angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 PROGRAMMAZIONE E DIREZIONE AMMINISTRATIVA DEI SERVIZI ALLA PERSONA IUS/10 – 6 cfu - Prof. Angelo Mari Testi di riferimento: A. Mari (a cura di), La programmazione sociale. Valori, metodi e contenuti, Maggioli, Rimini, 2012 M. Cortigiani, Ripensare alla programmazione sociale, Aracne, Roma, 2010 angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Servizi alla persona e alla Comunità d.lgs. 112/98 Tutela della salute Servizi sociali Istruzione scolastica Formazione professionale Beni e attività culturali Spettacolo Sport angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Principali caratteristiche dei servizi alla persona La soddisfazione degli interessi sottostanti non si può ottenere fornendo servizi standardizzati, se non negli elementi di base; Quindi, vanno progettati interventi (e prestazioni) mirati alle esigenze specifiche delle singole persone che ne usufruiscono; Gli interventi – i servizi – non si risolvono mai con semplici atti puntuali ed istantanei, ma presuppongono azioni di durata. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Tratti giuridici essenziali della nozione l’ordinamento assicura a tutti i suoi componenti una situazione giuridica soggettiva a tutela di un determinato bisogno che l’ordinamento medesimo valuta come essenziale della persona; questa situazione comporta la prestazione di utilità corrispondenti a quel bisogno considerata come diritto della persona; l’ordinamento impone ai soggetti esponenziali della collettività il compito (l’obbligo) di predisporre gli apparati necessari e di svolgere attività corrispondenti; L’ordinamento non vieta ai privati di intraprendere quelle stesse attività, ma, al contrario, ad essi garantisce piena libertà di azione all’interno e all’esterno del sistema pubblico (E. Ferrari, I servizi sociali, 1986) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

DEFINIZIONE DI SERVIZI SOCIALI Attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nella sua vita (art. 128, d.lgs. N. 112/98) UNIVERSALISMO SELETTIVO angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Ancoraggio costituzionale Rapporto tra solidarietà (art. 2), uguaglianza (art. 3), diritto alla salute (art. 32), diritto all’istruzione (artt. 33 e 34) e diritto all’assistenza (art. 38) Decisore pubblico SCELTE TRAGICHE; Intervento pubblico si scinde in due filoni situazioni permanenti situazioni temporanee angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Ambiti possibili di erogazione dei servizi alla persona Attività economica – mercato – regolazione – ma si applica l’art. 41 cost. Attività NON economica – privata – libera – es. art. 38 cost. Intervento diretto della pubblica amministrazione: Individuare il mercato e assicurarne il funzionamento con sistemi di controllo; Sottrarre al mercato, con un processo di demercificazione, le situazioni che starebbero fuori dal gioco della domanda e dell’offerta- attraverso LEA e programmi angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

I MODELLI EUROPEI DI EROGAZIONE DEI SERVIZI PUBLIC PROGRAMMING REGULATION MARKET BASED REGULATION MECCANISMI MISTI angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Il sistema amministrativo Funzioni (materia, compiti, fini e destinatari); a) produzione; b) erogazione; c) redistribuzione; d) regolazione Organizzazione; Procedimenti; Finanza; Personale; Comunicazione. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

