IL FEDERALISMO FISCALE 18 gennaio 2011 Prof. Roberto Esposito

Definizioni il federalismo è stato inteso come possibilità delle comunità locali di determinare il proprio indirizzo e, dunque, di scegliere lallocazione preferita delle risorse disponibili connubio tra autonomia e responsabilità

Esigenze ed obiettivi Il federalismo nasce nel tentativo di trovare un equilibrio tra due esigenze: La territorializzazione delle risorse La stabilizzazione e messa sotto controllo della spesa pubblica superamento della dicotomia tra competenze legislative e amministrative (sul territorio) e finanza derivata (recte, trasferimenti dallo Stato al territorio) che ha determinato, attraverso lo schema dei meccanismi di ripiano a piè di lista o comunque provvedimenti temporanei, situazioni di deresponsabilizzazione Obiettivo (anche) il bene comune: limitare spesa pubblica

Strumenti chiave Trattandosi del paese con le più marcate differenziazioni territoriali nellarea delleuro il federalismo italiano deve fare i conti con due strumenti chiave: a) i livelli essenziali delle prestazioni (già definiti, in via generale, nella Costituzione) b)il loro finanziamento attraverso i costi standard (da definire) Il reddito pro capite ai fini irpef della Calabria è meno del 40 per cento di quello della Lombardia

Legge 42/2009 Delega al governo in materia di federalismo fiscale Art. 1 (ambito di intervento) a)attuazione dellart. 119 Cost. – assicurare autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni b)garantire i principi di solidarietà e di coesione sociale c) sostituire il criterio della spesa storica con il criterio del costo e del fabbisogno standard d)responsabilizzazione, effettività e trasparenza del controllo democratico sugli eletti e)principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario f)sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva del superamento del dualismo economico attraverso il fondo perequativo, risorse aggiuntive, interventi speciali di cui allart. 119, comma 5 g)attribuzione di un proprio patrimonio agli enti suddetti

Legge 42/2009 Delega al governo in materia di federalismo fiscale art. 2 (Finalità) a) autonomia di entrata e di spesa b)maggiore responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile a tutti i livelli di governo c) lealtà istituzionale e concorso di tutte le amministrazioni al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica in coerenza con i vincoli comunitari ed internazionali d) razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso e)coinvolgimento di tutti i livelli nel contrasto allelusione ed allevasione fiscale f) attribuzione di risorse autonome secondo il principio di territorialità (e rispettando il principio di solidarietà nonché quelli di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ex art. 118 Cost) g) determinazione del costo e del fabbisogno standard quali indicatori rispetto ai quali valutare lazione pubblica – definizione degli obiettivi di servizio nellesercizio delle funzioni essenziali ovvero di quelle fondamentali ex art. 117, co. 2, lett. m) e p) Cost.

Legge 42/2009 Delega al governo in materia di federalismo fiscale Sub A) Autonomia di entrata e di spesa Finanziamento delle funzioni a)Tributi (compartecipazioni al gettito di tributi erariali (1), addizionali (2), tributi derivati (3), tributi propri (4)) b)Fondo perequativo c)Indebitamento solo per investimenti Tributi e fondo perequativo consentono di finanziare integralmente il normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite 1) Senza vincolo di destinazione 2) Relativamente alle basi imponibili dei tributi erariali 3) I tributi propri derivati sono quelli istituiti e regolati da leggi statali, il cui gettito è attribuito alle Regioni 4) Istituiti dalle Regioni in relazione a presupposti non già assoggettati ad imposizione erariale

Legge 42/2009 Delega al governo in materia di federalismo fiscale LIMITI: a)non alterare principi di capacità contributiva e di progressività b)divieto di doppia imposizione sul medesimo presupposto, salvo le addizionali c)tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio – in modo da favorire la responsabilizzazione d)la legge regionale, con riguardo ai presupposti non assoggettati ad imposizione da parte dello Stato, può istituire tributi regionali e locali, determinare le aliquote e le agevolazioni che enti sub regionali possono applicare nellesercizio della propria autonomia con riferimento ai suddetti tributi regionali e locali e)La legge regionale, nel rispetto della normativa comunitaria e statale, può modulare accise su benzina, gasolio, ecc. utilizzati dai residenti f)facoltà delle regioni di istituire a favore degli enti locali compartecipazioni al gettito dei tributi e delle compartecipazioni regionali (compartecipazione a cascata)

Legge 42/2009 Delega al governo in materia di federalismo fiscale f)valorizzazione della sussidiarietà orizzontale g)territorialità dei tributi regionali e locali e riferibilità al territorio delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali Il principio di territorialità, recte, le modalità di attribuzione alle regioni del gettito dei tributi derivati e delle compartecipazioni dovrà tener conto del luogo di consumo (per i tributi basati sul consumo), della localizzazione dei cespiti (tributi sul patrimonio), del luogo di prestazione del lavoro (tributi sulla produzione), della residenza del percettore (tributi sui redditi delle persone fisiche) h)Previsione di una fiscalità di sviluppo, conformemente alla disciplina degli aiuti di stato

