Direttiva Seveso: industrie a rischio di incidente rilevante e pianificazione territoriale Convegno Regione Abruzzo L’Aquila – Palazzo Silone 23 ottobre 2007 Governo del territorio e rischio di incidente rilevante: dai “requisiti minimi” alla integrazione nella pianificazione territoriale e urbanistica Arch. Rosario Manzo Esperto in pianificazione del territorio e dell’ambiente

La complessità e l’ integrazione nel governo del territorio della pianificazione delle aree a rischio di incidente rilevante. Il programma di accompagnamento per l’attuazione del D.M. 9 maggio 2001: la costruzione degli strumenti Gli accordi per la pianificazione territoriale e urbanistica Dai “requisiti minimi” alla integrazione del rischio tecnologico nel governo del territorio

La complessità e l’integrazione nel governo del territorio delle aree a rischio di incidente rilevante.

La complessità territoriale del rischio di incidente rilevante è messa in particolare evidenza se si correla a questo: - l’antropizzazione; - le infrastrutture della mobilità (reti e nodi); - la distribuzione dei flussi di traffico misti; - le aree di rilevanza paesistico - ambientale. Questa complessità apre una ulteriore e necessaria interlocuzione tra istituzioni, soggetti economici e sociali, cittadini, per affrontare il tema della pianificazione in queste zone sensibili, dovendo considerare che sono in gioco beni inestimabili: - la vita delle persone - il sistema economico e produttivo locale e nazionale - la coesione sociale - la tutela dell’ambiente.

La distribuzione del rischio tecnologico: - nel nord è coerente e sovrapposta al modello di città “diffusa”; - nelle aree del centro-sud, tende, a concentrarsi in zone dove è facilitato l’accesso e il trasporto delle merci. La localizzazione degli stabilimenti a rischio di incidente rilevante è legata: ai processi di antropizzazione; - alla realizzazione delle infrastrutture della mobilità.

La condizione di “rischio” comporta la necessità di: costruire un ragionamento più complessivo sul tema del governo del territorio in ambiti di particolare sensibilità ambientale, infrastrutturale e sociale creare un ambiente di sussidiarietà tra le diverse amministrazioni, tra i molteplici livelli istituzionali e tra il settore pubblico e privato rendere sinergiche le azioni nei settori coinvolti: Territorio – Industria - Ambiente - Economia - Società

Obiettivi condivisi nei diversi strumenti per la gestione del RIR: (PTR e PPP regionale, PTC e PPC provinciale, PRG e PPC comunale, PEE, …) garantire la sicurezza delle persone presenti negli immobili potenzialmente interessati dagli effetti degli stabilimenti a rischio di incidente rilevante, nonché preservare il capitale fisso sociale; garantire la tutela dell’ambiente e dei beni culturali, paesistico-ambientali presenti nel contesto potenzialmente interessato dagli effetti degli stabilimenti a rischio di incidente rilevante; garantire le condizioni di sicurezza territoriale, ambientale e dei contesti produttivi al fine di mantenere e potenziare i livelli occupazionali e incentivare il miglioramento della qualità ecologica delle imprese.

la costruzione degli strumenti Il programma di accompagnamento per l’attuazione del D.M. 9 maggio 2001: la costruzione degli strumenti

Il tema della pianificazione nelle aree RIR ha rappresentato, nel 2001, una novità nell’ambito della disciplina urbanistica. Già nella predisposizione del DM 9 maggio sono state attivate modalità sperimentali di costruzione della norma (PTC Bologna). Per l’attivazione a regime del processo di revisione della strumentazione urbanistica e territoriale, è stato promosso un programma di accompagnamento all’attuazione del D.M. 9 maggio 2001, basato su due linee di azione principali: l’istituzione di un Comitato tecnico-scientifico nazionale al quale è stata attribuita una specifica missione, articolata su più tematiche; la sottoscrizione di accordi con istituzioni (regionali, provinciali, locali) per l’implementazione della programmazione e della pianificazione del territorio con le tematiche del rischio tecnologico, partendo dagli adempimenti previsti dal D.M. 9 maggio 2001.

