1 Economia del Settore Pubblico Magda Fontana

2 Programma Introduzione Ragioni dell’intervento pubblico Evoluzione del ruolo economico dello Stato Le attività del settore pubblico Burocrazia e Contratti stato-imprese Il bilancio e l’efficienza del settore pubblico La crescita del settore pubblico Interdipendenze ed esternalità Teoria dei livelli di governo Cenni di teoria delle imposte

3 Per Economia del settore pubblico si intende lo studio di un sistema di allocazione delle risorse – inteso nel senso generale di sistema di decisione circa la destinazione di risorse disponibili fra gli usi e le richieste alternative – diverso dal mercato. Altri meccanismi non di mercato: fondazioni, associazioni, club, chiese, sindacati…. Mentre i sistemi di mercato distribuiscono le risorse tramite i prezzi, i meccanismi non di mercato utilizzano “regole” (ammettere i bambini alle scuole in base a graduatorie basate sulle condizioni delle famiglie).

4 Il settore pubblico si distingue dagli altri soggetti del non mercato perché detiene il potere coattivo per l’applicazione delle regole allocative stabilite. Dunque l’analisi che condurremo è l’analisi della attività economiche esercitate in modo collettivo e che si avvalgono della forza di coazione assicurata dal potere dello stato. Gli stati moderni usano il potere coattivo per svolgere in modo estensivo, rispetto agli altri meccanismi non di mercato, la funzione allocativa. Oltre a utilizzare entrate e spese pubbliche per produrre e mettere a disposizione della collettività beni e servizi, le organizzazioni politiche intervengono incisivamente nella distribuzione dei redditi tra le persone e nel controllo congiunturale dell’economia.

5 E’ una limitazione del campo di indagine rilevante: gli strumenti e le teorie della scienza delle finanze si applicano a collettività organizzate nelle forma di Stato Nazionale e non a quelle caratterizzate da una differente struttura di potere. Per esempio, gli studi di antropologia ci insegnano che in molte società primitive – in cui l’attività economica collettiva era molto più importante della privata rispetto a quanto avviene negli stati moderni e che erano però caratterizzate da una struttura di potere priva di coazione.

6 Le attività oggetto di studio da parte della scienza delle finanze sono dunque legate allo stato nazionale. Anzi sono così profondamente connesse che secondo una tesi largamente diffusa lo sviluppo dello stato moderno è coevo allo sviluppo delle istituzioni finanziarie, in particolare delle imposte.

7 Lo Stato Moderno - definibile in termini generali come l'organismo sovrano di governo, che opera su un territorio definito -avrebbe cominciato a svilupparsi nel momento in cui i progressi della tecnologia militare hanno reso insostenibile il finanziamento degli eventi bellici agli organismi politici precedenti, cioè agli Stati feudali.

8 “Qualora si pensi che una cotta di maglia [all'intorno del xvi secolo] pesava da sola quindici chili e costava l'equivalente di una piccola fattoria e che la corazza vera e propria arrivava in certi casi a pesare sessanta chili ed era proporzionalmente più costosa, o che un cavaliere necessitava di uno o due scudieri per l'equipaggiamento e l'appoggio e di cavalcature supplementari per loro [...] si può facilmente vedere che solo una società strutturata come quella francese poteva essere in grado di mettere in campo una forza del genere”.

9 Si verifica cioè un momento, che nell'esperienza europea è stato diverso da caso a caso in relazione alla struttura socio-economica e alla configurazione geografica dei paesi in cui gli Stati feudali non sono più in grado di fronteggiare il peso bellico con la loro struttura finanziaria. Questa si basava sul patrimonio personale del signore e sui tributi, cioè su apporti contrattati, di natura straordinaria o comunque non ricorrente forniti da vassalli, o genericamente signori minori e altri membri della società (questo è appunto il significato etimologico della parola tributi). Di­ventava necessaria una struttura in grado di assicurare introiti maggiori, più sicuri e ricorrenti, quali quelli ottenibili appunto da un sistema di imposte e tasse.

10 La loro esazione richiede la costituzione di un corpo specializzato, che non è però sempre e necessariamente pubblico agli inizi. Si costituisce dunque un nucleo di struttura pubblica, che gradualmente si viene ad occupare di funzioni diverse da quelle puramente esattive. Anche perché negli anni di pace si continua a raccogliere gettito, che può essere utilizzato ad altri fini: ad esempio, per promuovere scambi e attività economiche che ampliano la base dalla quale possono essere estratte le tasse e le imposte

11 Senofonte Delle entrate di Atene e dei mezzi per accrescerle La prosperità della finanza del governo dipende dalla prosperità dell’economia su cui esso esercita il proprio potere. dunque La finanza pubblica deve avere cura dello sviluppo dell’economia in modo da creare un circolo virtuoso.

12 Socrate Il capitano e l’economista “…il buon economo sapendo che niente è così utile e vantaggioso, quanto combattendo vincere i nemici e che niente è così inutile e dannoso come l’essere vinto, cercherà con prontezza e preparerà quelle cose che portino alla vittoria; e diligentemente considererà e schiverà quelle che alla perdita della battaglia conducano”.

13 Alcune precisazioni di metodo Si tratterà in questo corso dell’organizzazione economica degli stati caratterizzati da una forma di governo democratica. Perché se gli effetti provocati dall’attività dello stato sono indipendenti dalla forma di governo lo stesso non si può affermare per il modo in cui viene svolta l’azione collettiva ed esercitato il potere di coazione. Faremo l’ipotesi che l’attività economica del settore pubblico, sia il risultato dell’aggregazione di scelte individuali e che quindi è necessario rifarci ai moventi del comportamento individuale per comprendere l’azione pubblica. Non si nega l’importanza di gruppi quali i sindacati o i partiti politici, piuttosto si intende che i loro obiettivi non siano divergenti da quelli individuali

14 L’organizzazione del settore pubblico Enti generali di governo (ministeri, enti locali) svolgono attività istituzionali (difesa, giustizia ordine pubblico) e attività con carattere collettivo che non sono distribuite basandosi sul sistema dei prezzi e che sono finanziate con sistemi generali di entrata. Le gestioni fiduciarie trovano nel settore pubblico applicazioni più diffuse nel campo della previdenza sociale. Una gestione fiduciaria identifica da un lato un gruppo di contribuenti obbligati a pagare determinate somme in relazione a loro caratteristiche e un gruppo di beneficiari che hanno diritto a determinate condizioni, di attingere alle risorse della gestione. Sistema pensionistico. Svolgono lavoro prettamente finanziario e ruolo preponderante nell’allocazione della ricchezza. Le imprese pubbliche caratterizzate dalla produzione/distribuzione di beni e servizi che richiedono un’organizzazione di tipo industriale. La distribuzione avviene sulla base di prezzi cosiddetti pubblici, diversi cioè da quelli applicati dal settore privato

15 Il ruolo economico dello Stato L’intervento dello stato non dipende dalle caratteristiche dei beni ma da scelte di natura politica e normativa. Si osserva un’elevata uniformità nelle caratteristiche dei beni offerti dallo stato. Sinteticamente si possono elencare tre aree di intervento Correggere i fallimenti di mercato (beni pubblici, monopolio naturale, costi di transazione, esternalità…). Redistribuzione (previdenza: dal giovane al vecchio; assistenza: dal ricco al povero; sanità: dal sano al malato). Qualità delle produzioni: vi sono beni che il mercato da solo produce in maniera presumibilmente efficiente me che lo stato avoca a sé esclusivamente o in concorrenza per motivi particolari (per esempio, beni meritori, servizi sanitari)