Legge 42/2009 Delega al governo in materia di federalismo fiscale Sub B) Responsabilizzazione a) tracciabilità della spesa e dellimposizione controllo democratico da parte degli elettori (cfr. Relazione del Governo alle Camere del 30 giugno 2010, si veda anche lApprofondimento tecnico n. 6) obbligo di pubblicazione su internet dei bilanci redatti in maniera tale da riportare in modo semplificato le entrate e le spese pro capite secondo modelli uniformi a)premialità dei comportamenti virtuosi e meccanismi sanzionatori per enti non virtuosi sotto il profilo economico-finanziario o che non assicurino il livello essenziale delle prestazioni o lesercizio delle funzioni fondamentali fino allo svolgimento di un potere sostitutivo da parte del Governo ex art. 120 Cost. b)maggiore efficacia della lotta allevasione

Legge 42/2009 Delega al governo in materia di federalismo fiscale Sub G) Costo standard Superamento del criterio della spesa storica a favore del a)fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali ex art. 117, co. 2, lett. m) e p) Cost. b)della perequazione della capacità fiscale (entrata tributaria pro capite) per le altre funzioni il costo standard costituisce lo strumento per assicurare il totale finanziamento (anche attraverso il ricorso alle risorse da perequare) delle prestazioni che rientrano tra i livelli essenziali. In particolare alle prestazioni di sanità, assistenza e istruzione, poiché connesse a diritti civili e sociali, devono essere garantite le risorse necessarie ad assicurare lintegrale copertura delle spese al costo standard.

Legge 42/2009 Delega al governo in materia di federalismo fiscale Obiettivi: rispetto dellofferta relativa ad un certo fabbisogno responsabilità di gestione degli enti territoriali che, laddove spendessero oltre il costo standard, potrebbero farlo solo a carico proprio, distraendo risorse da altri interventi pubblici, con preclusione di finanziamenti esterni (o ripianamenti da parte dello Stato) attualmente i modelli organizzativi e gestionali delle Regioni e delle ASL fanno riferimento a mix di fattori produttivi in molti casi così inappropriati ed inefficienti rispetto a quelli virtuosi, da costituire un serio vincolo allintroduzione di una regola di costo standard omogeneo a livello nazionale occorrerà una lunga fase transitoria nella quale i costi standard non potranno che esser ponderati territorialmente, con tutto il rischio delle persistenza delle transizioni italiane Il passaggio dalla spesa storica al costo standard veniva già previsto nella riforma della contabilità pubblica della metà degli anni novanta operata dallallora ministro del tesoro Ciampi

Legge 42/2009 Delega al governo in materia di federalismo fiscale complessità individuazione costi standard applicabili importanza di standard di convergenza durante una fase transitoria importanza del sistema di monitoraggio finalizzato al superamento della fase transitoria ed al passaggio alla fase a regime del finanziamento legato ai costi standard il monitoraggio non dovrebbe servire soltanto ad evitare sforamenti di bilancio (comunque a carico dellente) ma soprattutto ad assicurare che, attraverso il rispetto del costo standard, sia garantita la risposta appropriata ed efficace per il fabbisogno di quel territorio il monitoraggio deve essere trasparente perché deve alimentare non solamente il circuito dei rapporti tra livelli di governo ma anche il circuito rappresentativo territoriale ovvero un controllo sociale diffuso che verifichi come, attraverso il rispetto della logica dei costi standard, si persegua lobiettivo della migliore risposta possibile al bisogno di interventi sul territorio

I fondi perequativi FINALITA DELLA PEREQUAZIONE autonomia non è uniformità per situazioni economiche diseguali perequazione come strumento di attenuazione di tali differenze e come limite dellautonomia (e viceversa) assicurare la coesione sociale e leguaglianza sostanziale fra i cittadini nellesercizio dei diritti costituzionali e nellaccesso ai servizi fondamentali Chiamparino federalismo come più avanzata forma di unità nazionale Perequazione come strumento di conservazione dellunitarietà dellordinamento e quindi della comunità Diseguaglianza (economica e sociale) sintomo e causa di fragilità del sistema se federalismo strumento di unità, la perequazione finanziaria costituisce il presupposto del federalismo e non già una difesa dai relativi effetti (cfr. F. Gallo)

I fondi perequativi Il valore della coesione (economica, sociale e territoriale) riconosciuto a livello UE a)nelle norme costitutive b)attraverso gli istituti del Fondo sociale europeo e del fondo di coesione c)deroghe al divieto di aiuti di stato in presenza di regioni c.d. ultraperiferiche (zone rurali, in transizione industriale, urbane in declino, gravi svantaggi permanenti naturali o demografici) deroghe al divieto di aiuti di stato stessa funzione della perequazione Il legislatore delegante del resto rinvia alla solidarietà, alla coesione sociale, al superamento del dualismo economico (e, indirettamente, allunitarietà della Repubblica ex art. 5)

