Le istituzioni dell’Unione europea Sintesi del quadro istituzionale e organico.

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1 Le istituzioni dell’Unione europea Sintesi del quadro istituzionale e organico

2 1) I principi regolatori  In origine 4 Istituzioni  Dopo il Trattato di Lisbona, 7 Istituzioni (4 politiche, 2 giurisdizionali e di controllo, 1 di regolamentazione) (art. 13 ss. TUE; art. 223-309 TFUE)  L’attività delle istituzioni è regolata da alcuni principi  autonomia istituzionale  separazione delle funzioni ed equilibrio istituzionale  unità del quadro istituzionale & coerenza dell’azione  leale cooperazione  non regressività dell’integrazione (rispetto dell’acquis)

3 2) Le funzioni istituzionali (organi collegiali)  SEPARAZIONE DELLE FUNZIONI (sinossi)  Parlamento europeo & Consiglio → «verso» la funzione di parlamento bicamerale («camera dei popoli», «camera degli Stati»)  Commissione → funzioni esecutive; anche di controllo amministrativo (tipo: autorità indipendente)  Consiglio europeo → funzione di indirizzo politico e funzioni di «natura costituzionale» (espressione “collettiva” degli interessi nazionali al massimo livello)  Banca centrale europea (BCE) → funzione di regolazione e gestione della moneta unica (Stati membri che partecipano all’UEM)  Corte di giustizia → assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati (competenze dirette, contenziose; competenze indirette e consultive)  Corte dei conti → controllo gestionale e contabile  Organi sussidiari (Comitato economico e sociale; Comitato delle Regioni)

4 3) Le funzioni istituzionali (organi «monocratici» o unipersonali)  Il Presidente del Consiglio europeo (art. 15.6 TUE) → iniziativa e coordinamento interno, rappresentanza inter-istituzionale ed esterna «politica» (dell’Unione)  L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (art. 18 TUE); organo deputato all’impulso e alla gestione della PESD (art. 15.6 penultimo comma); carattere ibrido o inter- istituzionale  Il Presidente della Commissione (art. 17.6 TUE): detta l’agenda politica della Commissione, svolge funzioni di impulso e di coordinamento del Collegio, rappresenta all’esterno l’Unione

5 4) Le istituzioni politiche. 1. Il Parlamento europeo (in generale)  Il Parlamento europeo (art. 14 TUE, art. 223-234 TFUE)  Natura: organo dotato di legittimazione democratica «diretta» (art. 10.2 TUE: «I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo») (confronta con il Consiglio e il Consiglio europeo)  Funzioni (in dettaglio):  a) Esercizio della funzione legislativa (e normativa) assieme al Consiglio (e su impulso della Commissione)  b) Esercizio della funzione di bilancio (formazione del bilancio UE: art. 314 TFUE; il bilancio è definitivamente adottato con atto del PE, ex art. 314.9 TFUE)  c) Esercizio della funzione di «controllo politico democratico» nei confronti delle altre istituzioni politiche (e in particolare della Commissione)  d) Elezione del Presidente della Commissione e partecipazione alla designazione del Collegio (primazia parlamentare di fatto: vedi art. 17.7 e prassi dello Spitzenkandidat)

6 Il Parlamento europeo (composizione, elezione)  Composizione e modalità di elezione  Organo di individui (i parlamentari europei) composto da «rappresentanti dei cittadini dell’Unione» (art. 14.2 TUE), 750 membri + il Presidente; durata quinquennale del mandato (ultime elezioni: 2014-2019)  Modalità di elezione. I membri del PE sono eletti a suffragio universale diretto negli Stati membri: v. decisione n. 76/787 del 20.9.1976, modificata nel 2002.  Sistema misto (v. art. 223 TFUE): procedure nazionali nel rispetto delle regole di coordinamento e dei principi previsti a livello europeo (rinvio: Trattati, Carta, altre fonti di garanzia).

