Scuola superiore dell’economia e della finanza “Ezio Vanoni” La Governance economica europea e le implicazioni per la finanza pubblica locale Scuola superiore dell’economia e della finanza “Ezio Vanoni” Martedì 12 novembre 2012

Indice della presentazione L’Italia e la crisi del debito sovrano La risposta delle istituzioni europee La riforma della governance Il Semestre europeo Il Fiscal compact Gli strumenti di gestione comune del debito Verso l’Unione bancaria La riforma della Costituzione La Legge costituzionale sul pareggio di bilancio (L. Cost. 1/2012) Le modifiche agli art. 81 e 119 della Costituzione L’equilibrio di bilancio per PA e enti territoriali Patto di stabilità interno L’armonizzazione dei bilanci e la nuova programmazione regionale 2

La crisi del debito sovrano Autunno 2009: il Governo greco appena insediatosi (Papandreu) rivela le reali dimensioni del deficit greco (al 14% del Pil), che la crisi importata dagli USA ha ampiamente contribuito ad aumentare in misura incontrollata. Cresce la preoccupazione degli investitori in titoli di Stato greci. Scoppia la crisi del debito sovrano. Maggio 2010: viene varato un primo piano di salvataqgio della Grecia, a condizioni, tuttavia, molto dure per un Paese già fortemente indebolito. La situazione greca si aggrava, il Pil crolla del 4% nel 2010 e del 7% nel 2011, il rapporto debito/Pil continua a crescere (160% nel 2011). Nel 2010 i salvataggi toccano all’Irlanda e nel 2011 al Portogallo. Nel luglio 2011 un secondo pacchetto di aiuti viene varato per la Grecia; l’architettura degli interventi viene cambiata. 3

L’apice della crisi: l’autunno 2011 Tra luglio e agosto 2011 lo spread tra i rendimenti dei titoli di Stato italiani e i corrispondenti rendimenti dei titoli dei Paesi “core” dell’Eurozona subisce un significativo aumento. Gli investitori temono il rischio di insolvenza di Spagna e Italia, rifuggendo così dai titoli pubblici di entrambi i Paesi e rifugiandosi nelle attività ritenute “sicure”, i titoli di Stato tedeschi e americani. La BCE, vincolata dal mandato che le vieta di farsi carico del debito di singoli Stati, è sempre più preoccupata per la stabilità dell’euro. In una lettera ufficiosa viene pertanto richiesto all’Italia di anticipare il “risanamento fiscale e le riforme” in cambio dell’implicita promessa di intervento sul mercato dei titoli pubblici nel caso in cui la crisi dovesse inasprirsi. La BCE ha la missione di assicurare la stabilità dei prezzi; acquisti dei titoli di Stato sul mercato secondario miranti a risolvere disfunzioni che impediscono la corretta trasmissione della politica monetaria rientrano quindi nel suo mandato. La BCE provvede a sterilizzare la nuova liquidità immessa ritirando dal mercato la massa monetaria eccedente. Tuttavia, i tedeschi temono che comunque finiscano col creare nuova inflazione, e in caso di perdite sui titoli acquisiti richiederanno la ricostituzione del capitale della BCE da parte degli Stati membri (incompatibile con l’art. 125 del Trattato FUE, no bail out clause. Lettera: anticipato al 2013 il pareggio di bilancio 4

Le ripercussioni sull’Italia Il Governo italiano promette di varare una nuova manovra che dovrebbe condurre al pareggio di bilancio entro il 2013, con un anno di anticipo rispetto ai piani precedenti. Dal 7 agosto 2011 la BCE inizia allora ad acquistare titoli di Stato italiani e spagnoli nel mercato secondario. Nonostante le due manovre di emergenza adottate tra il luglio e l’agosto 2011, l’acuirsi delle tensioni sui mercati e le forti pressioni europee costringono il Governo Berlusconi alle dimissioni. Nel novembre 2011 ha così inizio il Governo Monti. 5

Deficit e rapporto debito pubblico/Pil, anno 2007 Fonte: elaborazioni Éupolis Lombardia da dati Eurostat

Deficit e rapporto debito pubblico/Pil, anno 2012 Fonte: elaborazioni Éupolis Lombardia da dati Eurostat