I principi delle attività amministrative Legalità (artt. 103 e 113 cost.) Imparzialità (artt. 97 e 98 cost.) Responsabilità (artt. 28 cost. e 2043 c.c.) Buon andamento (art. 97 cost.) Continuità (l. n. 444/94) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Il procedimento: le fasi Iniziativa (pre-iniziativa, di parte, d’ufficio) Istruttoria e responsabile del procedimento Decisione (deliberazione, determinazione, decretazione, …) Integrazione dell’efficacia (eventuale, controllo preventivo) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Partecipazione e accelerazione Funzionale Strutturale Conferenze di servizi Accordi di programma Urp e segretariato sociale I rapporti con i cittadini angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 I procedimenti per l’affidamento dei servizi tramite contratti o convenzioni Programmazione; La scelta del contraente: a) procedure aperte; b) procedure ristrette; c) procedure negoziate. I sistemi di aggiudicazione: a) prezzo più basso; b) offerta economicamente più vantaggiosa. Stipula e gestione del contratto o della convenzione; Controllo e valutazione. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Il tramonto dell’impiego pubblico come ordinamento speciale Fattori di pubblicizzazione: a) disposizioni sugli impiegati (1908,1923,1957): (disciplina pubblica asimmetrica, carriere, gerarchia) b) giurisdizione esclusiva del g.a. (tendenza a considerare pubblici tutti i rapporti) Fattori di cambiamento: c) ruolo del sindacato (dal 1966); d) influsso scienza giuridica (Giannini, 1970); e) introduzione della contrattazione (1973); f) abbandono del sistema delle carriere (l.312/1980 e 94/1983) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 La privatizzazione Esigenze specifiche: a) alleggerire la presenza pubblica; b) razionalizzare la spesa pubblica; c) superare la “cristallizzazione” degli organici Esigenze generali legate a: d) nuovi ordinamenti della p.a. (l. 142/90…); e) nuova disciplina del procedimento (l. 241/1990..); f) modernizzazione del Paese (Governi Amato, Ciampi… d.lgs. n. 29/1993…) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Le categorie di personale interessate L’ ambito di applicazione oggettivo, include i dipendenti di: a) Stato, regioni, province, comuni, università, enti pubblici, aziende sanitarie, camere di commercio…) (circa 84,2% del personale); L’ambito di applicazione soggettivo, esclude: b) magistrati, militari, poliziotti, carriere prefettizia e diplomatica, professori universitari…) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

La disciplina generale del rapporto di lavoro È affidata al codice civile e alle norme speciali (es. t.u. n. 165/2001); È strutturata in comparti di contrattazione (es. ministeri, enti locali, scuola, sanità…); E’ articolata in contratti collettivi nazionali di comparto, sottoscritti tra una parte pubblica (A.RA.N.) e una parte sindacale; E’ ulteriormente articolata nella contrattazione decentrata presso le singole amministrazioni. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Il contratto individuale di lavoro Sostituisce la vecchia “nomina”; E’ obbligatoria la forma scritta; Contenuto essenziale: a) tipologia del rapporto; b) data di inizio dell’assunzione; c) inquadramento professionale e mansioni; d) retribuzione; e) durata del periodo di prova (o del rapporto); f) sede di lavoro. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 La dirigenza pubblica Nasce nel 1972 per lo Stato, poi per tutte le pp.aa.; Si basa sulla distinzione tra indirizzo (politico) e gestione (amministrativa); Vi si accede tramite: a) concorso pubblico delle singole amministrazioni; b) corso-concorso presso la Scuola superiore p.a.; c) incarico temporaneo ad estranei alla p.a.; Qualità formali del dirigente; Qualità distintive sostanziali. Dirigenze tecnica e dirigenza amministrativa angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Le funzioni amministrative e le funzioni aziendali Dalla razionalità deduttivo-legale alla razionalità empirico-negoziale; Dimensione organizzativa e dimensione professionale; L’infungibilità delle mansioni dirigenziali; I poteri amministrativi del dirigente; Le responsabilità organizzative: a) la gestione dei procedimenti; b) l’attività procedimentale di secondo grado; c) la gestione dei processi aziendali; La responsabilità dirigenziale. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 La riforma del 2009 I riferimenti normativi (d.lgs n. 150/2009); Le prestazioni; La misurazione; La valutazione; Gli aspetti organizzativi angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

I prodromi della programmazione L. 27 luglio 1967, n. 685 “approvazione del programma economico nazionale per il quinquennio 1966-1970” RINNOVAMENTO DELL’AZIONE MEDIANTE Il superamento del criterio della povertà per l’accesso ai servizi; L’adozione del criterio di scelta tra più servizi per i bisogni più estesi e per i quali è oggi previsto un solo tipo di assistenza; Fissazione di standard minimi di servizi; L’accentuazione del carattere preventivo dell’assistenza sociale. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Evoluzione della programmazione La programmazione sociale si emancipa dalla programmazione economica: si applica solo in parte la disciplina comunitaria sulla concorrenza; validità attuali delle previsioni costituzionali sui programmi e controlli pubblici per indirizzare attività pubbliche e private a fini sociali; prevalenza del rapporto di cittadinanza sul rapporto di utenza; necessità di un’organizzazione che costituisca una infrastruttura. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