Il Comitato ha avuto per oggetto le seguenti attività: fornire un supporto tecnico – giuridico integrato alle Amministrazioni competenti per l’attuazione della normativa sulla pianificazione territoriale e urbanistica nelle aree a rischio di incidente rilevante; promuovere la divulgazione della normativa, nonché la raccolta, l’analisi e la restituzione delle informazioni sull’attuazione del D.M. 9 maggio 2001; proporre e sistematizzare tematiche di particolare rilevanza, da portare all’attenzione delle amministrazioni competenti al fine di coordinare e snellire le procedure di diverse discipline interessate; incentivare l’informazione ai cittadini e ai gestori, in materia di pianificazione del territorio e di rischio tecnologico, nonché promuovere la formazione dei tecnici e degli amministratori per l’adeguamento della conoscenza tecnico-scientifica nel settore; raccogliere, analizzare e sistematizzare le esperienze, gli strumenti strategici e operativi utilizzati per la pianificazione territoriale e urbanistica, in relazione alle diverse strumentazioni settoriali, con particolare riguardo alle aree di rilevanza nazionale;

Per supportare le iniziative intraprese il Dipartimento ha ritenuto necessario costruire una serie di strumenti: lo svolgimento di un primo Convegno Nazionale, nell’ottobre del 2002 e la promozione di seminari e convegni tematici, tra cui quello sul regime transitorio, svolto presso l’ISA del Ministero dell’interno nel novembre del 2003, la costante partecipazione al VGR dal 2002 al 2006; la pubblicazione di due testi di commento* sul D.M. 9 maggio 2001 e sulle diverse materie e tematiche correlate, con allegate le leggi e i provvedimenti normativi e amministrativi di diversi livelli istituzionali (comunitario, nazionale, regionale, enti locali); la realizzazione di una pagina web, dedicata al D.M. 9 maggio 2001, per costruire un sistema di comunicazione e di informazione, all’interno del sito del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (www.infrastrutturetrasporti.it/sites/seveso2/pages/sev_page_05.htm) Tra le prime azioni in questo settore, è stata predisposta una indagine conoscitiva presso le Amministrazioni locali, le Province e le Regioni interessate dalla “Seveso II”; la sottoscrizione di un protocollo d’intesa con il Ministero dell’interno, Dipartimento dei VV.F., del soccorso pubblico e della Difesa civile finalizzato a promuovere congiuntamente le attività di implementazione e diffusione delle tematiche relative alla pianificazione territoriale e urbanistica nelle aree interessate dal rischio di incidente rilevante, ai fini dell’attuazione del D.M. 9 maggio 2001; * AA.VV. “Pianificazione del territorio e rischio tecnologico: il d.m. 9 maggio 2001” a cura di P.Colletta, R. Manzo, A.Spaziante, CELID, Torino 2002. AA.VV. “Governo del territorio e rischio tecnologico – Metodologie di intervento ed esperienze di attuazione del D.M. 9 maggio 2001, a cura di P. Colletta , R.Manzo, Roma, 2004

Gli accordi per la pianificazione territoriale e urbanistica. (Genova, Modena, Napoli, Venezia)

Nel programma di accompagnamento promosso dal Dipartimento per il coordinamento dello sviluppo del territorio, sono stati stipulati quattro accordi per la revisione dei piani territoriali di coordinamento delle province e dei prg di: Genova (e i comuni interessati della provincia) Modena (e i comuni interessati della provincia) Napoli (e i comuni interessati della provincia) Venezia (e i comuni di Venezia e di Mira) Per incentivare l’approvazione delle varianti agli strumenti territoriali e urbanistici per l’integrazione delle tematiche del controllo dell’urbanizzazione nelle aree a rischio di incidente rilevante. Nel caso di Modena, l’accordo è stato sottoscritto anche dalla Regione per la sperimentazione sul “catasto degli stabilimenti” e l’integrazione del sistema informativo territoriale.

