Organizzazione Apparati: persone, mezzi e compiti (persone usano mezzi per svolgere compiti) Apparati amministrativi: apparati che esercitano funzioni amministrative in senso oggettivo Organizzazione amministrativa: insieme degli apparati amministrativi Compiti consistono nelle funzioni che, direttamente o indirettamente, servono a curare interessi della popolazione Organizzazione come apparato complesso Amministrazione in senso soggettivo: divisione poteri e teoria dualistica degli atti

Rilievo giuridico degli apparati amministrativi Apparati presentano rilievo giuridico nell’ambito di rapporti intersoggettivi Tali rapporti presuppongono entità fornite di soggettività giuridica: capacità giuridica e chi ne è fornito Apparati presentano rilievo giuridico in quanto forniti di personalità giuridica: entificazione degli apparati - Enti non dispongono di capacità di agire che compete invece agli organi Apparati presentano rilievo giuridico anche come articolazione interna degli enti: immedesimazione organica in luogo della rappresentanza; non tutti apparati, che costituiscono articolazione interna degli enti, sono in grado di manifestare la volontà dell’ente (distinzione tra organi ed uffici)

Profili dell’organizzazione da approfondire Struttura dell’organo/ufficio: titolarità e competenza Tipologie degli enti e forme organizzative Relazioni strutturali tra enti e tra organi- uffici Il potere di organizzare gli apparati amministrativi

Struttura dell’organo/ufficio: la titolarità Capacità giuridica richiede persona fisica: persona fisica titolare dell’organo/ufficio Duplice rapporto con l’ente della persona fisica: rapporto d’ufficio e rapporto di servizio; il secondo è presupposto del primo Rapporto sulla cui base la persona fisica è tenuta a prestare la propria attività a favore dell’ente (rapporto di servizio) - Rapporti di servizio volontari: di tipo professionale (rapporti di lavoro) e di tipo non professionale (rapporti onorari) - Rapporti di lavoro coattivi (art 23 Cost): nascita e/o cessazione del rapporto non richiede volontà dell’interessato Rapporti sulla cui base colui che ha un rapporto di servizio con l’ente esercita determinati compiti (rapporti d’ufficio)

(Segue) struttura dell’organo/ufficio: la titolarità Regime giuridico dei due rapporti: un tempo entrambi regolati da diritto amministrativo; attualmente rapporto di servizio disciplinato da diritto comune; organizzazione degli apparati è oggetto di disciplinata pubblicistica; rapporto d’ufficio è attratto nella disciplina del rapporto di servizio o nella disciplina dell’organizzazione ? Forme atipiche di titolarità dell’organo/ufficio - Organi collegiali: quorum strutturale (organo perfetto se costituito da tutti i componenti del collegio); quorum funzionale - Organi di pluralità di enti (Sindaco) - Enti-organo (Banca d’Italia quando esercita servizio tesoreria) - Organi con personalità giuridica (un tempo l’ASFD)

Struttura dell’organo/ufficio: la competenza Tipologia: per materia, per grado, per territorio Diversità di atti che fissano competenza determina differente rilievo giuridico di questa Competenza non è fissata da chi né è titolare Competenza implica doverosità del suo esercizio: delega possibile soltanto se consentita dall’atto attributivo della competenza (delegante mantiene poteri di indirizzo) Temporanea sostituzione dell’organo/ufficio competente: supplenza; reggenza; surrogazione

Tipologie degli enti e forme organizzative: il modello semplificato Gli elementi del modello: amministrazione in senso oggettivo (attività che persegue interesse pubblico quale determinato da indirizzo politico); regime dell’attività (applicazione di regole speciali che compongono il diritto amministrativo); amministrazione in senso soggettivo (apparati che esercitano l’amministrazione in senso oggettivo); regime pubblicistico del soggetto In definitiva: modello semplificato caratterizzato dalla coincidenza dei quattro elementi In particolare dell’amministrazione in senso soggettivo e del suo regime - Alla base vi è sempre un ente perché gli apparati o sono essi stessi enti oppure afferiscono ad enti: gli enti pubblici