7 Il Parlamento europeo (sistema misto di elezione) Esempi di principi europei che il sistema elettorale nazionale deve rispettare - principio generale di uguaglianza: → Eman e Sevinger, 12.9.2006, C-300/04; -obbligo di assicurare che l’elezione dei membri del Parlamento europeo si svolga a suffragio universale diretto, libero e segreto (art. 14.3 TUE): istituto francese della «degradazione civica» applicabile de iure in caso di condanna penale per gravi reati (Delvigne, GS, 6.10.2015, C-650/13); - Protocollo n. 1 art. 3 CEDU: diritto a libere elezioni (vedi esempio: Corte EDU, Firth e altri c Regno Unito, 12.8.2014, ric n. 47784/09, 47806/09, 47812/09, 47818/09, 47829/09, 49001/09, 49007/09, 49018/09, 49033/09 and 49036/09: misure restrittive della libertà personale e diritto a libere elezioni al Parlamento europeo)  Numero di parlamentari spettanti a ogni Stato membro: principio della rappresentanza «degressivamente proporzionale», con soglia massima di 96 e una soglia minima di 6 parlamentari (vedi decisione 2013/312/UE)

8 Il Parlamento europeo (il controllo politico)  Organizzazione interna (vedi regolamento interno del PE)  La funzione di controllo politico-democratico («funzioni di controllo politico e consultive»)  A) Fase ascendente (raccolta di informazioni: aspetto conoscitivo):  1. Relazione generale annuale e relazioni specifiche (Commissione)  2. Consultazione regolare (da parte dell’Alto rappresentante: art. 36 TUE)  3. Sistema delle interrogazioni (scritte e orali) e delle audizioni (art. 230 TFUE)  4. Informazioni su iniziativa di individui (o d’ufficio): petizioni (art. 227 TFUE), denunce e Commissioni temporanee di inchiesta (art. 226 TFUE), denunce al Mediatore europeo (art. 228 TFUE): beneficiari, oggetto e procedura.

9 Il Parlamento europeo (il controllo politico II)  Sulla consistenza e le conseguenze dell’esercizio del potere di petizione v. Schönberger c. Parlamento europeo (GS), 9.12.2014, C-261/13 P (il diritto di petizione «rappresenta uno strumento di partecipazione dei cittadini alla vita democratica dell’Unione. Si tratta di uno dei canali di dialogo diretto tra i cittadini dell’Unione ed i loro rappresentanti» e s’annovera fra i diritti fondamentali).  B) Fase discendente (esercizio del controllo politico in senso stretto):  Esercizio di poteri di biasimo politico: Consiglio (audizioni, risoluzioni); limitata efficacia (no dipendenza politica del Consiglio da parte del Parlamento);  Esercizio della «leva giurisdizionale» (soggezione del Consiglio al controllo della Corte di giustizia) in caso di pretesa violazione di norme del Trattato o di principi («equilibrio istituzionale») o di diritti fondamentali (v. art. 6 TUE);  Esercizio di poteri sanzionatori nei confronti della Commissione: mozione di censura (art. 234 TFUE); Commissione Santer e «scandalo Cresson» (1999) (vedi → Commissione c. Cresson, Plenaria, 11.7.2006, C-432/04)

10 5) Il Consiglio (in generale)  Il Consiglio (art. 16 TUE, art. 237-243 TFUE)  Natura: organo di Stati (di rappresentanti degli Stati membri): carattere intergovernativo (v anche il Consiglio europeo, art. 15 TUE, e i vari comitati intergovernativi con funzioni ausiliarie)  Composizione: «un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto» (art. 16, par. 2 TUE); legittimazione democratica indiretta: art. 10, par. 2, TUE («Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini»)  Funzionamento: formazioni del Consiglio; Presidenza del Consiglio e suo ruolo (art. 16, par. 6, TUE)  Modalità di deliberazione (maggioranza qualificata; semplice; unanimità) (art. 16, par. 4, TUE)  Organi «specchio» (rappresentanti dei governi degli Stati membri in sede di Consiglio; CoRePer)  Funzioni: legislativa, di bilancio, di definizione e di coordinamento delle politiche dell’Unione (rinvio alle norme dei Trattati) (art. 16, par. 1, TUE)

