Politica e amministrazione Alessandro Natalini

Prima degli anni ‘90 La politica si appropria di enti e società pubbliche I dirigenti generali vengono dall’amministrazione per anzianità anche se con esclusione di coloro che sono legati ai partiti dell’opposizione (Pci e Msi) Non c’erano cesure tra i cambi di governo e si restava in carica fino alla pensione a meno che non vi fossero gravi problemi disciplinari Dirigenza amministrativa e politica: un rapporto di scambio tra garanzia del posto e della carriera, in cambio di una perdita di prestigio e di potere

Il circolo vizioso burocratico La politica tempera la rigidità del rapporto con quattro correttivi: 1) incarichi esterni ad alcuni dirigenti; 2) contrapponendo i gabinetti (retti da consiglieri di Stato) ai dirigenti; 3) rimuove i direttori generali promuovendoli alla corte dei Conti o al Consiglio di Stato; 4) costituisce organismi esterni ai ministeri La dirigenza si chiude nell’applicazione delle leggi come difesa dall’invadenza politica La politica aumenta il numero delle leggi e le rende più pervasive

Il principio di separazione tra politica e amministrazione Il controllo della politica sull'amministrazione: non più regolazione dei procedimenti e controllo delle risorse, ma formulazione indirizzi strategici, attribuzione di budget e valutazione dei risultati Si amplia la libertà d'azione del dirigente pubblico nel gestire risorse e nel determinare i meccanismi di funzionamento delle amministrazioni Aumenta la sfera di responsabilità del dirigente per i risultati conseguiti (accountability)

I benefici del principio di separazione Introduce il management by objectives Limita gli interessi corporativi della burocrazia Limita le collusioni della politica con i gruppi di pressione Organizzazione più flessibile (baricentro basso) Pa più efficienti, sviluppo funzione manageriale Introduzione sistemi retributivi premianti

I presupposti per il cambiamento Superamento dispersione competenze (riorganizzazione strutture) Vincoli procedimentali limitati (semplificazione e delegificazione) Bilancio che finanzia i prodotti e gli obiettivi, e non per capitoli che frammentano la capacità di spesa.

La dirigenza: le condizioni di partenza Persone provenienti dal centro sud Laureate in materie giuridiche Percorso di carriera interno alle pa Modesta competenza manageriale modesta Scarsa omogeneità con la classe politica

La politica: le condizioni di partenza I ministri dovevano rispondere del proprio operato ai partiti (o alle correnti di partito) Erano soggetti ad un continuo ricambio. Si occupavano continuamente e direttamente delle decisioni amministrative minute attraverso gli uffici di diretta collaborazione Non c’era programmazione non trovava attuazione.

L’attuazione della riforma Il politico come programmatore strategico Il programma di governo Il controllo strategico Gli uffici di diretta collaborazione Il dirigente manager

Gli obiettivi delle riforme in relazione al rapporto tra politica e amministrazione Programma di governo Bilancio di risultato e sopprimere il sistema dei capitoli Introdurre la programmazione strategica Rivedere le competenze degli uffici di gabinetto Dirigenza: mutare incarichi, retribuzione, formazione, numero livelli, accesso.

Approfondimento: l’introduzione del controllo strategico

Processo di formazione della direttiva definizione delle priorità politiche da parte del ministro; proposta di obiettivi strategici e declinazione degli obiettivi operativi da parte dei dirigenti responsabili della gestione; consolidamento degli obiettivi (analisi di coerenza)e definizione degli obiettivi da includere nella direttiva annuale.

Processo di monitoraggio verificare il livello di avanzamento di tutte le attività programmate; analizzare gli scostamenti rispetto agli obiettivi; ridefinire (eventualmente) gli obiettivi.

L’attuazione: strutture e processi Tutti i ministeri dispongono di Servizi di controllo interno costituiti nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione del vertice politico Le direttive strategiche sono ormai effettivamente emanate e nei primi mesi dell'esercizio finanziario. Il processo di programmazione strategica e di monitoraggio periodico (a cadenza quadrimestrale o semestrale) è stato ricondotto a routine prefissate.

L’attuazione: criticità delle strutture Gli Sci sono composti prevalentemente da giuristi I componenti sono privi di esperienze specifiche nel campo della valutazione delle politiche e delle gestioni pubbliche Gli Sci non dispongono di personale sufficientemente qualificato.