Modelli di finanza Sistema di finanza decentrata di tipo c.d. funzionale Modelli di finanza c.d. funzionale (aperti a fini extrafiscali e redistributivi) e modelli di finanza c.d. neutrale (orientati al pareggio di bilancio ed alla competitività tra livelli di governo) Il primo può ulteriormente definirsi debole o aperto se la costituzione indica solo i criteri principali del riparto, rinviando alla legge ordinaria per la concreta determinazione del riparto, ovverostrutturale, quando la costituzione fissa anche alcuni elementi essenziali

I fondi perequativi Finalità di carattere redistributivo, anche tra i diversi livelli di governo Collegamento con a)art. 53, comma 2, Cost b)art. 2 Cost. doveri di solidarietà politica, economica e sociale c)art. 3 rimozione diseguaglianze sociali, ovvero degli ostacoli alla libertà e alleguaglianza dei cittadini nellesercizio dei loro diritti d)art. 119 comma 5 finalità: promozione sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, rimozione degli squilibri economici e sociali allo scopo di favorire leffettivo esercizio dei diritti della persona Profili solidaristici (perequazione) Profili competitivi (compartecipazioni a tributi erariali, in quanto collegate al gettito prodotto sul territorio, collegamento con lautonomia) La relazione tra solidarietà e perequazione (artt. 2 e 119 Cost.) è sottolineata dalla Relazione del Governo alle Camere del 10 giugno 2010

I fondi perequativi FINALITA DELLA PEREQUAZIONE a)mezzo per la corretta attuazione dei valori fondamentali b)nellunitarietà dello stato coniugando uguaglianza sostanziale e solidarietà (e, dunque, lintero catalogo dei diritti fondamentali, civili, politici, ed economici) con lautonomia politica, finanziaria e tributaria Al centro esigenza di armonizzare istanze di autonomia con istanze solidaristiche Einaudi, Miti e paradossi della giustizia tributaria, > Quegli stessi valori il trasferimento perequativo tende a preservare e/o a creare Autonomia, solidarietà e creazione di valori

Considerazioni finali Conclusioni Un modello federale basato sui due strumenti chiave dei livelli essenziali delle prestazioni e sul costo standard consentirebbe maggiore omogeneità di servizi ma attraverso una compressione dellautonomia delle scelte e se su tre settori chiave come sanità, assistenza ed istruzione vengono decisi a livello centrale, seppure attraverso un processo partecipato dalle autonomie, i livelli essenziali di offerta e i costi standard per realizzarli, al governo territoriale rimane poco, salvo il modello gestionale (ad esempio se imperniato su servizi pubblici o privati, cfr. A. Tardiola)

Considerazioni finali Ecco allora il paradosso: in un paese che cerca un equilibrio federale, muovendo da grandi differenziazioni, tale obiettivo passa attraverso una riduzione del significato classico di federalismo, mentre un federalismo senza contrappesi forti accentuerebbe le differenziazioni esistenti inoltre il costo standard non assolve al solo compito di strumento per calcolare (predefinendo un determinato livello di fabbisogno) la copertura finanziaria necessaria, ma può diventare un fattore di controllo tra territori. Il finanziamento tramite il criterio del costo standard avverrà infatti anche tramite le risorse derivanti dal fondo perequativo Il mancato rispetto tra costi effettivi e costi standard non rimane questione confinata al singolo ente, che non disponendo di ulteriori trasferimenti dovrà ridurre i finanziamenti di politiche che non rientrano tra i livelli essenziali, oppure aumentare la pressione fiscale sui propri cittadini (ipotesi difficile perché si tratta di territori con scarsa capacità fiscale) ma può coinvolgere gli stessi rapporti tra regioni: le regioni virtuose potrebbero chiedere di limitarne la portata per concentrare le risorse in territori a più alta efficienza e dunque con maggiore garanzia di diritti civili e politici

Considerazioni finali è più solidale un sistema con alto grado di perequazione finanziaria tra regioni ricche e regioni povere oppure un sistema che massimizza lefficacia complessiva del proprio impianto di welfare, sebbene concentrando questa efficacia in alcuni territori (quelli più ricchi)? in realtà sarebbe auspicabile sia una perequazione adeguata, sia una convergenza dei livelli di performance larchitettura del futuro welfare federale sembra poggiare su basi geometriche – definizione di fabbisogni standard, finanziamento con costi standard – che invece nascondono nodi di difficile soluzione sul piano tecnico e soprattutto politico sarebbe comunque un miglioramento non solo del welfare ma della stessa democrazia italiana se le decisioni si prendessero in una discussione trasparente e, dunque, valutabile, nonché informata trasparenza ed informazione attraverso un percorso mediante il quale i portatori degli interessi in gioco possano confrontarsi nella definizione di target e standard su un terreno osservabile e per questo valutabile, sia da un punto di vista di coloro che guardano alle policy, sia di coloro che guardano alla politics (cfr. A. Tardiola)