11 Il Consiglio (composizione)  Composizione: rinvio al diritto costituzionale interno per l’individuazione del soggetto- organo competente a guidare la delegazione nazionale (Stati federali o decentrati); in Italia, membro del Governo o, in materie di competenza regionale, un presidente di giunta regionale o di provincia autonoma designato dal Governo (conferenza Stato- Regioni: art. 5.1 della legge La Loggia, n. 131 del 2003);  La disciplina italiana della «fase ascendente» o della formazione della posizione italiana in Consiglio: l. 234 del 24.12.2012, Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche UE: a) obblighi di coordinamento, di informazione preventiva e di consultazione, di attuazione di indirizzi politici provenienti dal Parlamento, ovvero dalle assemblee regionali e provinciali (art. 4-9 e 22-24 l. 234)  b) Istituto della «riserva di esame parlamentare» richiesta dalle Camere o dallo stesso Governo (art. 10 l. 234); durata: 30 gg. (art. 10 par 3); effetti degli atti di indirizzo parlamentare (art. 6 e 7, par. 1-2: obbligo di coerenza, salvo adeguata motivazione)  c) Istituto della «riserva di esame regionale» richiesta dalla la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano (art. 24, par. 5, l. 234)

12 Il Consiglio (funzionamento)  Organo non permanente: si riunisce in 10 formazioni (tipiche), diverse per calendario e per funzione (a seconda della materia all’odg del Consiglio), alcune previste dal TUE (Affari generali, art. 16, par. 6, comma 2; Affari esteri, art. 16, par. 6, comma 2)  In talune formazioni (esempio: UEM) i rappresentanti degli Stati membri «con deroga» sono presenti ma non esercitano il diritto di voto (vedi Europa a più velocità)  La Presidenza del Consiglio: rivestita stabilmente dall’Alto rappresentante per la formazione «Affari esteri» (art. 16, par. 9, TUE); rivestita a turno dai vari Stati membri secondo un sistema di «rotazione paritaria» negli altri casi (art. 236 TFUE). Nella prassi, sistema della «troika» o «trio» (criteri: diversità ed equilibri geografici nell’Unione)  Funzioni della Presidenza: a) di impulso e coordinamento (dei lavori dell'istituzione: per esempio, definisce l'ordine del giorno) e b) di rappresentanza esterna (sul piano internazionale e per la firma degli atti consiliari); c) lo Stato membro che ricopre la Presidenza del Consiglio svolge ruolo di presidenza anche dei comitati intergovernativi «specchio» del Consiglio

13 Il Consiglio (modalità deliberative)  Metodi deliberativi: maggioranza semplice (ove prevista: esempio questioni organizzative e di procedura: art. 240 TFUE); unanimità (ove prevista: questioni / materie di particolare sensibilità politica, esempio: armonizzazione della fiscalità indiretta e diretta, art. 113 e 114.2 – 115 TFUE), maggioranza qualificata (metodo normale: art. 16, par. 3 TUE)  La nozione di «maggioranza qualificata»: criteri: duplice criterio soggettivo (il numero e la percentuale di voti favorevoli in Consiglio) e criterio demografico  La nozione applicabile dal 1.11.2014: a) voto favorevole di 15 Stati membri, b) che esprimono il 55% del voti dei membri del Consiglio (28x0,55=15,7), c) espressivi del 65% della popolazione dell’Unione (la soglia del 55% è elevata al 72% qualora la proposta non provenga dalla Commissione o dall’Alto rappresentante: art. 238, par. 2, TFUE)  Regime transitorio: su richiesta di un membro del Consiglio (fino al 31.3.2017) può essere «riesumato» il sistema precedente (cd di Nizza): a) soglia minima di voti «ponderati» (vedi protocollo n. 16 sulle disposizioni transitorie per il «peso» di ciascun rappresentante consiliare: 29-3): 260 voti su totali 352; b) voto favorevole della maggioranza numerica degli Stati membri (15 o, senza la proposta della Commissione, 19); c) la condizione demografica (su richiesta di uno Stato membro: 62% popolazione)