L’amministrazione centrale - Competenze NUOVA COSTITUZIONE Determinazione dei livelli essenziali (art.117, co.2, lett. m); Norme generali sull’istruzione (art. 117, co. 2., lett. n); Fondo perequativo (art. 119, co. 3); Risorse aggiuntive e interventi speciali (art. 119, co. 5); Esercizio unitario di funzioni (art.118, co. 1); Poteri sostitutivi (art. 120, co. 2) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Competenze MINISTERI DEL WELFARE Il decentramento a Costituzione invariata (art. 129, d.lgs. n. 112/1998); La prima riforma del Governo (art. 46, comma 1, lett. c) d.lgs. N. 300/1999); La riforma del Governo del 2006 (d.l. n. 181/2006, convertito in l. n. 233/2006); La riforma del Governo del 2008 (d.l. n. 85/2008 convertito in l. n. 121/2008) e successive modifiche angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 Corte costituzionale n. 282/2002 (definizione e funzione dei livelli essenziali – prevalenza dei principi scientifici su quelli legislativi); n. 88/2003 (livelli essenziali da definire con legge statale); n. 423/2004 (determinazione, ripartizione e gestione del Fondo nazionale per le politiche sociali che è conforme a costituzione); n. 50/2008 (legittimità dei fondi nazionali e modalità di ripartizione); nn. 296 2 297/2012 (livelli essenziali e competenze regionali) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Le amministrazioni regionali es. art. 132 d.lgs. 112/1998 Minori, inclusi i minori a rischio di attività criminose; Giovani; Anziani; Famiglia; Portatori di handicap, non vedenti e audiolesi; Tossicodipendenti e alcooldipendenti; Invalidi civili; Organismi che operano nei servizi; Ipab; Cooperative; Volontariato. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Le amministrazioni regionali es. art. 8 l. 328/2000 Determinazione degli ambiti territoriali ottimali (zone); Definizione di politiche integrate (servizi sociali, ambiente, sanità, scuola, lavoro, ecc.); Assistenza tecnica agli enti locali; Sperimentazione di modelli innovativi; Elaborazione di metodi e strumenti per il controllo di gestione; Definizione dei criteri per l’accreditamento e le autorizzazioni; Vigilanza sulle strutture accreditate che erogano i servizi; Concessione di titoli per l’acquisto dei servizi; Definizione della partecipazione ai costi da parte dell’utenza; Esercizio di poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Gli enti locali – 2 macro aree Interventi e servizi di sostegno alle persone e alle famiglie: a) Interventi generali (servizio sociale professionale, segretariato sociale, assistenza economica, assistenza domiciliare, centri polivalenti, ecc); b) Interventi per l’infanzia e l’età evolutiva; c) Interventi per gli anziani; d) Interventi per i portatori di handicap. Interventi e servizi in sostituzione della famiglia: a) Centri di pronto intervento; b) Affidamenti e comunità educative; c) Comunità alloggio per anziani; d) Interventi nell’area del disagio e disadattamento; angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Gli altri organismi pubblici e privati Terzo settore; Gli organismi devono essere iscritti in registri regionali; Costituzione dell’Agenzia per le onlus in Milano per la vigilanza- soppressione e attribuzione delle funzioni al Ministero del lavoro e delle politiche sociali; Associazioni sindacali (pareri sui piani come rappresentazione di interessi); Ipab – sono 4.422 - (d.lgs. 4.5.2001, n. 207), trasformazione: a) aziende pubbliche di servizi alla persona; b) persone giuridiche di diritto privato. Le istituzioni scolastiche angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Processi decisionali di implementazione INSTITUTIONAL GAP (problemi derivanti dalle difficoltà decisionali nei sistemi multilevel) COMPLIANCE GAP (difficoltà legate alla concreta realizzazione degli interventi programmati, che è possibile solo se tutti rispettano gli impegni presi) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