La riforma della governance La crisi economica evidenzia i limiti del Patto di Stabilità e Crescita (PSC, introdotto nel ’97 e modificato nel 2005): non impedisce che gli squilibri macroeconomici e finanziari di un singolo Paese finiscano col compromettere la stabilità finanziaria e economica dell’UE gli incentivi che contiene sono insufficienti alla riduzione del debito pubblico Diviene pertanto urgente attuare un cambiamento di governance a livello europeo. La nuova governance europea mira a fornire una risposta alla crisi economica e finanziaria e a promuovere l'attuazione della nuova strategia per la crescita e l'occupazione (Europa 2020). Europa 2020: mira a realizzare un’economia intelligente, sostenibile e solidale. 5 obiettivi occupazione, innovazione, istruzione, integrazione sociale e clima/energia. 8

La riforma della governance OBIETTIVI: garantire il coordinamento delle politiche economiche nazionali (che ora vengono preventivamente condivise); rendere efficaci le regole del PSC. Fino allo scoppio della crisi, i meccanismi procedurali previsti dal meccanismo preventivo del PSC erano rimasti di fatto inapplicati, così come era stato sostanzialmente ignorato il criterio sul debito; rafforzare il processo di sorveglianza macroeconomica sulle politiche di bilancio dei singoli Paesi, che devono ora essere valutate organicamente in modo da garantirne coerenza e sostenibilità. 9

La riforma della governance Di seguito le principali azioni che hanno consentito un graduale rafforzamento della governance: Semestre Europeo (gennaio 2011) Patto Euro Plus (marzo 2011) Two-Pack (novembre 2011) Six-Pack (dicembre 2011) Accordo intergovernativo sulla Stabilità, sul Coordinamento e sulla Governance (Fiscal compact, 2012). Obiettivo del semestre: discussione ex ante delle politiche di bilancio, non sottoporre i bilanci a valutazione preventiva Fiscal compact: approvato nel marzo 2012, entrato in vigore il 1 gennaio 2013 Non fa formalmente parte del corpus normativo UE 10

Il semestre europeo OBIETTIVI: realizzare il coordinamento ex-ante e in itinere delle politiche economiche e di bilancio nazionali; garantire la sorveglianza macroeconomica degli Stati membri. La disciplina del Semestre europeo viene introdotta a partire dal gennaio 2011. La procedura prevede da parte di ciascun Paese la trasmissione alla Commissione europea degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e delle politiche economiche prima che questi vengano attuati, in modo da consentire una loro valutazione. Gli Stati membri tengono conto delle indicazioni loro rivolte dal Consiglio prima di adottare decisioni di significativo impatto sui loro bilanci e nello sviluppare le proprie politiche economiche, di bilancio e occupazionali. 11

Il semestre europeo

Il Fiscal Compact E’un accordo intergovernativo (non è legge della UE) sottoscritto da 25 Stati. Impone due vincoli fondamentali ai Paesi aderenti: regola del ʺpareggio di bilancioʺ per l’aggregato della PA, inserito nella normativa nazionale (preferibilmente a livello costituzionale); uno specifico ʺcriterio di convergenzaʺ rapida verso un valore di riferimento per il rapporto debito/Pil (60%). Solvibilità significa essere in grado di tenere fede alle obbligazioni contratte nel tempo prestabilito e a condizioni agevoli. La sostenibilità è invece un concetto di medio- lungo termine, e ha a che fare con la capacità di rimanere solvibili nel tempo. Se la probabilità di riavere indietro il proprio investimento peggiora, aumentano gli interessi richiesti per compensare l’aumento del rischio. 13

I saldi di finanza pubblica rilevanti in ambito europeo Indebitamento netto (nominale) della PA: calcolato da ISTAT secondo SEC95 sulla base del criterio della competenza economica. E’ il saldo tra le entrate e le spese finali, al netto delle operazioni finanziarie (riscossione e concessioni di crediti, partecipazioni e conferimenti, anticipazioni). Deve essere inferiore al 3% del Pil. Indebitamento netto (strutturale) della PA: calcolato dal MEF, si ottiene sottraendo all’indebitamento netto nominale gli effetti del ciclo economico e quelli delle misure una tantum. Saldo primario: differenza tra l’indebitamento netto e la spesa per interessi (rilevante per le tendenze di finanza pubblica). Indebitamento netto (Nominale): (NB L’indebitamento netto nominale secondo la procedura PDE, sempre calcolato da ISTAT, include nella spesa per interessi anche i flussi netti determinati da contratti derivati). 14

