Le burocrazie pubbliche Definizioni di burocrazia La crescita della burocrazia pubblica Limiti alla razionalità Limiti alla neutralità Limiti alla competenza La riforma amministrativa: evoluzioni recenti

Definizioni di burocrazia “Pubblica amministrazione” “Organizzazione” “Cattiva amministrazione” “Sistema organizzativo che massimizza l’efficienza” “Governo dei funzionari” “Amministrazione da parte di funzionari stipendiati”

Definizione di burocrazia di Weber Organizzazioni che funzionano secondo il principio delle competenze di autorità attribuite a uffici e specificate attraverso regole impersonali ed universali.

Weber on Bureaucracies The power position of the bureaucracy is always overtowering. The “political master” finds himself in the position of “dilettante” who stands opposite the “expert”, facing the trained official who stands within the management of administration. The objective indispensability of the once-existing apparatus, with its peculiar, “impersonal character”, means that the mechanism… is easily made to work for anybody who knows how to gain control over it.

Caratteristiche della burocrazia razionale legale Esistenza di un sistema si regole generali che vincoli allo stesso modo i detentori del potere, l’apparato amministrativo, e coloro su cui si esercita il potere Organizzazione gerarchica e monocratica Sistema di divisione del lavoro formalizzato, procedure amministrative standardizzate Reclutamento tramite concorsi che accertino la competenza Separazione fra persone e uffici Esercizio delle funzioni amministrative su basi continuative e ufficialità degli atti Impersonalità dell’atteggiamento del funzionario (sine ira ac studio)

Specificità dello stato moderno burocratico (Weber) L’accentramento del potere Il monopolio della forza legittima L’impersonalità del comando

Tipologia del potere in Weber Potere tradizionale : basato sulla credenza nel carattere sacro delle tradizioni valide da sempre e della legittimità di coloro che sono chiamati a rivestire un’autorità. Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria al carattere sacro o alla forza eroica, o al valore esemplare di una persona. Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella legalità di ordinamenti statuiti e nel diritto di comando di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base ad essi.

Fattori che influenzano la crescita della burocrazia Con l’affermarsi della democrazia pressioni provenienti dai gruppi sociali Affermazione dell’economia monetaria Fattori internazionali Macchine da guerra Amministrazioni “residui” della guerra Diritti acquisiti con la guerra Gestione dei debiti Spinte provenienti da interessi propri e della stessa burocrazia Progressiva specializzazione degli organi amministrativi Crescita burocratica

Tre fasi principali nello sviluppo delle burocrazie moderne: Periodo assolutista: nascita delle burocrazie moderne e loro consolidamento con le caratteristiche di corpi gerarchicamente ordinati di funzionari stipendiati. Periodo liberale: le burocrazie ereditate dagli anciens régimes sono sottomesse a sistemi di diritto positivo nel quadro dell’affermazione dello Stato di diritto Periodo della democrazia di massa: la struttura burocratica si carica di nuovi compiti e si espande.

Le diversita dei percorsi storici Il modo in cui nei diversi paese sono vissute le diverse fasi ed in particolare la rilevanza della fase assolutista spiegano gran parte delle differenze fra : Francia Prussia-Germania Gran Bretagna Stati Uniti

I limiti alla concezione weberiana di burocrazia Limiti alla razionalità Limiti alla neutralità Limiti alla gerarchia Limiti alla competenza

Limiti alla razionalità Razionalità: presenza di scopi definiti, valutazione delle alternative e scelta di quella meno costosa Razionalità limitata [Simon]: l’informazione costa, soluzione soddisfacente Incrementalismo [Lindblom]: processo decisionale tramite aggiustamenti adattivi e manipolativi Garbage can: organizzazioni come aggregati instabili di attori con fini diversi e contraddittori Neoistituzionalismo: organizzazioni come tessuto di regole, procedure e valori (logica della appropriatezza, logica della conseguenza)

Limiti alla neutralità Il particolare profilo sociale dei burocrati L’importanza delle conoscenze specialistiche (Weber) L’autonomizzazione e l’assunzione del ruolo di negoziatori. Obiettivi burocratici Budget – risorse (Niskanen) Minimizzazione dello sforzo (Horn) Bureau-shaping (Dunleavy) Sicurezza e status Politiche pubbliche (teoria dell’agenzia)