Il modello di intervento è caratterizzato, come è stabilito nelle norme sulla pianificazione del territorio nelle aree a rischio di incidente rilevante: - dalla fase di analisi e di raccolta dei dati; - dalla individuazione degli elementi territoriali e ambientali vulnerabili; - dalla verifica della compatibilità e, infine, dalla stesura delle norme indirizzate alle amministrazioni comunali e di quelle con effetto diretto. Una seconda parte del modello d’intervento prevede la predisposizione di uno studio di fattibilità, in uno o più comuni campione o su particolari tematismi

Genova Modena Napoli Venezia Impostazione metodologica conforme alla LUR e inserimento della compatibilità delle infrastrutture di trasporto e tecnologiche; Revisione contestuale del PTC e dei PRG (Conferenza di pianificazione); Modello e analisi di fattibilità economico-finanziaria. Modena Attuazione delle previsioni della Variante RIR al PTC in modo omogeneo e unificazione destinazioni d’uso urbanistiche; Elaborato RIR “strutturale” e “operativo”, implementazione compatibilità ambientale; Processo di revisione delle previsioni RIR con metodi perequativi e compensativi. Napoli Impostazione metodologica conforme al PTR e al progetto di PTC; Analisi della interazione tra rischi tecnologici e naturali, applicazione operativa della fattibilità economico-finanziaria per un’area ecologicamente attrezzata; Preparazione del modello di concertazione con gli EE.LL. come processo di pianificazione strategica e Prime analisi sulla programmazione 2007-2013 della UE nel settore Venezia Impostazione metodologica conforme alla LUR, elaborato RIR integrato nel PAT (assetto) e nel PO (operativo); Processo di formazione elaborato RIR partecipato e contestuale al PTC, definizione invarianti territoriali; Analisi multicriteria per delocalizzazione di uno stabilimento.

Dai “requisiti minimi” alla integrazione del rischio tecnologico nel governo del territorio

Le procedure di formazione del progetto di variante previste dal D. M Le procedure di formazione del progetto di variante previste dal D.M. 9 maggio 2001 sono descritte nell’allegato al dm, al punto 5: Fase 1: identificazione degli elementi territoriali ed ambientali vulnerabili (…) Fase 2: determinazione delle aree di danno (…). Fase 3: valutazione della compatibilità territoriale e ambientale (…).

Rispetto a questo schema e alle indicazioni dell’Allegato tecnico c’è chi… … ha eluso il problema. … lo ha considerato nelle fasce di “rispetto” … chi ha fatto ponderose analisi, per arrivare ad una formulazione normativa molto stringata senza prevedere altro …

L’intento del DM 9 maggio 2001 è, viceversa, tramite le norme, gli strumenti, le prassi e i contenuti del “governo del territorio” di costruire un “ponte” tra diverse discipline: - la pianificazione territoriale e urbanistica - il rischio tecnologico - la tutela ambientale e paesistico-culturale Il D.M. 9 maggio 2001, regolamento di requisiti minimi per il “controllo dell’urbanizzazione” e quindi suscettibile di integrazioni, modifiche e completamenti, è il primo passo per l’integrazione del rischio tecnologico nelle politiche integrate di sviluppo del territorio

Le regole introdotte devono essere considerate aperte ad una loro integrazione, completamento e modifica in ragione della loro afferenza alla materia del governo del territorio, nella disponibilità legislativa concorrente da parte delle Regioni. Un ruolo consistente per l’implementazione dei “requisiti minimi”, può essere svolto proprio dagli strumenti di pianificazione i quali possono, intervenire anche in modo “sperimentale” per attuare politiche di gestione del territorio che considerino contestualmente le materie connesse come l’ambiente, la difesa del suolo, la protezione civile.

La direttiva “Seveso II” e il D. Lgs La direttiva “Seveso II” e il D.Lgs. 334/99, nonché la “Seveso III” hanno posto la questione della regolazione futura del rapporto tra il rischio connesso con particolari attività produttive e il contesto naturale e antropico hanno coinvolto nuovi attori, oltre a quelli tradizionali, tra i quali, ad esempio, il gestore dello stabilimento Si tratta di un tema che contiene situazioni di grande complessità sulle quali intervenire con approcci diversi da quello riduzionista oppure con modelli di programmazione e pianificazione razional-comprensivi.

