Gli strumenti di finanziamento, le sinergie fra politiche di tariffazione e politiche dei trasporti per lo sviluppo della rete TEN-T. Il caso dei corridoi ferroviari transalpini. Venezia 19 Settembre 2013 Oliviero Baccelli Vicedirettore CERTeT – Università Bocconi Francesco Barontini Gruppo CLAS Roma – Area Trasporti

Indice 1.Introduzione 2.I meccanismi di concorrenza fra livelli decisionali pubblici nelle politiche nel settore dei trasporti 3.Un caso studio relativo a problematiche di governance: il Tunnel sotto la Manica 4.La complessa governance per lo sviluppo delle politiche TEN-T in ambito alpino 5.Riflessioni sulle politiche economiche a supporto dello sviluppo dei corridoi TEN-T transalpini 2

Introduzione Il presente lavoro intende fornire una disamina dei principali strumenti utilizzati per il finanziamento e la gestione dei corridoi infrastrutturali TEN-T, con lobiettivo di analizzare e valutare le possibili interazioni tra le diverse leve di politica dei trasporti nel contesto di riferimento delle Alpi. La politica di sviluppo delle TEN-T è sicuramente fra le più ambiziose e più complesse portate avanti dallUnione Europea, anche per lintrecciarsi di temi trasportistici e ambientali. La governance dei corridoi TEN-T transalpini risulta particolarmente complessa per il carattere transfrontaliero, per gli alti costi di investimento e la durata dei cantieri, oltreché dalla parziale sovrapposizione dei mercati di riferimento in alcuni contesti e, quindi la necessità di un coordinamento sistemico e di lungo periodo delle politiche. Le peculiarità di contesto hanno costretto i diversi soggetti coinvolti ad immaginare strumenti di multi level governance molto articolati, accompagnati anche da forme innovative di finanziamento sia delle infrastrutture sia delle specifiche politiche di modal shift che potranno garantire il futuro utilizzo delle opere pianificate. 3

I meccanismi di concorrenza fra livelli decisionali pubblici nelle politiche nel settore dei trasporti 4 Concorrenza Orizzontale Tra sistemi amministrativi e decisionali distinti e indipendenti Concorrenza Verticale Tra vari livelli di Governo allinterno del medesimo sistema politico La governance delle infrastrutture di trasporto può essere caratterizzata da interessi divergenti e assenza di coordinamento negli interventi dei diversi livello di Governo e fra pubblico e privato, con il risultato di provocare una perdita di risorse per il sistema nel suo complesso. Le dinamiche competitive tra diversi livelli di Governo nel settore della politica dei trasporti e delle infrastrutture possono essere classificate in due macro-tipologie: Tax exporting e tax competition Traffic flows shifting Eccessiva sovrapposizione degli interventi fiscali Frammentazione dei processi decisionali

Un caso studio relativo a problematiche di governance: Il Tunnel sotto la Manica Il caso della direttrice fra il Sud della Gran Bretagna e il Nord della Francia appartenente al corridoio TEN-T Mare del Nord-Mediterraneo, evidenzia in modo chiaro molte delle possibili problematiche derivanti dallassenza di un efficace impianto di governance delle politiche dei trasporti. In particolare: Utilizzo non ottimale delle potenzialità dellinfrastruttura a causa di comportamenti opportunistici e monopolistici da parte del gestore dellinfrastruttura (Eurotunnel) e delle imprese ferroviarie (Eurostar e tre imprese ferroviarie merci); Barriere allentrata derivanti da fattori non sostenuti da ragioni tecniche; Limitazione della concorrenza nel mercato attraverso acquisizioni da parte del monopolista di operatori attivi su tratte concorrenti (acquisizione da parte di Eurotunnel della compagnia marittima SeaFrance). Gli interventi ex post della Commissione Europea e della Competition Commission inglese, che hanno cercato di imporre una gestione maggiormente orientata al libero accesso allinfrastruttura, non sono risolutivi di situazioni chiaramente non ben valutate ex ante. 5

Un quadro dei meccanismi competitivi fra Enti nellattuazione di politiche dei trasporti di corridoio 6 Concorrenza OrizzontaleConcorrenza Verticale Tax exporting Frammentazion e dei processi decisionali Eccessiva sovrapposizione degli interventi fiscali Traffic flows shifting Tassazione sui carburanti in Svizzera Incentivi e ammodernamenti ferroviari sullasse del Lötschberg a scapito del Frejus Valichi alpini stradali con la Francia Eurotunnel Francia-Regno Unito Nel caso dei valichi alpini i Governi di Italia, Francia e Svizzera hanno sviluppato una serie di iniziative con lobiettivo di aumentare le disponibilità finanziarie per la realizzazione delle principali opere nella regione. Questi interventi vanno ad incidere su tutti i livelli della competizione per la gestione dei traffici e delle infrastrutture di trasporto.

Il caso delle politiche di corridoio tra Italia-Francia Il caso del Corridoio TEN-T tra Italia Francia e del tunnel di base tra Torino e Lione ha richiesto lintroduzione di misure di politica dei trasporti finalizzate al riequilibro dei flussi tra i due Stati e nella regione, dove si registra una prevalenza del trasporto stradale attraverso Ventimiglia e una decrescita continua del trasporto ferroviario, principalmente a causa delle limitazioni tecniche presenti sul tracciato del Frejus. NellAccordo Italo-Francese del Gennaio 2012 sono stabilite varie misure di politica dei trasporti per accompagnare la realizzazione del nuovo corridoio TEN-T. 7 Aumento dei pedaggi nella galleria stradale del Frejus con trasferimento di parte degli introiti eccedenti ai progetti che favoriscono lintermodalità. Modulazione dei pedaggi e restrizioni progressive per i veicoli pesanti appartenenti alle categorie maggiormente inquinanti sul Frejus e il Monte Bianco Applicazione della Direttiva Eurovignette su tutti i punti di attraversamento tra Italia e Francia. Adozione di iniziative finalizzate ad evitare il trasferimento dei flussi di trasporto stradale verso le direttrici non a pagamento (Ventimiglia).

