GLI STRUMENTI DEL CICLO DI GESTIONE DELLE PERFORMANCE. IL RUOLO DELL’OIV IN MATERIA DI MONITORAGGIO Alessandro HINNA (Professore Associato – Università Tor Vergata – Roma) 10/07/2015

Struttura complessiva della sezione di corso PARTE PRIMA: IL D. LGS 150 E GLI EFFETTI SUI SISTEMI OPERATIVI DI GESTIONE PARTE SECONDA: STRUMENTI E METODI DI VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE: Il RUOLO DEGLI OIV

Utilità e sostenibilità Ricadute del NPM in materia di controlli: uno schema di sintesi Efficienza inputs Outcomes finali (impatti) outputs Efficacia Problemi socio-economici Bisogni obiettivi processo Outcomes intermedi (risultati) Utilità e sostenibilità Rilevanza Tratto da: Pollitt C., Bouckaert G., Public Management Reform: a Comparative Analysis, op. cit. p.10 3

Confronto tra D.lgs 29/93 e 286/99 4

Alcune considerazioni sul D.Lgs. 29/93 Incertezze concettuali e ridondanze lessicale Controllo interno servizi/nuclei Valutazione della dirigenza scarsa padronanza del legislatore della economia d’azienda proliferazione lessicale dalla “cultura della norma” alla “cultura del risultato” Diffidenza nell’applicazione Diffidenza negli strumenti del controllo interno

Obiettivi e innovazioni del 286/99 individuare distintamente le attività da demandare alle strutture di controllo interno prevedere l’affidamento di tali attività a distinte strutture fissare criteri di incompatibilità fra le diverse funzioni di controllo interno rafforzare il principio già introdotto con il D.Lgs. 29/93 in materia di responsabilità dirigenziale, nella misura in cui oltre ad essere enunciata viene anche valutata 6

Il sistema dei controlli interni ex 286/99 Verifica della congruenza tra gli obiettivi fissati dai piani e programmi dell’organo politico ed i risultati raggiunti Valutazione delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale Verifica dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa sulla base del rapporto tra costi e risultati raggiunti Garanzia della regolarità e correttezza dell’azione amministrativa Controllo di regolarità amministrativo - contabile Controllo di gestione Valutazione e controllo strategico Valutazione dei dirigenti

I principi organizzativi 1) Pertinenza delle strutture di controllo agli organi cui è strumentale la loro attività: Strutture collocate presso l’organo di indirizzo politico amministrativo Controllo strategico Strutture dipendenti dai propri organi amministrativi di vertice Controllo di gestione

I principi organizzativi (segue) 2) Le strutture di controllo strategico svolgono anche l’attività di valutazione dei dirigenti 3) Si fa divieto di affidare alle strutture di controllo menzionate la verifica di regolarità amministrativa e contabile

I principi organizzativi (segue) 4) Si fa obbligo degli addetti al controllo strategico ed al controllo di gestione di riferire esclusivamente agli organi di vertice (politico-amministrativi) per i quali svolgono la loro attività, gli addetti alla regolarità amministrativo e contabile anche alla Corte dei conti per fatti suscettibili di recare danno all’erario. 5) I compiti di controllo interno devono essere esercitati in modo integrato

Tipologia di controllo REGOLARITÀ AMM. CONT. DI GESTIONE VAL. DELLA DIRIGENZA VAL. E CONTR. STRATEGICO FUNZIONE garanzia legittimità regolarità e correttezza dell’azione amministrativa verifica dell’efficacia efficienza ed economicità dell’azione amministrativa valutazione delle prestazioni del personale dirigenziale valutazione della congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti OGGETTO atti amministrativi unità organizzative procedure prodotti servizi amm. prestazioni e competenze analisi dell’attività sia preventiva che successiva SOGGETTO ufficio di ragioneria interno, servizi ispettivi, organi di revisione strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti posti al vertice dell'unità organizzativa interessata strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico- amministrativo

Le performance nella riforma Brunetta Nello schema di decreto di attuazione della Legge 15/2009 la parola performance compare 117 volte in 49 pagine Non c’è dubbio che “performance” è una parole chiave della riforma 12

