Enti ed amministrazioni pubbliche: un tentativo di definizione

Gli enti pubblici sono organismi dotati di una propria personalità giuridica, titolari di diritti e di doveri all'interno dell'ordinamento giuridico di appartenenza.

REQUISITI PER LA CORRETTA QUALIFICAZIONE DI UN ENTE COME PUBBLICO la fonte, tipicamente una legge (o un atto con forza di legge) che lo istituisca; le finalità perseguite; la prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto, ad esempio con le persone fisiche, le quali non sono pertanto in dignità paritaria nei confronti dell'ente; uno stretto controllo da parte degli organi statali sull'operato dell'ente; la soggezione ad un particolare regime giuridico di diritto amministrativo, prioritario rispetto alle previsioni del diritto privato.

Per amministrazione si intende l’attività finalizzata (e di supporto) al perseguimento dei fini istituzionali di un’organizzazione.

Nel linguaggio comune la locuzione “Amministrazione Pubblica” si usa indifferentemente al singolare o al plurale per indicare l’insieme dei soggetti che comprende: l’amministrazione statale (ministeri ed agenzie); il governo locale (regioni, province, comuni e città metropolitane); gli enti pubblici.

Diverse discipline si sono interessate al problema della definizione delle Amministrazioni Pubbliche. É possibile definire le Amministrazioni Pubbliche in modo differente, a seconda che si adotti un approccio economico-aziendale, piuttosto che un approccio giuridico o, ancora, un approccio statistico.

PROSPETTIVA ECONOMICO-AZIENDALE Per Amministrazioni Pubbliche si intendono le aziende che producono e distribuiscono ricchezza in assenza di mercato.

PROSPETTIVA GIURIDICA 4 ambiti: Normativa che disciplina il trattamento e le garanzie dei dipendenti pubblici e di quella che disciplina la trasparenza e tutela degli utenti Normativa che sanziona sotto il profilo penale i reati contro le amministrazioni pubbliche Diritto comunitario Diritto amministrativo

NORMATIVA CHE DISCIPLINA IL TRATTAMENTO E LE GARANZIE DEI DIPENDENTI PUBBLICI E DI QUELLA CHE DISCIPLINA LA TRASPARENZA E TUTELA DEGLI UTENTI «Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale». Art. 1 co. 2 del D.Lgs. 165/2001

NORMATIVA CHE SANZIONE SOTTO IL PROFILO PENALE I REATI CONTRO LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Nell’ambito della normativa che sanziona sotto il profilo penale i reati contro le amministrazioni pubbliche la nozione è piuttosto restrittiva e si limita solo ai soggetti pubblici che esercitano funzioni di carattere autoritativo.

DIRITTO COMUNITARIO La nozione si estende ai c.d “organismi di diritto pubblico” e cioè a qualsiasi organismo: avente personalità giuridica; istituito per soddisfare bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale e commerciale; la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure ancora il cui organo di amministrazione, di direzione o vigilanza sia costituito da membri più della metà dei quali designata dallo stato o dagli enti pubblici.

DIRITTO AMMINISTRATIVO La nozione di amministrazioni pubbliche si amplia ancora dal momento che in essa rientrerebbero non solo i soggetti a disciplina pubblicistica ma tutte le attività, da chiunque e in qualunque forma giuridica esercitate, a finalità pubblicistica.

APPROCCIO STATISTICO Si rifà ai criteri del Sistema dei Conti Europeo Sec95, che fa uso di un criterio funzionale ai fini della classificazione dell’insieme dei soggetti appartenenti al settore pubblico. Secondo tale criterio si considerano amministrazioni pubbliche le unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese.

Le Amministrazioni Pubbliche: caratteristiche gestionali

Gli elementi che caratterizzano le Amministrazioni Pubbliche sono sostanzialmente riferibili a: natura eterogenea dei prodotti; assenza del prezzo di cessione dei prodotti; formalizzazione dell’attività amministrativa; interdipendenza tra tempi e ritmi della gestione e tempi e ritmi istituzionali; valutazione dell’attività amministrativa.