L’attuazione: criticità della programmazione Obiettivi eterogenei e poco collegati con le note preliminari al bilancio di previsione. Solo in una minoranza dei dicasteri il Ministro partecipa direttamente alla determinazione degli obiettivi e dialoga direttamente con i Servizi di controllo interno. Non sono previsti obiettivi che coinvolgono l'azione di più ministeri (settorialismo).

L’attuazione: criticità del monitoraggio Gli obiettivi non sono accompagnati da indicatori Il monitoraggio si basa in modo quasi assoluto sulle autonome valutazioni dei responsabili dei centri di responsabilità e non su dati oggettivi. Solo in rari casi, questa attività è supportata da sistemi informatici, per cui la valutazione dei dati raccolti è spesso tardiva rispetto alle esigenze del ciclo di programmazione. Le indicazioni e le valutazioni dei servizi di controllo interno non sono tenute in considerazione da parte dei vertici politici e amministrativi.

Approfondimento: la dirigenza pubblica

La riforma del 1993 Separazione tra politica e amministrazione: la politica formula gli obiettivi e verifica i risultati; la dirigenza si occupa della gestione, adotta gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno e risponde dei risultati. Nomina: 1) DPR su delibera CDM per persone interne alla pa; 2) identica, ma in favore di persone esterne alla pa; 3) incarichi con contratto di diritto privato della durata massima della legislatura

Il ruolo della dirigenza con la riforma del 1993 La dirigenza generale è esclusa dalla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego L’attribuzione delle funzioni e dei compiti deriva dalla legge La dirigenza gode di una legittimazione propria che prescinde dal rapporto di fiduciarietà

La riforma del 1998 Tutti i dirigenti sono inseriti in un ruolo unico articolato in due fasce: nella prima vi rientra chi era dirigente generale e coloro che hanno ricoperto tale incarico per cinque anni, anche non continuativi; nella seconda vi sono gli altri e tutti quelli di nuova nomina Tutti i dirigenti sono legati da un contratto di diritto privato, ma con la perdita dell’incarico non perdono il posto e mantengono la parte fondamentale della retribuzione

Il sistema degli incarichi nel 1998 In prima applicazione è stata disposta la cessazione dall’incarico di tutti i dirigenti generali (16 %) Tutti gli incarichi sono conferiti con un contratto a termine (2 - 7 anni) Il 5 % degli incarichi possono essere conferiti ad esterni alla pa Il rinnovo dei contratti è a discrezione della pa L’incarico può essere revocato per inosservanza delle direttive o mancato raggiungimento degli obiettivi I posti di vertice (segretari e capidipartimento) sono soggetti a conferma entro 60 giorni dal voto di fiducia di un nuovo Governo

La riforma del 2001 In prima applicazione cessano dall’incarico i dirigenti di tutti i livelli (dirigenti generali 40 %, ma molti per pochi mesi e al netto delle posizioni di vertice mutate al cambio di governo) I posti di vertice sono soggetti a conferma entro 90 giorni dal voto di fiducia I contratti separati dagli incarichi sono a termine (max 5 anni dirigenti e 3 anni dirigenti generali) Possono essere nominati dall’esterno il 10 % dei dirigenti generali e l’ 8 % dei dirigenti

Continuità Separazione della carriera politica e burocratica Cultura della dirigenza: provenienza geografica, carriera interna, età e titolo di studio Inesistenza del pantouflage

Discontinuità Nel 1993 il dirigente riconquista un ruolo centrale, poi si riafferma la politica Si è rotto il patto tra dirigenza e amministrazione: 1) il dirigente ha responsabilità gestionali; 2) percepisce un buono stipendio (ma legato all’incarico); 3) è insicuro del proprio incarico. Il potere di nomina e di incarico della politica che prima era diluito e frammentato ora è concentrato

Criticità Aumentano le responsabilità, ma i dirigenti restano gli stessi Precarizzazione Mancato sviluppo del merit system Scarsa rilevanza del ruolo del dirigente: basso rapporto dirigenti - dipendenti; istituzione vicedirigenti; competizione tra dirigenti di prima e fascia.

Politica e amministrazione:i risultati Il politico non è diventato uno stratega e il dirigente non è diventato un manager Si è passati dallo scambio tra sicurezza e potere a quello tra aumenti retributivi e precarizzazione dell’incarico

Politica e amministrazione: i limiti Il carattere iterativo delle riforme L’eccessiva uniformazione: il rapporto tra politica e amministrazione dovrebbe essere diversificato a seconda dei contesti