Il Fiscal Compact PRIMO VINCOLO: Il conto della PA deve essere in pareggio o in avanzo. Tale regola è rispettata se l’indebitamento netto strutturale (corretto dal ciclo e dalle misure una tantum) è pari o converge velocemente all’obiettivo di medio termine (OMT) del Paese in questione. Il limite inferiore è country specific, al massimo allo 0,5% del Pil (limite consentito all’1% del Pil per i soli Paesi aventi un rapporto debito/Pil inferiore al 60%). In caso di deviazione (ivi comprese le circostanze eccezionali) entrano in gioco meccanismi automatici di correzione. Solvibilità significa essere in grado di tenere fede alle obbligazioni contratte nel tempo prestabilito e a condizioni agevoli. La sostenibilità è invece un concetto di medio- lungo termine, e ha a che fare con la capacità di rimanere solvibili nel tempo. Se la probabilità di riavere indietro il proprio investimento peggiora, aumentano gli interessi richiesti per compensare l’aumento del rischio. Una tantum: misure fiscali con effetto temporaneo 15

L’obiettivo di medio termine (OMT) L’obiettivo di medio termine (OMT) è un determinato valore dell’indebitamento netto, ed è country specific (dipende dalle condizioni cicliche normali del Paese, dai costi legati all’invecchiamento della popolazione, dallo stock di debito). Fornisce un margine di sicurezza per soddisfare il parametro sul deficit nominale al 3% del Pil (Patto di Stabilità e Crescita, PSC). Assicura la sostenibilità delle finanze pubbliche o un avvicinamento rapido a tale condizione. Viene rivisto ogni tre anni. Il PSC richiede ad ogni Paese di trovarsi al proprio OMT o di convergere ad esso ad un ritmo adeguato. 16

Calcolo dell’OMT Secondo la normativa EU l’OMT deve come minimo essere pari al valore più elevato di tre elementi: il primo termine è il valore dell’indebitamento netto strutturale che consente di rispettare la soglia nominale del 3% in condizioni normali del ciclo (“minimum benchmark”); il secondo termine si riferisce all’obbligo per i Paesi euro di mantenere un indebitamento netto strutturale non superiore a -1% del Pil; il terzo termine deriva dalla somma di tre addendi: il saldo di bilancio che stabilizza il debito al 60%; l’aggiustamento di bilancio che coprirebbe una frazione del valore attuale dell’incremento della spesa per l’invecchiamento su un orizzonte infinito; un ulteriore aggiustamento per i Paesi con debito >60% del Pil Ogni Paese può adottare un MTO più severo di quello che scaturisce dalla formula sopra. L’Italia ha scelto un MTO pari a 0. 17

Il Fiscal Compact SECONDO VINCOLO: Qualora il rapporto debito/Pil fosse superiore al 60%, l’eccedenza deve essere ridotta in media di un ventesimo all’anno (NB: il Six-Pack aveva già introdotto l’ipotesi di una procedura per deficit eccessivo (PDE) per violazione del criterio sul debito). Si ritiene che tale rapporto si stia riducendo ad un ritmo adeguato verso il valore di riferimento se il differenziale rispetto a tale valore diminuisce negli ultimi tre anni ad un ritmo medio di un ventesimo all’anno. Sono previste sanzioni (al massimo allo 0,1% del Pil) per i Paesi che non introducono la regola del pareggio di bilancio nella propria legislazione entro un anno dalla ratifica del Trattato. In caso di violazione degli obblighi qui contenuti, ciascun Paese può adire la Corte di Giustizia UE. 18