Che cosa si intende per performance? La “performance” è: il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un soggetto (sistema, organizzazione, unità organizzativa, team, singolo individuo) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi ed, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita. 13

Principi generali per la misurazione e la valutazione delle performance Art. 3 (Principi generali) comma 1: La misurazione e la valutazione della performance sono volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche, nonché alla crescita delle competenze professionali […] comma 2: Ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare e valutare la performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti, secondo modalità conformi alle direttive impartite dalla Commissione di cui all’articolo 13 comma 4: Le amministrazioni pubbliche adottano metodi e strumenti idonei a misurare, valutare e premiare la performance individuale e quella organizzativa, secondo criteri strettamente connessi al soddisfacimento dell’interesse del destinatario dei servizi e degli interventi. PERCHE’ CHI COME 14

Quale performance si misura e si valuta? Strutture organizzative Dipendenti Rapporto di lavoro disciplinato dall’art. 2, c.2 del d.lgs. 165/2001 Dipende dalla ripartizione delle attività all’interno dell’ente

La misurazione e valutazione delle performance organizzativa (focus) Art. 8, comma 1: Il Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa concerne: l’impatto delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività; l’attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell’effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse; la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive; COSA 16

La misurazione e valutazione delle performance organizzativa (focus) Art. 8, comma 1: Il Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa concerne la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell’organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi; lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione; l’efficienza nell’impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonché all’ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi; la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati; il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità. COSA 17

Quale performance si misura e si valuta? Strutture organizzative Dipendenti Rapporto di lavoro disciplinato dall’art. 2, c.2 del d.lgs. 165/2001 Dipende dalla ripartizione delle attività all’interno dell’ente

La misurazione e valutazione delle performance individuale (focus) Art. 9 (ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale) comma 1: La misurazione e la valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità è collegata: agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità; al raggiungimento di specifici obiettivi individuali; alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate, alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una signifi cativa differenziazione dei giudizi. comma 2. La misurazione e la valutazione svolte dai dirigenti sulla performance individuale del personale sono effettuate sulla base del sistema di cui all’articolo 7 e collegate: al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali; alla qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza, alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi. COSA

La performance: il “cambio di passo” (segue) Ampiezza della performance La performance: il “cambio di passo” (segue) Profondità della performance Intera amministrazione INPUT PROCESSO OUTPUT CUSTOMER OUTCOME PARI OPPORTUNITÀ Unità organizzative Livello individuale

I “paletti” fissati nel decreto Il decreto chiarisce molto bene alcuni elementi metodologici minimi che devono essere garantiti: Gli obiettivi: l’art 5 impone che essi siano rilevanti, misurabili, chiari, temporalmente definiti, sfidanti, correlati alle risorse, confrontati nel tempo e nello spazio. L’attuale prassi è molto lontana da questa previsione Gli indicatori: l’art. 8 impone che essi siano multidimensionali (outcome, efficienza, qualità, processi interni, ecc.). L’attuale prassi è molto lontana da questa previsione La trasparenza: gli artt. 10 ed 11 impongono, pena gravi sanzioni, di pubblicare praticamente “tutto” in maniera facilmente accessibile. L’attuale prassi è molto lontana da questa previsione. La selettività e la meritocrazia: il titolo III del decreto impone una forte selettività nell’attribuzione delle valutazioni individuali e nei premi connessi. L’attuale prassi è molto lontana da questa previsione.