14 Il Consiglio (modalità deliberative II)  Il nuovo sistema «manda in pensione» il sistema della ponderazione (originario e pressoché esclusivo), introducendo l’applicazione di 2 criteri «oggettivi» (duplice quorum numerico e quorum demografico)  Attenuazione del «quorum demografico» nella definizione della «minoranza dissenziente» «di blocco». Se i dissenzienti non annoverano almeno 4 Stati membri, l’atto si considera adottato (sebbene il 65% della popolazione dell’Unione non sia raggiunto). I precedenti: il compromesso di Lussemburgo e il compromesso di Ioannina  La nozione di unanimità: il voto contrario di un rappresentante statale impedisce l’adozione dell’atto; l’astensione (art. 238, par. 4, TFUE) non ha effetto preclusivo, se il membro è presente o rappresentato; ciascun membro può ricevere 1 delega da altri Stati membri. Il caso della «astensione costruttiva»: art. 31, par. 1, comma 2 TUE

15 Il Consiglio (organi «specchio»)  Comitati ed enti intergovernativi (a composizione simile o identica a quella consiliare):  I rappresentanti degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio (esempio: in materia di diritto dell’immigrazione (parte materiale) talora i rappresentanti degli Stati membri hanno raggiunto accordi politici poi richiamati in decisioni formali del Consiglio (istituzione): v. l’art. 4 della dec. (UE) 2015/1523 del Consiglio del 14 settembre 2015 che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell'Italia e della Grecia (sistema delle quote di ricollocazione dei richiedenti asilo in carico, secondo il sistema di Dublino, all’Italia e alla Grecia));  Il Comitato dei rappresentanti permanenti, cd COREPER (art. 16, par. 7, TUE e art. 240, par. 1, TFUE); composizione; funzioni: preparatorie dei lavori del Consiglio, esecutive; filtro delle proposte della Commissione (procedura dei punti A o B dell’odg del Consiglio)  Organi ausiliari: il Segretariato generale (art. 240, par. 2, TFUE)  L’Alto rappresentante (art. 18 TUE: rinvio)

16 6) Il Consiglio europeo  Il Consiglio europeo (1960 → 1974 → 1986): oggi art. 15 TUE, art. 235-236 TFUE  Organo intergovernativo, di matrice politica  Sin dalle origini ha svolto una funzione di alto negoziato (cd diplomazia intergovernativa) a soluzione di problemi sia interni sia (soprattutto) esterni all’integrazione europea, e come sede di individuazione di programmi e indirizzi politici per l’attività delle istituzioni europee (Consiglio, Commissione, Parlamento europeo)

17 Il Consiglio europeo (natura e composizione)  1. Natura e composizione  Suprema istituzione intergovernativa dell'Unione (art. 13 e 15 TUE): rappresentanza collegiale, dell’Unione nella sua dimensione intergovernativa. È organo non permanente. Il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre su convocazione del suo Presidente (art. 15.3 TUE) o quando sia necessario (in via straordinaria).  La preparazione delle sue riunioni spetta al Consiglio, nella formazione “Affari generali” (art. 16.6 TUE) e al Presidente del Consiglio europeo (al primo spetta anche la definizione del “seguito” di quelle).  Vi siedono i Capi di Stato o di Governo dei 28 Stati membri, + il suo Presidente (eletto per 2 anni e mezzo rinnovabili), + il Presidente della Commissione. L’Alto rappresentante dell'Unione per la politica estera “partecipa ai lavori”. Ciascun membro può decidere, “se l'ordine del giorno lo richiede” di farsi assistere da un ministro e, nel caso del Presidente della Commissione, da un membro della Commissione (art. 15.3, seconda frase, TUE).  Figure di Consiglio europeo a composizione ristretta (vedi Europa a più velocità): art. 12 del Patto di Bilancio 2012 (cd Fiscal Compact): Si tratta dell’Euro Summit, formato dai Capi di Stato o di Governo degli Stati partecipanti alla moneta unica, con il Presidente eletto a maggioranza semplice dei membri; ad esso partecipa il Presidente della Commissione europea mentre il Presidente della Banca Centrale è invitato a partecipare alle riunioni.

