra gestori aeroportuali e utenti (dei quali l’Autorità ha diretta contezza) La possibilità per gli aeroporti di offrire servizi differenziati su base non discriminatoria e la trasparenza che dovrebbe caratterizzare il processo di consultazione - obiettivi, entrambi, condivisibili - possono moltiplicare le occasioni di contestazione (cos’è discriminatorio? allocazione dei costi comuni e congiunti, remunerazione del capitale investito, modalità delle verifiche di qualità…) 9/14

L’esperienza dell’AGCM: qualche spunto di riflessione In questa prospettiva, in che misura può essere d’aiuto l’esperienza maturata dall’Autorità? Gli aeroporti sono un settore concorrenzialmente “sensibile” L’Autorità se ne “occupa” sin dai suoi primi anni di attività (A11 Ibar/SEA 1993) e ha accompagnato il processo di liberalizzazione con numerose segnalazioni e più di un procedimento per abuso di posizione dominante Nel corso della “lunga marcia” verso i contratti di programma, oltre che con i suoi poteri di segnalazione, l’Autorità è anche intervenuta con due procedimenti ai sensi dell’art.82, contestando a SEA e ADR di aver sfruttato la loro posizione dominante, fissando unilateralmente e a livelli “ingiustificatamente gravosi” i corrispettivi delle infrastutture centralizzate e dei beni e servizi ad uso esclusivo 10/14

L’esperienza dell’AGCM: qualche spunto di riflessione I due procedimenti esaminavano una fattispecie “di confine” per il diritto antitrust: l’imposizione di prezzi “ingiustificatamente gravosi”. Una fattispecie dove regolazione e antitrust rischiano di confondersi….. Ma non è del merito dei due casi e delle difficoltà e delle contraddizioni degli abusi di prezzo che vorrei parlare. Piuttosto vorrei utilizzare quell’esperienza per sottolineare l’estrema difficoltà che abbiamo incontrato, malgrado la collaborazione del regolatore, ad individuare un benchmark utile per confrontare le tariffe fissate unilateralmente e valutarne l’eventuale eccessiva gravosità La giurisprudenza richiede il confronto con il prezzo praticato su un mercato analogo caratterizzato da una situazione di concorrenza ovvero con i costi di un operatore efficiente 11/14

L’esperienza dell’AGCM: qualche spunto di riflessione Nei due casi il confronto era “agevolato” (?!) dall’esistenza di una contabilità regolatoria e dal poter individuare nella tariffa regolata (orientata ai costi) la proxy per poter effettuare la valutazione richiesta dalla giurisprudenza in materia di abusi di prezzo I problemi: i) asimmetria informativa a favore dei gestori aeroportuali patita sia dall’Autorità che dal regolatore ii) i singoli servizi non costituiscono necessariamente un mercato rilevante distinto iii) che fare quando nell’ambito dello stesso aggregato (es. le infrastrutture centralizzate) si osservano in alcuni casi tariffe significativamente più elevate del livello previsto dalla regolazione (e dunque dei costi) e altri con tariffe non remunerative? A fronte di un corrispettivo spropositatamente più elevato dei costi relativo a un singolo servizio (ad esempio…) in che misura pesa che l’insieme (ad es. i beni e servizi ad uso esclusivo) al quale il servizio appartiene faccia registrare delle perdite? 12/14

L’esperienza dell’AGCM: qualche spunto di riflessione L’attuazione della Direttiva potrebbe pertanto costituire l’occasione per riflettere su alcuni aspetti del quadro regolatorio vigente al fine di dare maggiore certezza a tutti gli operatori e circoscrivere le occasioni di contenzioso La contabilità analitica è senz’altro utile ai fini della trasparenza e l’impulso della delibera CIPE 86/2000 non può che essere valutato positivamente per aver contribuito alla lenta emersione dei costi Oggi, tuttavia, potrebbe essere utile una riflessione sull’opportunità di un orientamento ai costi per singolo servizio. Può essere matura un’attenta analisi costi/benefici di una regolazione tariffaria che prevede un price cap per aggregazioni più ampie. Si ridurrebbero i contenziosi relativi all’allocazione dei costi comuni e congiunti e, in fondo, si circoscriverebbero i problemi e le asimmetrie a due aspetti: gli investimenti e le previsioni di traffico 13/14

L’esperienza dell’AGCM: qualche spunto di riflessione In ossequio alla Direttiva, infine, la regolazione potrebbe limitarsi agli aeroporti più grandi. L’attuale soglia di 600 mila passeggeri salta agli occhi se confrontata con i 5 milioni della Direttiva…Per gli aeroporti minori potrebbe bastare la concorrenza La concorrenza tra aeroporti è un tema su cui l’Autorità non si è sino ad oggi soffermata, se non, nei casi relativi al trasporto aereo, nella definizione del mercato rilevante e nell’accertamento della posizione dominante (ad es. sostituibilità tra Linate e Malpensa). E’ tuttavia ragionevole ipotizzare che per gli scali minori, in ragione delle caratteristiche dei vettori che li utilizzano, la sostituibilità sia più ampia e gli spazi per la concorrenza tra aeroporti siano maggiore 14/14