NATURA ETEROGENEA DEI PRODOTTI L’attività delle Pubbliche Amministrazioni può riguardare: una classe di prodotti connessa al potere sovrano nei confronti della comunità di riferimento; i c.d. beni collettivi o beni pubblici; una classe di beni che, a differenza dei beni collettivi, sono divisibili ed escludibili dall’uso, ma prodotti dal settore pubblico per ragioni di natura diversa; trasferimenti finanziari; atti di indirizzo, programmi e politiche che costituiscono punti di riferimento per i soggetti economici e sociali.

ASSENZA DEL PREZZO DI CESSIONE DEI PRODOTTI I prodotti delle Amministrazioni Pubbliche sono parzialmente o totalmente ceduti senza un diretto corrispettivo economico o mediante la corresponsione di somme che non rappresentano effettivamente il valore del bene/servizio ceduto (tariffe e tasse). Per questa ragione, nel settore pubblico, viene meno uno dei tipici strumenti di governo e valutazione della gestione: la reazione della domanda.

FORMALIZZAZIONE DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA Riguarda: gli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di competenze; la successione delle diverse operazioni e le relative modalità di svolgimento; il modo di concretizzare le decisioni aventi rilevanza esterna; gli elementi che devono essere esplicitamente presenti e menzionati negli atti; l’esistenza di particolari condizioni per lo svolgimento di determinate attività o per l’adozione di un particolare atto in una data forma e con determinati effetti.

INTERDIPENDENZA TRA TEMPI E RITMI DELLA GESTIONE E TEMPI E RITMI ISTITUZIONALI Il consenso, e la legittimazione che ne deriva sono elementi di fondamentale importanza nell’ambito delle Pubbliche Amministrazioni. Per questo i tempi ed i ritmi istituzionali hanno inevitabili ripercussioni sulla possibilità di rispettare tempi e ritmi di gestione e con essi i principi di razionalità amministrativa, tecnica, organizzativa ed economica.

VALUTAZIONE DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA Gestione interna Gestione esterna INPUT OUTPUT OUTCOME EFFICIENZA EFFICACIA ECONOMICITÁ

Gli input rappresentano quelle risorse (beni e servizi) destinate alla produzione che si intende realizzare (tali risorse “entrano” nel processo produttivo). Gli output sono costituiti dalla quantità di beni e servizi prodotti, ossia dal volume di produzione o risultato del processo produttivo. Gli outcome (o impatto sociale) rappresentano l’impatto prodotto sulla comunità di riferimento in conseguenza dell’utilizzo di beni e servizi prodotti o, in generale, dell’esecuzione di una data politica pubblica.

CRITERI DI VALUTAZIONE OPERATIVA Economicità Efficienza Efficacia

ECONOMICITA’ Consiste nella capacità di soddisfare i bisogni considerati di pubblico interesse dalla comunità, potendo contare su un flusso di risorse economicamente sopportabile e socialmente accettabile dalla stessa.

EFFICIENZA Consiste nell’attitudine del processo produttivo a trasformare gli input in output. L’efficienza, intesa sia come efficienza tecnica che come efficienza economica, può definirsi come rapporto tra quantità e qualità delle prestazioni e dei servizi prodotti (output) e quantità e qualità delle risorse impiegate (input, considerati nel loro valore monetario nel caso dell’efficienza economica). Il livello di efficienza è più elevato al crescere del rapporto.

EFFICACIA Intesa come efficacia sociale, connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici dell’amministrazione in termini di impatto (outcome) sulla soddisfazione dei bisogni espressi dalla comunità di riferimento. È evidente come in questa accezione l’efficacia sia una dimensione più complessa da quantificare e valutare rispetto all’efficienza, ma date le finalità delle aziende e amministrazioni pubbliche, rappresenta al tempo stesso anche la dimensione di risultato più importante e significativa.