(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative: il modello semplificato - Il regime degli enti pubblici (art 11 c.c.): d.lgs. 2001, n. 165 riguardo ad organizzazione; l. 1990, n. 241 riguardo al modo di prendere decisioni; approvazione bilanci da parte organo di vigilanza; controlli della l. 1994 n. 20; tutela giurisdizionale - Enti territoriali: facile individuazione per la presenza di apparati politici - Altri enti pubblici: l 1975 n. 70 richiede costituzione o riconoscimento con legge; il fatto è che legge non istituisce soltanto enti pubblici

(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative: il modello semplificato - Indici rivelatori della pubblicità di un ente: relazioni organizzative con apparati politici, dirette o indirette, analoghe a quelle che intercorrono all’interno di un pubblico potere tra apparati politici ed apparati amministrativi che ne costituiscono l’articolazione (ente pubblico è sempre ente dipendente da un ente territoriale)

Tipologie degli enti e forme organizzative: impossibilità di generalizzare il modello semplificato Enti pubblici la cui attività è sottoposta a regime di diritto comune (amministrazione in senso oggettivo e soggettivo, regime pubblico del soggetto ma assenza del regime pubblicistico dell’attività): EPE (un tempo: INA,ENEL,IRI) (attualmente: aziende speciali) esercitano in via esclusiva o principale attività di impresa (art 2201 c.c.) - sottoposti a diritto comune (art 2093 c.c.): spiegazione del fenomeno (perseguimento interesse pubblico richiede attività di impresa che, come tale, non può che essere regolata dal diritto comune) - sottratti a fallimento (art 2221 c.c.) - sottratti ad ambito di applicazione del d.lgs. 2001 n. 165

(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative: impossibilità di generalizzare il modello semplificato - profili pubblicistici: disciplina delle relazioni con apparati politici; controllo della Corte dei conti nella forma della l. 1958 n. 259; diritto di accesso agli atti; procedimenti concorrenziali di scelta del contraente qualora organismi di diritto pubblico Utilizzazione di enti privati: privatizzazioni nel senso di enti privati in mano pubblica (amministrazione in senso oggettivo ma non in senso soggettivo, regime privato dell’attività, parziale regime pubblico del soggetto) - Privatizzazioni formali - Creazione enti privati (S.p.A; Fondazioni): mediante legge; usando capacità diritto privato (limiti derivanti da diritto pubblico in ordine ad attività ed a scopo ed in ordine alla responsabilità illimitata dell’ente)

(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative: impossibilità di generalizzare il modello semplificato Utilizzazione enti privati: pubblicizzazione dell’attività di enti privati (assenza di amministrazione in senso oggettivo e soggettivo; regime pubblico dell’attività) Utilizzazione di enti privati: pubblicizzazione di enti privati

Relazioni strutturali tra enti e tra organi-uffici Gerarchia - In cosa consiste: potere di impartire ordini ed istruzioni; potere di annullare e riformare atti; potere di esercitare le competenze dell’inferiore; potere di rimuovere titolari degli uffici - Quando ricorre: presupposto che si tratti di organi individuali dello stesso ente; allo stato puro ricorre soltanto presso amministrazione militare; presso altre amministrazioni ricorrono soltanto alcuni profili della gerarchia Indipendenza ed autonomia (all’estremo opposto della gerarchia): apparati non ricevono indirizzi da organi politici

(Segue) Relazioni strutturali tra enti e tra organi-uffici - Indipendenza: si vuole che indirizzo politico generale sia attuato mediante attività ad alto contenuto tecnico e politicamente neutrale - Autonomia (funzionale e non territoriale): si vuole salvaguardare la libertà della collettività di cui l’ente è esponenziale (Università, Camere commercio) Strumentalità (relazione di tipo intermedio alle precedenti) - In cosa consiste: potere di direttiva; nomina titolari organi; finanziamento; poteri di approvazione degli atti più importanti - Dove ricorre: nell’ambito stesso ente, tra organi politici e apparati amministrativi; tra enti differenti (il caso degli enti pubblici e quello delle SpA partecipate)