Limiti alla gerarchia Conflitto fra autorità basata sulla competenza e autorità basata sulla gerarchia L’importanza e l’autonomia dei burocrati di base La frammentazione nella pubblica amministrazione

Limiti alla competenza Il controllo politico sulla selezione e sulla carriera

Modelli di burocrazia Modello francese Modello statunitense Formazione Formazione ad hoc per pubblica amministrazione Acquisizione di competenze anche attraverso esperienze professionali Accesso Concorso pubblico Possibilità di nomine politiche Carriere Interna alla pubblica amministrazione Permeabile a ingressi dall’esterno Competenze Profilo generalista Specializzate Sistema decisionale Autorità gerarchica interna (struttura per ministeri) Organizzazione intorno a progetti (struttura per agenzie) Cultura amministrativa Legittimazione tramite applicazione di norme impersonali Costruzione di decisioni su casi individuali Rapporti con l’esterno Formale chiusura rispetto all’esterno Funzione attiva di mediazione

Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista Sono riconducibili a questa prospettiva sia i sostenitori della tesi dello “Stato Amministrativo” sia quelli che sostengono ancora il primato della “politica elettiva” Metodi di controllo dei politici sui burocrati: Autoregolazione burocratica Sistema delle spoglie Clientelismo Nomina di funzionari “politici”

Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista 2. Analisi delle risorse di cui dispongono le due classi di attori nel processo decisionale : POLITICI Legittimità Controllo bilancio Potere legale BUROCRATI Competenza Capacità di mobilitare gruppi clientela Ideologia burocratica Stabilità E inoltre Forte politicizzazione Livello di sofisticazione tecnica Compattezza dell’agenzia + + +

Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista 3. L’effetto dell’assetto istituzionale complessivo e del sistema dei partiti Stato federale vs stato unitario Sistema multipartitico estremo vs bipartitico o mult.p. moderato

La prospettiva della teoria agente-principale: perché avvalersi della burocrazia? Efficienza decisionale e specializzazione Domanda di informazione e competenze tecniche Credibilità nell’attuare politiche pubbliche Domanda di funzionari indipendenti e credibili Problemi legati ad alcune decisioni (e.g. logrolling, orizzonti temporali brevi) Necessità di distanziarsi da responsabilità legate a politiche pubbliche impopolari …ma anche volontà di aggiudicarsi il credito di politiche pubbliche popolari Si veda in particolare: Epstein, David e Sharyn O'Halloran (1999) Delegating Powers: A Transaction Cost Politics Approach to Policy Making Under Separate Powers. Cambridge: Cambridge University Press (capp. 2 e 3) Huber, John D. e Charles R. Shipan (in stampa) Political Control of the State in Modern Democracies. Cambridge: Cambridge University Press. (capp. 1 e 2). Altre letture: Bawn, K. (1995). 'Political Control Versus Expertise: Congressional Choices About Administrative Procedures', American Political Science Review 89, 1, March:62-73. Thatcher, M. e A. Stone Sweet (2002). 'Theory and Practice of Delegation to Non-Majoritarian Institutions', West European Politics 25, 1:1-22. Pollack, M. A. (2002). 'Learning from the Americanists (Again): Theory and Method in the Study of Delegation', West European Politics 25, 1:200-19.

I rischi della delega in politica La deriva burocratica (perdita d’agenzia - bureaucratic drift) La cattura burocratica (iron triangles: gruppi d’interesse-politici-burocrati) Shepsle, Kenneth A. e Mark S. Bonchek (1997) Analyzing Politics: Rationality, Behavior and Institutions. London: W.W. Norton and Co. (cap. 13, pp. 358-79) Altre letture: Lowi, T. J. (1979). The End of Liberalism. New York: Norton. Moe, T. M. (1989) 'The Politics of Bureaucratic Structure'. In Can Government Govern?, edited by J. Chubb and P. Peterson. Washington, D.C.: The Brookings Institutions. Horn, Murray J. (1995) The Political Economy of Public Administration. New York: Cambridge University Press. Horn, M. J. e K. A. Shepsle (1989). 'Administrative Process and Organizational Form as Legislative Responses to Agency Costs', Virginia Law Review 75, 2, March:499-508. McCubbins, M. D., R. G. Noll e B. R. Weingast (1987). 'Administrative Procedures as Instruments of Political Control', Journal of Law, Economics, and Organization 3, 2 Fall:243 - 77. McCubbins, M. D., R. G. Noll e B. R. Weingast (1989). 'Structure and Process, Politics and Policy: Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies', Virginia Law Review 75, 2 March:431-82. Shepsle, K. A. (1992). 'Bureaucratic Drift, Coalitional Drift, and Time Consistency: A Comment on Macey', Journal of Law, Economics and Organization 8, 1, March:111-8.