Principali saldi di finanza pubblica Nota di aggiornamento DEF 2013

Le implicazioni del Fiscal Compact per l’Italia Per rispettare il vincolo di equilibrio di bilancio, l’Italia dovrà mantenere un elevato avanzo primario, in grado di coprire gli elevati interessi sul debito. In tale situazione una crescita reale dell’economia di poco superiore all’inflazione garantirebbe un’automatica riduzione del rapporto debito/Pil. Anche rafforzando la crescita e ripristinando condizioni favorevoli sul mercato finanziario che limitino il costo del debito, ci vorranno molti anni perché il rapporto debito/Pil converga al 60%. 20

Simulazione Qual è l’avanzo primario richiesto a ciascun Paese per mantenere il pareggio di bilancio? (Hp: spread a 0 per tutti i Paesi). Rapporto 2013 sul coordinamento della finanza pubblica Fonte: Simulazione Corte dei Conti, Rapporto 2013 21

Simulazione Fonte: Simulazione Corte dei Conti, Rapporto 2013 Rapporto 2013 sul coordinamento della finanza pubblica Fonte: Simulazione Corte dei Conti, Rapporto 2013 22

Proiezioni Fonte: Corte dei Conti, Rapporto 2013 23

Possibili soluzioni L’Italia sembra avere di fronte a sé un percorso di ʺausteritàʺ, destinato a protrarsi per lunghi anni. A meno che non riesca ad impegnarsi seriamente in: riforme strutturali che aumentino il potenziale di crescita; percorsi di dismissione del patrimonio pubblico a riduzione del debito; trattative in sede europea: un rilancio degli Eurobond? 24

Gli Eurobond Proposte di sostituzione su larga scala dei titoli di stato nazionali con titoli dell’Eurozona emessi e garantiti congiuntamente. Idea: tutti i titoli così emessi sarebbero di uguale qualità, con benefici in termini di liquidità e di riduzione del costo del finanziamento per i Paesi più indebitati. Ne sono state avanzate diverse ipotesi. La Commissione europea ha suddiviso le opzioni principali sulla base di due criteri: il grado di sostituzione delle emissioni nazionali (totale o parziale) la natura delle garanzie sottostanti (in solido o pro quota). Il secondo criterio ha una forte incidenza sul moral hazard e consentirebbe di non modificare i Trattati (no bail out clause). art. 125 TFUE, Una garanzia in solido infatti comporterebbe da parte dei Paesi più virtuosi dell’assunzione di responsabilità sul debito contratto da altri. 25

Gli Eurobond VANTAGGIO: Gli Eurobond potrebbero interrompere il circolo vizioso tra crisi del settore bancario e crisi degli Stati, rassicurando i mercati sulla stabilità dell’euro e facilitando il processo di consolidamento fiscale degli Stati più in difficoltà. SVANTAGGIO: Il pericolo del moral hazard. Gli Stati più indebitati sarebbero disincentivati a effettuare le necessarie riforme. Non saranno, pertanto, accettabili per i Paesi più virtuosi, a meno che non siano costruiti in modo da garantire la sostenibilità del debito dei Paesi più indebitati. 26

L’European Redemption Fund Per riportare il rapporto debito/Pil dei Paesi dell’Eurozona entro livelli di sicurezza, l’opzione migliore e più facilmente attuabile potrebbe essere quella proposta dai Consiglieri economici del Governo tedesco (2011-2012). Secondo questo schema: tutto il debito >60% del Pil verrebbe conferito ad un fondo che in cambio emette titoli (AAA); ogni Paese manterrebbe l’onere del rimborso della propria quota, vincolando a tal fine una quota fissa delle proprie entrate; il rimborso verrebbe spalmato su 25 anni o più; il Fiscal compact assicurerebbe l’impossibilità di accumulare nuovo debito; la Germania sopporterebbe un modesto interesse (il prezzo della condivisione dei rischi) ma non si addosserebbe debito altrui; nel tempo, proseguendo verso l’Unione federale, queste prime obbligazioni potrebbero essere sostituiti da Euro/Union bond emessi congiuntamente. Prove di Europa Unita, Le istituzioni europee di fronte alla crisi, di Giuliano Amato e Roberto Gualtieri 27

Unione bancaria Il sistema bancario deve poter contribuire efficacemente al funzionamento dell’economia reale. La realizzazione di un’Unione bancaria consentirebbe di ripristinare e preservare, all’interno dell’Eurozona: una reale integrazione del mercato interbancario; la stabilità finanziaria; l’unicità della politica monetaria; la riduzione dei rischi di salvataggio delle banche in difficoltà, attualmente a carico dei singoli Stati (spirale debito pubblico/problemi bancari).