18 I Capi di Stato o di Governo riuniti in sede di Consiglio europeo  Organo «specchio» del Consiglio europeo: nella prassi i Capi di Stato e di governo operano anche al di fuori del Consiglio europeo (e in simmetria a quanto visto per il Consiglio UE).  Taluni atti politici sono adottati dai Capi di Stato e di Governo degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio europeo (vedi per esempio art. 3.1 dell'Atto relativo all'adesione della Repubblica di Croazia all'Unione europea).  In tal caso il Consiglio europeo agisce come conferenza internazionale e opera al di fuori del sistema e dalle procedure previste dai Trattati (e dettagliate dal suo Regolamento interno, adottato con decisione 2009/882/UE, v. in specie art. 6, sulle prese di posizioni, decisioni e quorum).  In genere le decisioni adottate dai Capi di Stato e di Governo riuniti in tale sede hanno carattere politico e soprattutto preliminare all'adozione di atti formali nella competenza del Consiglio europeo. Vedi per esempio la decisione adottata il 18 e 19.6.2009 dai Capi di Stato e di Governo dei 27 Stati membri dell'Unione europea, riuniti in sede di Consiglio europeo, concernente le preoccupazioni del popolo irlandese relative al Trattato di Lisbona: che ha fatto da preludio alla decisione del Consiglio europeo dell'11.5.2012, sull'elaborazione di un Protocollo da allegare al Trattato di Lisbona senza la convocazione di una convenzione (in GUUE L 60 del 2.3.2013, p. 129, ex art. 48, par. 3, TUE).  Vedi anche, di recente, la Decisione dei Capi di Stato o di Governo degli Stati membri dell’Unione europea, riuniti in sede di Consiglio europeo, concernente una nuova intesa per il Regno Unito nell’Unione europea (allegata alle Conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles del 18-19 febbraio 2016, in risposta alla lettera del Governo del Regno Unito del 10.11.2015): infra.

19 Il Consiglio europeo (Presidenza)  2.La Presidenza del Consiglio europeo (organo monocratico):  Funzione politica e organizzativa di primazia nel collegio. Precedentemente a Lisbona, la Presidenza era a rotazione semestrale fra i Capi di Stato e di Governo degli Stati membri, come la presidenza delle istituzioni o degli altri organi o gruppi intergovernativi.  Dopo Lisbona il Presidente è eletto dai membri a maggioranza qualificata per 2 anni e mezzo, con mandato rinnovabile solo una volta (art. 15, par. 5, TUE), ed è dimissionato con la stessa procedura, in caso di “impedimento o colpa grave” (art. 15, par. 5, ultimo comma). Non si tratta di un Capo di Stato o di Governo (e non può ricoprire mandati nazionali), ma si tratta in genere di ex premier (o politici) nazionale (Donald Tusk di orientamento liberal-conservatore).  Funzioni del Presidente: dirige (presiede e anima) i lavori dell'istituzione; ne cura la preparazione e la continuità; sollecita la coesione e il consenso fra i membri. Concentra inoltre nelle sue mani il ruolo di rappresentanza esterna nella PESC (fatte salve le competenze dell'Alto rappresentante, art. 15.6 TUE) e cura i rapporti con il Parlamento europeo (presenta al Parlamento una relazione dopo ciascuna delle riunioni: controllo democratico).