I processi di esternalizzazione - Quadro di riferimento Privatizzazioni arretramento della funzione Liberalizzazioni pubblica Esternalizzazioni modalità organizzative della funzione pubblica angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Esternalizzare i servizi alla persona: problemi generali Adeguatezza del livello di governo (valenza verticale della sussidiarietà orizzontale); Chi individua i destinatari del servizio; Come si ripartiscono le responsabilità (soprattutto di ordine economico); Come evitare la “burocratizzazione di ritorno”; Rapporto politica e amministrazione (durata contratti dirigenti, durata appalto o convenzione) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Tipi di programmazione a) Programmazione generale programmi; b) Programmazione strategica direttive, indirizzi; c) Programmazione operativa progetti angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 Programmi generali Ambito di riferimento territoriale: Bacino di utenza; Funzionamento sociale; Riferimento di prossimità delle decisioni; Punto di equilibrio per la sostenibilità delle politiche sociali redistributive (logica del pacchetto) I “luoghi” di elaborazione Partecipazione strutturale (Tavoli/Osservatori); Partecipazione funzionale (stakeholders) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Tipi di programmi generali (di settore) I piani transnazionali e comunitari; I piani nazionali; I piani regionali; I piani di zona; I piani regolatori sociali. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Programmi Transnazionali e comunitari Vanno oltre la dimensione territoriale statale Cooperazione paesi invia di sviluppo: - vogliono soddisfare bisogni primari; - vogliono salvaguardare la vita umana; - vogliono favorire processi di sviluppo endogeno; - sono realizzati a titolo gratuito; - possono essere bilaterali, multilaterali, multibilaterali angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Programmi transnazionali e comunitari b) Piani comunitari - 18% della popolazione europea vive in povertà con un reddito inferiore al 60% di quello medio; - Atto unico 1986 Coesione economica e sociale - Maastricht 1992 Programmi di azione sociale - Carta dei diritti fondamentali, Nizza 2000 (art. 34): L’unione riconosce e rispetta il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali che assicurano protezione in casi quali la maternità, la malattia, gli infortuni sul lavoro, la dipendenza o la vecchiaia… Nuova Costituzione europea angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 Fondi strutturali Principi: - concentrazione; - partnership; - programmazione; - addizionalità. Destinatari: - intermedi (organismi pubblici o privati beneficiari dei finanziamenti); - finali (utenti, fruitori dei servizi) angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 Processo pluriennale di organizzazione, decisione, e finanziamento Strumenti: - Piano di sviluppo (obiettivi e priorità); - Quadro comunitario di sostegno (approvato dalla Commissione, d’intesa con lo Stato membro) Programma operativo Assi prioritari Operazioni Misure angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Programmazione - Gli elementi di base I vincoli esterni (competenze, destinatari, procedimento di adozione del piano); L’acquisizione delle informazioni – sistema informativo; Le risorse finanziarie (rapporto con il ciclo di bilancio); angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

I contenuti dei programmi Necessari; Eventuali; Prescrittivi; Indicativi; angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Le procedure di approvazione La fase preparatoria; L’iniziativa (dimensione politica); L’istruttoria (pareri che esprimono interessi – intese – negoziazione sinusoidale tra politica e amministrazione); La decisione (monostrutturata – piani nazionali e regionali; pluristrutturata – piani di zona). angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Le procedure di approvazione Il programma e l’atto di approvazione; Il controllo e l’esternazione; L’imputazione giuridica; Le modalità e i tempi di attuazione: durata, scadenza e rinnovo; gli strumenti negoziali; gli uffici del piano; angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

L’individuazione dei destinatari Programmazione e diritto alle prestazioni; Amministrazioni pubbliche, organizzazioni private, categorie di cittadini; Prestazioni essenziali e livelli essenziali di prestazioni; La garanzia delle prestazioni. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 La valutazione Ex ante: fattibilità e ammissione a finanziamenti; In itinere: monitoraggio e verifiche intermedie; Ex post: verifica dei risultati e rifinanziamento. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

La programmazione strategica Il ruolo della dirigenza; La carta dei servizi e la qualità delle prestazioni; Il sistema dei controlli strategici; Le responsabilità (politica e dirigenziale). angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

La programmazione operativa I progetti obiettivo; I programmi familiari; I programmi assistenziali integrati. I piani individuali. angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013 I programmi nazionali Politiche univeralistiche; Obiettivi di ben-essere sociale; Il diritto a star bene; Il welfare delle responsabilità; Criterio di accesso è il bisogno; Interazione tra tutti i soggetti angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013

Principali elementi di crescita Introduzione della qualità delle erogazioni e del sistema (misurabilità); Costruzione di rapporti dinamici tra enti locali, altre istituzioni territoriali e terzo settore; Diffusione della carta dei servizi; Costruzione dei sistemi informativi dei servizi; angelo mari - programmazione e direzione - a.a.2012-2013