La proposta Regolamentazione unificata: definizione di regole condivise per tutti i Paesi per garantire la stabilità finanziaria e limitare il rischio di comportamenti fraudolenti (in parte già armonizzata da Direttive e Regolamenti); Supervisione unificata: individuazione di un meccanismo di vigilanza unificato in capo alla BCE per contenere o impedire scelte troppo rischiose (in fase di realizzazione, con il Regolamento Single Supervisory Mechanism); Assicurazione sui depositi: definizione di uno schema di assicurazione sui depositi a livello europeo per proteggere i depositanti e limitare il rischio di bank-run (non in agenda); Sistema di Risoluzione delle Crisi: individuazione di un’autorità preposta alla risoluzione delle crisi bancarie (in agenda a partire dal 2015 con il Regolamento Single Resolution Mechanism).

La proposta La Commissione ha proposto il trasferimento in capo alla BCE dei seguenti poteri sul sistema bancario: autorizzazione allo svolgimento di attività bancaria; controllo del rispetto dei requisiti di Basilea III (leva finanziaria, liquidità, etc); controllo dei conglomerati bancari (su base consolidata); ispezione diretta (per le banche di interesse sistemico, salvo casi particolari); possibilità di sanzioni. Separazione tra politica monetaria e vigilanza (separazione degli organismi preposti alle due funzioni, che nel caso della vigilanza potranno comprendere anche esponenti di Paesi non Eurozona).

La proposta Alle Banche Centrali nazionali rimarranno, invece, i seguenti compiti: raccolta informazioni; controllo applicazione delle decisioni prese dalla BCE; compiti di protezione risparmiatori/consumatori; contrasto alle attività di riciclaggio. Il controllo diretto della BCE si avrà per le 130 banche di interesse sistemico; gli istituti rimanenti verranno controllati indirettamente, attraverso le Banche Centrali nazionali. Interesse sistemico: attivo >30 mld, attivo/Pil >20%, tra le 3 più grandi di un Paese, elevata attività transfrontaliera, sotto assistenza ESM (European Stability Mechanism).

Verso una supervisione unica Il meccanismo di supervisione unica avrà inizio formalmente dal novembre 2014; nei prossimi 12 mesi la BCE assumerà gradualmente il controllo dei 130 istituti di interesse sistemico: 1° fase (“risk assessment”): messa a punto di regole condivise di vigilanza a livello europeo; 2° fase (“asset quality review”): analisi della composizione e della qualità degli attivi di bilancio; 3° fase (“stress test”): simulazioni statistiche per verificare la resistenza degli istituti bancari a ipotetici scenari di crisi; Attesa per il Consiglio di dicembre, che dovrebbe definire meglio il meccanismo di risoluzione delle crisi.

Verso l’Unione bancaria FASE 1: Supervisione unica Obiettivo quasi raggiunto (dal 2014) Le banche che non passano l’esame della BCE avranno circa 6 mesi per allinearsi facendo ricorso al mercato o, in extremis, allo Stato (la vigilanza unificata non spezza, di per sé, la spirale debito pubblico/bilanci bancari); FASE 2: Meccanismo europeo di risoluzione In agenda (dal 2015?) Alla vigilanza accentrata in capo alla BCE dovrebbe seguire un accentramento delle responsabilità in caso di crisi: l’ESM potrebbe intervenire per ricapitalizzare direttamente le banche in crisi senza ottenere le garanzie dagli Stati coinvolti; FASE 3: Sistema di garanzie unico sui depositi Non in agenda Importante per spezzare la spirale debito pubblico/bilanci bancari

La riforma della Costituzione Inserisce il principio del pareggio di bilancio nella Costituzione, dando attuazione agli impegni sottoscritti dall’Italia del Patto Euro Plus (marzo 2011) e nel Fiscal Compact (marzo 2012). Approvata nell’aprile 2012, modifica gli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione. Alle disposizioni contenute è necessario dare attuazione con una legge da approvarsi a maggioranza rinforzata 34