Ne consegue la necessità di passare dai “requisiti minimi” a processi di riduzione del rischio e della vulnerabilità multidisciplinari per: offrire soluzioni integrate - sotto gli aspetti di analisi e di valutazione delle sorgenti di rischio; - sotto il profilo degli strumenti di intervento. attuare la “messa in sicurezza” del territorio in modo iterativo, data: - la difficoltà di acquisizione di certezze e informazioni; - la delicatezza, anche socio-economica, della materia; - la necessità di un approccio “precauzionale”.

Il tema si inserisce nella evoluzione degli strumenti e delle politiche territoriali più recenti che hanno: ricompreso fattori di complessità nell’ambito della programmazione e della pianificazione territoriale; prodotto un nutrito e consolidato numero di strumenti dotati di caratteristiche integrate e complesse; costruito un metodo di pianificazione- programmazione basato su di sistema di prescrizioni, regolazioni e incentivazioni.

Le modifiche introdotte all’articolo 12 della direttiva 96/82/CE dalla direttiva 2003/105/CE indicano agli Stati membri di: prevedere nella […] loro politica in materia di assetto del territorio e/o altre politiche pertinenti, nonché nelle relative procedure di attuazione tengano conto della necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze tra gli stabilimenti di cui alla presente direttiva da un lato e le zone residenziali, gli edifici e le zone frequentate dal pubblico, le vie di trasporto principali, per quanto possibile, le aree ricreative e le aree di particolare interesse naturale o particolarmente sensibili dal punto di vista naturale, dall’altro e, per gli stabilimenti esistenti, delle misure tecniche complementari a norma dell’articolo 5, per non accrescere i rischi delle persone. collaborare con la Commissione affinché, entro il 31 dicembre 2006 siano emanati, da parte della medesima […] orientamenti che definiscano una base di dati tecnici, inclusi i dati relativi ai rischi e gli scenari di incidenti, da utilizzare per valutare la compatibilità tra gli stabilimenti che rientrano nel campo di applicazione della presente direttiva e le zone di cui al paragrafo 1. La definizione di tale base di dati tiene conto quanto più possibile delle valutazioni effettuate presso i gestori e di tutte le informazioni pertinenti, quali i vantaggi socioeconomici dello sviluppo e gli effetti mitiganti dei piani di sicurezza.

Mandato del DECRETO LEGISLATIVO 21 settembre 2005, n.238 - Art. 23 Per le finalità di cui all'articolo 14, comma 5-bis, del decreto legislativo n. 334 del 1999, con uno o piu' decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri dell'ambiente e della tutela del territorio, dell'interno, della salute, delle attivita' produttive e per i beni e le attivita' culturali, previa espressa intesa con la Conferenza unificata, da adottare entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono adottate linee guida in materia di assetto del territorio, per la formazione degli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale e delle relative procedure di attuazione per le zone interessate dagli stabilimenti di cui all'articolo 2, comma 1, del citato decreto legislativo n. 334 del 1999, ad integrazione dei requisiti minimi di sicurezza stabiliti con il decreto adottato ai sensi dell'articolo 14, comma 1, dello stesso decreto legislativo n. 334 del 1999. Dette linee guida tengono conto della necessità di prevedere e mantenere opportune distanze tra gli stabilimenti e le zone residenziali, gli edifici e le zone frequentate dal pubblico, le vie di trasporto principali, le aree ricreative e le aree di particolare interesse naturale o particolarmente sensibili dal punto di vista naturale, nonché tra gli stabilimenti e gli istituti, i luoghi e le aree tutelati ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ed individuano...

… inoltre: a) gli elementi che devono essere tenuti in considerazione nel quadro conoscitivo relativo allo stato del territorio, delle componenti ambientali e dei beni culturali e paesaggistici, interessati da potenziali scenari di incidente rilevante; b) i criteri per l'eventuale adozione da parte delle regioni, nell'ambito degli strumenti di governo del territorio, di misure aggiuntive di sicurezza e di tutela delle persone e dell'ambiente, anche tramite interventi sugli immobili e sulle aree potenzialmente interessate da scenari di danno; c) i criteri per la semplificazione e l'unificazione dei procedimenti di pianificazione territoriale ed urbanistica, ai fini del controllo dell'urbanizzazione nelle aree a rischio di incidente rilevante.