Il potere di organizzare gli apparati amministrativi: a chi spetta tale potere Allo Stato - Potestà legislativa esclusiva, e conseguente potestà regolamentare, circa “ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” - Superamento parallelismo: attività amministrative relative alle competenze legislative dello Stato possono competere ad altri enti territoriali, che dispongono del conseguente potere di organizzazione - Nesso esistente tra attività ed organizzazione: in tal caso (quando manchi parallelismo) lo Stato può comunque indirizzare l’esercizio del potere di organizzazione da parte degli enti competenti

(Segue) Il potere di organizzare gli apparati amministrativi: a chi spetta tale potere Alle Regioni: vale stesso discorso, con la differenza che vi è lo statuto (art 123 Cost) che disciplina l’organizzazione e che si impone alle leggi regionali proprio sul punto Agli EE.LL - Privi di potestà legislativa, ma dispongono di Statuto: art 114, c. 2, Cost non ne precisa però i contenuti - Vi è però art 6 del T.U sull’ordinamento degli EE.LL che disciplina proprio il contenuto degli Statuti - Vi sono poi i regolamenti degli EE.LL che sono preposti proprio a disciplinare l’organizzazione (art 117, c. 6, Cost.)

(Segue) Il potere di organizzare gli apparati amministrativi: a chi spetta tale potere - La diversa potestà a seconda che l’organizzazione riguardi l’esercizio di funzioni proprie degli EE.LL oppure ad essi conferite: la possibilità, nel secondo caso, che l’esercizio del potere di organizzazione sia indirizzato da chi ha conferito le funzioni e mantiene la potestà legislativa in ordine ad esse

Il potere di organizzare gli apparati amministrativi: limitazioni all’esercizio di tale potere Da parte dell’ordinamento comunitario relativamente agli apparati amministrativi degli Stati membri preposti a compiti di amministrazione comunitaria - Imposizione della costituzione di determinati apparati - Imposizione di determinate soluzioni organizzative Da parte della Costituzione: art 97 Cost. impone una disciplina che assicuri imparzialità e buon andamento - organizzazione va disciplinata in modo da escludere conflitti di interessi - organizzazione va disciplinata in modo da garantire indipendenza da organi politici degli apparati tecnici

Il potere di organizzare gli apparati amministrativi: con quali atti va esercitato tale potere (il ruolo riservato alla legge) Relativamente ai poteri autoritativi, il principio di tipicità comporta che sia la legge a stabilire l’apparto competente ad esercitarli Riserva di legge relativa dell’art 97, c. 1, Cost: - non presenta funzione garantista perché questa già svolta da principio tipicità; - norma va interpretata in chiave storica; un tempo si sosteneva l’esistenza di una riserva di regolamento; - la norma intende riservare alla legge la definizione degli spazi lasciati al Governo (intende ribadire l’ordinario principio della preferenza della legge) in considerazione del fatto che il potere di organizzare implica potere di indirizzare;

(Segue) Il potere di organizzare gli apparati amministrativi: con quali atti va esercitato tale potere (il ruolo riservato alla legge) - riserva relativa intende impedire alla legge di occupare tutta la disciplina perché altrimenti verrebbe compromessa qualsiasi flessibilità all’organizzazione e sarebbe così compromesso il buon andamento Art. 95, c. 3, Cost: riserva assoluta - sembrerebbe contraddire art 97, c. 1, - in realtà le due norme riguardano apparati differenti, come è reso evidente dalla loro collocazione: l’art 97 gli apparati amministrativi; l’art 95 gli apparati preposti alla elaborazione dell’indirizzo politico

(Segue) Il potere di organizzare gli apparati amministrativi: con quali atti va esercitato tale potere (il ruolo riservato alla legge) Art 95, c. 3, ed art 97, c. 1, Cost non si applicano anche alle Regioni: - art 95 parla di ministeri; per art 97 non ricorrono analoghi precedenti storici - definizione della forma di governo è riservata allo Statuto (art 123 Cost)