Modifiche al testo costituzionale Art. 81  Introduzione a livello costituzionale del principio di pareggio di bilancio (previsto dal Fiscal Compact) Art. 81  attenzione al ciclo economico Art 81  rilievo normativo delle leggi di bilancio Art. 97  Concorso delle pubbliche amministrazioni agli obiettivi di finanza pubblica (deficit e debito) Art. 117  l’armonizzazione dei bilanci pubblici è portata sotto la competenza esclusiva dello Stato Art. 119  equilibrio di bilancio a livello territoriale (regionale)

Il principio di pareggio di bilancio Con la nuova formulazione dell’art. 81 viene introdotto a livello costituzionale il pareggio di bilancio: “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio Statale, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. Si tratta di una innovazione di forma più che di contenuto perché: all’art. 81 il IV comma prevedeva a margine che per ogni nuova “spesa” sia necessario “indicare” (nella vecchia versione, “provvedere” per ogni nuovo “onere” nella versione modificata) i mezzi per farvi fronte. il Patto di Stabilità e Crescita una norma di rango costituzionale già prevede il pareggio di bilancio al netto del ciclo È una formulazione piuttosto rigida che imbriglia l’azione di governo . «Art. 81. - Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento e' consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non puo' essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale». 36

L’importanza del ciclo economico Raccordo con gli indicatori di finanza pubblica definiti a livello comunitario. L’equilibrio dei conti pubblici tiene conto delle fasi favorevoli e sfavorevoli del ciclo economico. Si valorizzano gli aspetti strutturali, depurati dagli andamenti congiunturali (sia sulle entrate sia sulle uscite). In generale in base al nuovo art. 81 Cost. nelle fasi favorevoli del ciclo economico dovrà essere accumulato un leggero avanzo, per fronteggiare le fasi negative. 37

La rilevanza della legge di bilancio Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale. La cd. legge a procedura rinforzata: prelude all’importanza delle norme relative al bilancio che assumono un diverso rango tre le fonti del diritto.

Il concorso delle PA agli obiettivi di finanza pubblica All’art. 97 della Costituzione, al primo comma è premesso il seguente: Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. Rafforza le previsioni contenute nelle leggi nazionali e introduce il concorso esplicito alla sostenibilità del debito pubblico (al lordo delle attività) misurato in rapporto al PIL 39

L’armonizzazione dei bilanci pubblici L’art. 117 viene modificato per riportare l’armonizzazione dei bilanci pubblici tra le competenze esclusive dello Stato. Nella Riforma costituzionale del 2001, il tema era invece materia di competenza concorrente Stato/Regioni. Tale norma tende ad assicurare il controllo e il coordinamento dei conti delle amministrazioni pubbliche e la costruzione del conto consolidato delle Pubbliche amministrazioni valido a livello comunitario. L’adozione di criteri uniformi dei bilanci pubblici potrebbe favorire il percorso del federalismo fiscale in un’ottica di benchmarking. 40

L’equilibrio di bilancio per gli enti territoriali Art. 119 I Comuni, le Province, le Citta' metropolitane e le Regioni. possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio. Il principio verrà applicato a partire dal 2016 E’ ammessa la possibilità di ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio e con la contestuale definizione dei piani di ammortamento (golden rule “limitata” rispetto alla previgente golden rule “piena”). 41

Procedure per la verifica degli obiettivi di finanza pubblica Procedimenti di bilancio definiti con legge rinforzata Monitoraggio e i meccanismi correttivi nel caso di scostamento dagli obiettivi di finanza pubblica Definizione delle cause (previste dall’art. 81) per le quali è ammesso il ricorso all’indebitamento e procedure di indebitamento La previsione di regole sulla spesa (in conformità a quanto stabilito a livello comunitario) L'istituzione presso le Camere di un organismo indipendente di verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio (Servizio bilancio Camera e Senato) 42