Osservazioni sintetiche circa lo stato di attuazione del D. M Osservazioni sintetiche circa lo stato di attuazione del D.M. 9 maggio 2001 A sei anni dall’entrata in vigore, il DM 9 maggio 2001 ha dimostrato di poter essere attuato con facilità nelle regioni ove esiste una legislazione sul governo del territorio di recente formazione, anche con significative implementazioni della normativa “minima” tramite gli strumenti di pianificazione. In alcune regioni, in base a quanto suggerito dallo stesso DM, il “controllo dell’urbanizzazione” è stato incardinato nell’ambito delle procedure di pianificazione ordinaria indipendentemente dall’ambito oggettivo della direttiva “Seveso II”, considerando anche il tema degli impianti esistenti, nel caso di varianti agli strumenti di pianificazione.

livello “minimo” prescrittivo omogeneo sul territorio nazionale; Punti da mantenere: livello “minimo” prescrittivo omogeneo sul territorio nazionale; funzione e struttura di “guida” per la pianificazione nelle aree RIR; flessibilità di utilizzazione all’interno delle diverse L.U.R. e nel processo ordinario di pianificazione; forma di “pianificazione strategica”, integrabile dagli strumenti tipici del governo del territorio (PRG, PTCP); Si vedano gli atti relativi al parere sugli argomenti delle “linee guida” del Comitato tecnico-scientifico nazionale http://www.infrastrutturetrasporti.it/sites/seveso2/pages/sev_page_05.htm

Punti da migliorare, sulla base dell’esperienza pregressa: generalizzazione del metodo di verifica della compatibilità territoriale, tenendo conto della classificazione delle destinazioni d’uso della disciplina urbanistica; metodo di verifica della compatibilità ambientale, tenendo conto delle declaratorie di tutela già definite dagli strumenti di pianificazione e dai vincoli esistenti, nonché della pericolosità degli stabilimenti; semplificazione e unificazione dello scambio e archiviazione delle informazioni; definizione di processi, anche economici, per l’attuazione delle previsioni di pianificazione e dei programmi integrati di intervento, con il coinvolgimento del gestore nelle forme di perequazione e di compensazione fondiaria laddove previste dalle LUR; definizione delle aree “intorno” agli stabilimenti ove agisce la normativa; incentivazione del processo di pianificazione in sostituzione del regime “transitorio”, definizione dei criteri di miglioramento edilizio degli immobili potenzialmente interessati da scenari di danno;

Punti da innovare, in base all’esperienza pregressa: inserimento del “rischio tecnologico” nella struttura normativa regionale sul “governo del territorio”, e differenziazione dei livelli di pianificazione urbanistica anche per il RIR (strutturale / operativo-conformativo); definizione di livelli di “messa in sicurezza” da raggiungere tramite l’attuazione delle previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica e conseguente applicazione dei principi di perequazione e compensazione a tutti i soggetti privati, inclusi i gestori; verifica degli effetti e della sostenibilità socio-economica delle misure di pianificazione delle aree a rischio di incidente rilevante (essendo applicabile la direttiva sulla VAS per la verifica della sostenibilità ambientale e implementata dalle legislazioni regionali (Emilia e Romagna- Valsat, Basilicata – bilanci territoriali).

Le considerazioni svolte conducono alla implementazione “naturale” degli strumenti di pianificazione che diano risposta ai “nuovi temi” della giustizia distributiva, non più solo con l’equa attribuzione del plusvalore fondiario e della rendita edilizia, ma anche alla: difesa della società dai rischi (naturali, tecnologici, sociali, economici) promozione delle opportunità per il territorio (allocazione dei finanziamenti nazionali ed europei, incrementi della produzione e delle capacità di “accessibilità”, attrattività e capacità di competere dei territori a livelli internazionali, ecc.). Ci sono gli elementi per considerare ormai possibile da parte di tutte le istituzioni il passaggio dai “requisiti minimi” sul “controllo dell’urbanizzazione” alla integrazione del rischio tecnologico nell’ambito delle politiche economiche, sociali e ambientali del governo del territorio, partendo anche da un diverso punto di vista che considera la direttiva “Seveso” come una specificazione del tema della sicurezza del territorio nell’ambito della regolamentazione del settore produttivo.