Alcuni strumenti importanti Il decreto prevede che ogni amministrazione realizzi (con una metodologia appropriata stabilita nel decreto stesso): Un sistema di misurazione e valutazione della performance: si tratta di un documento in cui è contenuta tutta la metodologia, il processo, le fasi e gli strumenti della misurazione e valutazione delle performance a livello sia organizzativo sia individuale. Un ciclo della performance che da origine a: piano triennale delle performance (che contiene gli obiettivi, gli indicatori ed i target per tutto l’Istituto, per le unità organizzative e per i dirigenti), relazione di performance: è un rendiconto sul livello di raggiungimento degli obiettivi e deve essere non solo pubblicata ma anche presentata agli stakeholders. 22

Il rapporto tra ciclo e sistema

Art. 4 (Ciclo di gestione della performance) comma 1: [….] le amministrazioni pubbliche sviluppano, in maniera coerente con i contenuti e con il ciclo della programmazione finanziaria e del bilancio, il ciclo di gestione della performance. comma 2: Il ciclo di gestione della performance si articola nelle seguenti fasi: definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori; collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse; monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi; misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale; utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito; rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi. 24

Performance organizzativa: obiettivi e indicatori Art. 5 (Obiettivi ed indicatori) Comma 1: Gli obiettivi sono programmati su base triennale e definiti, prima dell’inizio del rispettivo esercizio, dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, sentiti i vertici dell'amministrazione e tra questi ultimi ed i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative. Gli obiettivi sono definiti in coerenza con quelli di bilancio indicati nei documenti programmatici di cui alla legge 5 agosto 1978, n. 468 e successive modificazioni. Comma 2: Gli obiettivi sono: rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell’amministrazione; specifici e misurabili in termini concreti e chiari; tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi; riferibili ad un arco temporale determinato; commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonché da comparazioni con amministrazioni omologhe; confrontabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente; correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili. 25

Il Sistema di misurazione e valutazione Art. 7 (Sistema di misurazione e valutazione della performance) comma 1: Le amministrazioni pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale. A tal fine adottano con apposito provvedimento il Sistema di misurazione e valutazione della performance. comma 2: Il Sistema di misurazione e valutazione della performance, di cui al comma 1, individua, secondo gli indirizzi adottati dalla Commissione di cui all’articolo 13: le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance, in conformità alle disposizioni del presente decreto; le procedure di conciliazione relative all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance; le modalità di raccordo e di integrazione con i sistemi di controllo esistenti; le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio. QUANDO COME

Il Sistema di misurazione e valutazione ed il ruolo degli OIV a) monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso; b) comunica tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonché alla Corte dei conti, all'Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione di cui all'articolo 13; c) valida la Relazione sulla performance di cui all'articolo 10 e ne assicura la visibilità attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale dell'amministrazione; d) garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nonché dell'utilizzo dei premi di cui al Titolo III, secondo quanto previsto dal presente decreto, dai contratti collettivi nazionali, dai contratti integrativi, dai regolamenti interni all'amministrazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità; e) propone, sulla base del sistema di cui all'articolo 7, all'organo di indirizzo politico- amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l'attribuzione ad essi dei premi di cui al Titolo III; f) è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dalla Commissione di cui all'articolo 13; g) promuove e attesta l'assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza e all'integrità di cui al presente Titolo; h) verifica i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità

LE BASI DEL RISK MANAGEMENT PRINCIPI ORGANIZZAZIONE CICLO DI RISK MANAGEMENT Regole di base perché il sistema di risk management sia efficace Struttura organizzativa Responsabilità Processi Risorse Valutazione Trattamento Controllo

CICLO DI RISK MANAGEMENT I soggetti coinvolti nella prevenzione della corruzione Gli OIV e gli altri organismi di controllo interno: partecipano al processo di gestione del rischio (Allegato 1, par. B.1.2.); considerano i rischi e le azioni inerenti la prevenzione della corruzione nello svolgimento dei compiti ad essi attribuiti; svolgono compiti propri connessi all’attività anticorruzione nel settore della trasparenza amministrativa (artt. 43 e 44 d.lgs. n. 33 del 2013); esprimono parere obbligatorio sul Codice di comportamento adottato da ciascuna amministrazione (art. 54, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001); possono esprimere un proprio parere sull’esito dell’analisi del rischio, alla luce del monitoraggio sulla trasparenza ed integrità dei controlli interni (art. 14, comma 4, lett a), d.lgs. N.150 del 2009 PRINCIPI ORGANIZZAZIONE CICLO DI RISK MANAGEMENT