La legge di contabilità rinforzata La legge rinforzata attrae nella propria sfera “il contenuto della legge di bilancio dello Stato”, la disciplina del ricorso degli enti territoriali all’indebitamento e le modalità con cui questi concorrono alla sostenibilità del debito per il complesso delle PA I principi fondamentali della decisione di bilancio salgono ad un rango costituzionale Nel nuovo schema dovrebbe scomparire la legge di stabilità perché il bilancio dello Stato, organizzato per missioni e programmi, in cui viene inquadrata l’intera legislazione in essere e modellata quella futura, tenderà ad assorbire l’intera decisione di bilancio in ciascun livello di governo. 43

Ricorso all’indebitamento Cause per le quali viene ammesso il ricorso all’indebitamento sono: periodi di grave recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera Unione europea; eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonche' le gravi calamita' naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese. Definizione di una procedura (definizione degli obiettivi, richiesta dell’autorizzazione allo scostamento, finalità delle risorse disponibili, piano di rientro) Richiesta maggioranza assoluta di ciascuna camera

Regole sulla spesa Tasso annuo programmato di crescita della spesa delle AP in linea con la normativa comunitaria Livello di spesa definito su base triennale In caso di superamento dei tessi di spesa, trasmissione di una relazione alle Camere Con la spending review e la sperimentazione del bilancio a base zero superamento del criterio della spesa storica In tal modo viene ribadito uno dei principi basilari della nuova governance europea: i progressi conseguiti dagli Stati membri verso l’OMT vengono valutati sulla base dell’evoluzione della spesa pubblica rispetto al tasso di crescita di medio periodo del Pil potenziale

Organismo indipendente Organismo indipendente per l'analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per la valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio, che assume il nome di Ufficio parlamentare di bilancio Ufficio demandato alla vigilanza dei conti pubblici a cui spetta l'elaborazione di stime, effettua analisi, verifiche e valutazioni in merito Comune ad altri Paesi europei (Fiscal council o watch dog)

L’equilibrio di bilancio per gli enti territoriali L’equilibrio di bilancio a livello regionale si intende: come “saldo non negativo” , di competenza e di cassa, a preventivo che a consuntivo, da realizzare: in termini nominali (e non strutturali, cioè tenendo conto degli effetti del ciclo e al netto delle misure una tantum) in termini complessivi (entrate finali-spese finali) in termini di parte corrente (entrate correnti- spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti) 47

Saldo nominale e meccanismi di stabilizzazione L’equilibrio di bilancio richiesto per gli Enti territoriali è inteso come saldo non negativo nominale, mentre quello richiesto per il complesso delle PA è l’obiettivo di medio termine (OMT) come saldo consolidato strutturale. Difficile depurare gli effetti del ciclo economico su bilanci locali Previsti meccanismi correttivi (trasferimenti) che consentono di sterilizzare le fasi avverse del ciclo economico sulle entrate degli enti locali nelle fasi favorevoli del ciclo economico gli enti decentrati concorrono alla sostenibilità del debito pubblico attraverso contributi al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato in relazione alle entrate aggiuntive prodotte nelle fasi positive 48

La golden rule Per rendere compatibile il pareggio di bilancio con l’attività di investimenti pubblici degli enti territoriali è consentita l’applicazione di una golden rule “limitata” (nel vecchio art.119 Cost. era invece una golden rule “piena”: la locuzione “possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento” viene ora assoggettata ad una duplice condizione: a) in senso intertemporale deve essere contestualmente definito un piano di ammortamento; b) in senso territoriale deve essere garantito il pareggio di cassa per il complesso degli enti facenti capo a ciascuna Regione, quest’ultima inclusa, sulla base di apposite intese su base territoriale: 49

Il Patto di stabilità interno « ..la legge dello Stato, sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto dei parametri di virtuosità, può prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti [decentrati]..in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica..» Il sistema dei vincoli di finanza pubblica degli enti locali (ed in particolare il PSI) non pongono a questi enti i medesimi vincoli posti dall’Unione europea alle PA (eterogeneità dei vincoli posti a Comuni e Province da un lato e alle Regioni dall’altro; utilizzo del criterio di competenza mista al posto di quello eurocompatibile). 50