Le politiche della Svizzera per lo sviluppo dei traffici attraverso le Alpi Le politiche adottate dalla Confederazione (NFTA) mirano a trasferire risorse dalla modalità stradale a quella ferroviaria, sia sul lato delle infrastrutture, finanziando la realizzazione dei tunnel di base del Gottardo e del Ceneri attraverso un fondo alimentato da specifiche imposte sul trasporto stradale, sia sul lato dei servizi, incentivando il trasferimento delle merci su collegamenti ferroviari. A partire dagli strumenti messi in campo, principalmente la TTPCP, sono state sviluppate azioni per il supporto ai traffici ferroviari, con lobiettivo di accompagnare lammodernamento delle vie di comunicazione con quello dei servizi di trasporto. Grazie a questi interventi è stata registrata una crescita costante dei traffici ferroviari attraverso la Svizzera, anche a discapito di altre direttrici di attraversamento con costi e tempi di trasporto non competitivi (Frejus). La TTPCP ha anche prodotto un rapido cambiamento del parco veicoli in attraversamento della Svizzera, e nel 2011 il 94% dei veicoli circolanti in Svizzera apparteneva alle classi Euro 5, Euro 4 ed Euro 3, quando nel 2001 i mezzi Euro 0, Euro 1 ed Euro 2 rappresentavano l88% del parco circolante 8

Le politiche della Svizzera per lo sviluppo dei traffici attraverso le Alpi 9

Le politiche di finanziamento al nuovo tunnel di base del Brennero Nel caso del tunnel di base del Brennero lattenzione del Governo italiano si è rivolta principalmente verso il trasferimento delle risorse generate dagli attraversamenti presso linfrastruttura stradale concorrente, che rappresenta il più importante punto di passaggio per gli scambi tra Italia e Germania, con 28,2 milioni di ton nel 2011, pari ad 1,8 milioni di veicoli pesanti annui. LItalia reperisce i fondi necessari alla realizzazione del tunnel (circa 4 miliardi di Euro) attraverso risorse comunitarie, fondi pubblici e accantonamenti della società Autostrade del Brennero (c.d. Fondo Ferrovia). Nel 2011 il Fondo Ferrovia ammontava a 467 milioni di Euro, con un accantonamento medio annuo di 27,5 milioni di Euro, impiegato nel mercato dei titoli di Stato. Oltre a questa forma di finanziamento incrociato a carico della modalità stradale, il Governo italiano ha ipotizzato il ricorso alla Direttiva Eurovignette, applicando una maggiorazione nei pedaggi sulla A22, in modo da trasferire risorse per la realizzazione del traforo ferroviario. 10

Riflessioni sulle politiche economiche a supporto dello sviluppo dei corridoi TEN-T (I) Il perseguimento degli ambiziosi obiettivi dei corridoi TEN-T richiedono la forte convergenza di una serie di strumenti di politica trasporti su scala europea, ma allo stato attuale lungo i tre principali corridoi transalpini di interesse per lItalia sia limpianto di governance sia gli strumenti operativi di applicazione delle policies sono in realtà molto eterogenei. Lelevata interdipendenza fra le politiche economiche per lo sviluppo dei corridoi TEN-T transalpini rispetto ai temi di pre-funding, di finanziamento e di gestione dei flussi di traffico, obbliga a tener conto delle problematiche poste dalla competizione di tipo orizzontale e verticale fra le diverse istituzioni coinvolte nelle politiche dei trasporti. Nel perseguire questi obiettivi si utilizzano tutti gli strumenti tipici delle politiche di settore: coinvolgimento di ingenti fondi pubblici per la realizzazione di nuove infrastrutture, schemi di incentivo e disincentivo per favorire la modalità ferroviaria e utilizzo della leva della regolazione per ridurre determinate tipologie di flussi stradali particolarmente inquinanti. 11

Riflessioni sulle politiche economiche a supporto dello sviluppo dei corridoi TEN-T transalpini (II) Il processo di governance delle TEN-T è tuttaltro che completato e già nel breve periodo dovranno essere prese decisioni in merito a specifici aspetti, quali: approvazione dellaccordo intergovernativo fra IT e FR che prevede anche lesplicito riferimento allutilizzo degli strumenti previsti dalla Direttiva Eurovignette per favorire la ferrovia; la scelta in merito al sistema di gestione del traffico pesante transalpino via CH, fra le opzioni denominate ACE (borsa dei transiti), ETS (sistema di scambio delle emissioni) e Toll + (interventi sui pedaggi); il ridisegno delle politiche a supporto del traffico combinato strada-rotaia applicate dallA e sulle direttrici IT-FR, per rispondere a specifici interventi della Commissione Europea; Appare chiara la necessità di valorizzare gli strumenti di analisi e valutazione economica delle politiche pubbliche, in modo da chiarificare gli impatti delle diverse opzioni rispetto alle TEN-T e permettere ai policy makers del sistema Italia di avere un ruolo pro-attivo, evitando di gestire nel lungo periodo leterogeneità delle policies, in molti casi derivanti dalle sole scelte delle Nazioni confinanti. 12