La deriva burocratica: x-x’ S x’ A x H P Più rischio di deriva, maggiore il conflitto tra veto players – vd. politica monetaria

Discrezione esecutiva e strategie di controllo Procedura di nomina Controlli procedurali - procedure amministrative Controlli centralizzati, attivi e diretti (police-patrol, e.g. commissioni parlamentari) Controlli decentralizzati, indiretti e reattivi (fire alarm, e.g. procedure amministrative) McCubbins, M. D. e T. Schwartz (1984). 'Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms', American Journal of Political Science 28:165-79.

Discrezione esecutiva x d x’ A H P

Studi empirici Sistemi presidenziali Sistemi parlamentari Minore discrezionalità esecutiva in caso di governo diviso e politiche meno complesse (Epstein & O’Halloran, Delegating Powers, 1999) Sistemi parlamentari Maggiore controllo legislativo (statutario) in caso di: governi di coalizione, governi di minoranza, stabilità governativa, sistemi federali, sistemi di common law (Huber and Shipan, Deliberate Discretion?, 2002) Epstein, David e Sharyn O'Halloran (1999) Delegating Powers: A Transaction Cost Politics Approach to Policy Making Under Separate Powers. Cambridge: Cambridge University Press Huber, J. D., C. R. Shipan e M. Pfahler (2001). 'Legislatures and Statutory Control of Bureaucracy', American Journal of Political Science 45, 2, April:330-45. Huber, John D. e Charles R. Shipan (in stampa) Political Control of the State in Modern Democracies. Cambridge: Cambridge University Press. Volden, C. (2002 in stampa). 'Delegating Powers to Bureaucracies: Evidence from the States', Journal of Law, Economics and Organization 18. Si vedano anche i contributi teorici di: Moe, T. M. e M. Caldwell (1994). 'The Institutional Foundations of Democratic Government: A Comparison of Presidential and Parliamentary System', Journal of Institutional and Theoretical Economics 150:171-95. Volden, C. (2002). 'A Formal Model of the Politics of Delegation in a Separation of Powers System', American Journal of Political Science 46:111-33.

Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva della politica burocratica Sono riconducibili a questa prospettiva coloro che non ritengono possibile distinguere il ruolo e il peso rispettivo dei “politici” e dei “burocrati” I processi decisionali risultano molto più complessi e sfumati in quanto frutto di interazioni multiple cui partecipano molti attori contemporaneamente, fra i quali funzionari e politici di nomina elettiva sono solo due fra le molte altre categorie. I confini fra i due gruppi di attori tendono a sfumare, prevalgono spesso le divisioni interne ai due campi e le coalizioni trasversali

Trasformazione delle burocrazie pubbliche nell’epoca della democrazia di massa e dei sistemi di welfare Mutamento nella composizione del pubblico impiego; nuove figure professionali Aumento delle agenzie e degli enti pubblici speciali, distinti e separati dalla tradizionale organizzazione ministeriale Le agenzie preesistenti si sono trasformate , si sono complicate le linee di autorità interne, (strutture di coordinamento a matrice, task force, staff consultivi etc.) Si sono ampliati i contatti fra le burocrazie pubbliche e i gruppi organizzati privati

Effetti della trasformazione delle burocrazie pubbliche Accresciuta frammentazione, aumento delle dimensioni, della complessità, della eterogeneità (evoluzione neo feudale) Aumento della competizione infraburocratica Sindacalizzazione del pubblico impiego Arricchimento dei compiti degli amministratori: programmi “condizionali”+ programmi di scopo

La riforma della PA: le tendenze attuali Deregolamentazione Privatizzazione Trasparenza Accesso