Il Patto di stabilità interno Opportuno ridenominare le grandezze finanziarie richiamate dal Patto di stabilità interno in modo da renderle compatibili con quelle utilizzate in sede europea (saldo eurocompatibile, diverso dal saldo di competenza mista). Rendere trasparente l’aggiustamento fiscale richiesto alle singole Amministrazioni pubbliche Definire obiettivi per gli enti locali di riduzione dello stock del debito compatibili con gli impegni assunti a livello comunitario 51

Ruolo delle Regioni Riconoscimento di un ruolo pro attivo delle Regioni nel conseguimento degli obiettivi sui saldi di finanza pubblica. Assicurazione degli obiettivi sui saldi di finanza pubblica da parte delle regioni che possono adattare, previa concertazione con gli enti locali ricadenti nel proprio territorio regionale, le regole e i vincoli posti dal legislatore nazionale, differenziando le regole di evoluzione dei flussi finanziari dei singoli enti in relazione alla diversita' delle situazioni finanziarie esistenti nelle diverse regioni (art. 17 legge delega 42/2009) Patto di stabilità verticale ordinario: la Regione libera spazi di autonomia finanziaria per gli enti locali del territorio Patto di stabilità orizzontale; scambi di spazi finanziari tra Comuni

Ruolo delle Regioni Indebitamento consentito agli enti locali solo a valle di apposite intese concluse in ambito regionale per assicurare il pareggio a livello territoriale (attività di raccolta delle informazioni Gli enti locali comunicano alla Regione i saldi di cassa e gli investimenti che intendono realizzare Concorso delle Regioni al mancato rispetto dei vincoli di bilancio Ruolo della conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica come sede di raccordo tra Regioni e Stato

L’armonizzazione contabile enti territoriali Strumento di attuazione del Federalismo fiscale (legge delega 42/2009) finalizzato a rendere confrontabili e a favorire il consolidamento dei conti delle Pubbliche amministrazioni locali; Doppia esigenza: favorire il benchmark tra Regioni e enti locali e attuazione federalismo fiscale Riformare la contabilità pubblica per rispondere alle richieste europee

Riflessi sulla programmazione regionale Coordinamento tra strumenti di programmazione e bilancio a livello regionale con potenziamento delle funzioni di controllo esercitato dal Consiglio (trasparenza) e dalla Corte dei Conti; Allineamento del ciclo della programmazione regionale al ciclo di bilancio nazionale e al semestre europeo e contestuale riduzione degli ambiti di autonomia nella impostazione dei documenti di programmazione regionale. Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, prevista dal decreto legislativo 149 del 2011 ulteriormente rafforzato nel 2012

Programmazione e bilancio Con l’armonizzazione dei bilanci viene facilitato il controllo di merito del Consiglio regionale nelle scelte ai allocazione delle risorse effettuate dalla Giunta; Viene favorito il raccordo delle spese degli enti locali nell’ottica di favorire il confronto e la performance reciproca; Vengono potenziati i meccanismi sanzionatori e i poteri di controllo della Corte dei Conti; Vengono previsti il Piano degli indicatori e dei risultati

Allineamento ciclo bilancio Le Regioni in sperimentazione: introducono strumenti di programmazione economico finanziaria simili a quelli previsti dalla norma di contabilità nazionale (DEFR nota di aggiornamento al DEFR); Allineano il ciclo di bilancio e la programmazione annuale a quella nazionale

Anno t-1 Anno t Anno t+1 G F M A L S O N D Entro luglio Approvazione rendiconto Entro 10 aprile presentazione DEF Entro 20 settembre presentazione nota aggiornamento DEF Presentazione legge assestamento Bilancio Entro 30 giugno presentazione DEFR Entro 30 aprile approvazione Rendiconto e Piano dei risultati Approvazione Piano degli indicatori Entro 20 ottobre presentazione nota aggiornamento DEFR Entro 15 ottobre presentazione l.Stabilità e Bilancio Entro 30 giugno presentazione Assestamento di bilancio Entro 31 ottobre presentazione disegno l. stabilità regionale e bilancio

Riduzione autonomia? Gli spazi di autonomia nella programmazione regionale sono limitati all’impostazione del programma di governo e della programmazione di legislatura; Le manovre economiche hanno tagliato le risorse trasferire alle Regioni; Mancato attuazione del federalismo fiscale Nuovi vincoli alla finanza pubblica