20 Il Consiglio europeo (le funzioni)  3.Le funzioni del Consiglio europeo:  Ai sensi dell’art. 15, par. 1: «Il Consiglio europeo dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative».  Pur non esercitando funzioni normative, produce atti non solo politici (per esempio: criteri di ammissibilità per l’adesione o criteri di Copenhagen, art. 49, comma 1, TUE) ma anche produttivi di (importanti) effetti giuridici (sostanziali e istituzionali)  A) Partecipa ai procedimenti normativi dell'Unione, con funzione di sblocco del processo decisionale (art. 31.2 TUE ed «emergency brakes» nel TFUE, art. 82.3 e 83.3)  B) Nomina o contribuisce alla nomina degli organi monocratici UE (Alto rappresentante, Presidente della Commissione)  C) Esercita funzioni di «revisione costituzionale» dei Trattati (ove a ciò autorizzato: procedure di emendamento «semplificate», art. 48.6 TUE e art. 48.7 TUE)  In tali ipotesi è soggetto al sindacato giurisdizionale della Corte di giustizia, quanto meno limitatamente alla verifica dei presupposti e dei limiti posti all’emendamento (art. 263 comma 1, e 267 TFUE). Conferma: Corte giust., Pringle, 27 novembre 2012, C-370/12, punti 33-35)

21 Il Consiglio europeo (atti e deliberazioni)  È inoltre soggetto (indirettamente) ai controlli svolti dagli organi parlamentari interni sui suoi membri (per la delegazione italiana, quando il il Consiglio europeo opera per la revisione semplificata dei Trattati (art. 48, par. 6 e 7 TUE, o in materia di passaggio a una “difesa comune”, ex art. 42, par. 2, TUE) v. art. 11 della l. 234 del 24.12.2012). Vedi anche, per i controlli parlamentari sull’attivazione del “meccanismo del freno d’emergenza”, art. 12 della l. 234.  4) Gli atti e i metodi di voto in seno al Consiglio europeo  Oltre alle “decisioni” organizzative e alle fondamentali decisioni di natura “costituzionale” il Consiglio europeo adotta «Conclusioni» della Presidenza a margine delle sue riunioni  Questione: si tratta di atti «politici» ovvero incorporano «accordi», sebbene in forma semplificata, fra Stati membri?  Ex art. 15.4 TUE il Consiglio europeo “si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i trattati dispongono diversamente”.  In caso di voto, il Consiglio europeo segue le previsioni del TFUE e del regolamento interno: le regole applicabili sono quelle seguite dal Consiglio (così l'art. 235 TFUE, che rinvia all'art. 238.2 TFUE).  In caso di voto, Il potere deliberativo in seno al Consiglio europeo spetta solo ai Capi di Stato e di Governo

22 7) La Commissione europea  La Commissione europea (art. 17 TUE; art. 244-250 TFUE)  1) Composizione: È organo di individui (come il Parlamento europeo). È formata attualmente da un numero di membri corrispondente al numero di Stati membri (28), nominati per 5 anni (come i membri del PE) in una procedura congiunta di Consiglio europeo, Consiglio e PE (art. 17.7 TUE).  Il TUE (art. 17.4) prevede che dal 1.11.2014 la Commissione possa avere un numero corrispondente ai 2/3 del numero di Stati membri, a meno che il Consiglio europeo all'unanimità non decida altrimenti (art. 17.5 TUE). Tale è stata la decisione del Consiglio europeo (decisione n. 2013/272/UE del 22.5.2013 )  I membri devono presentare requisiti di professionalità (competenza), “impegno europeo” (rilevante ai fini della nomina) e indipendenza (“tutte le garanzie di indipendenza”) (art. 17.3 TUE). V. anche art. 245 TFUE. La Corte può essere richiesta di accertare la violazione di tali requisiti.  L'indipendenza dev'essere rispettata dagli Stati membri (245.1 TFUE); ma non solo: l’obbligo di agire nell’interesse generale dell’Unione (art. 17.1 TUE) implica che “I membri della Commissione devono far prevalere in ogni momento l’interesse generale della Comunità non solo sugli interessi nazionali, ma anche sugli interessi personali”. Così la Corte si è espressa nella sentenza Commissione c. Cresson, 11.7.2006, C-432/04, punto 71; in ragione della sua finalità, la nozione di “obblighi derivanti dalla loro carica” va interpretata “estensivamente” (art. 245, secondo comma, TFUE).  Il requisito di indipendenza è derogato con riguardo all'Alto rappresentante, che deve poter agire come «mandatario del Consiglio» (art. 17.3, comma terzo, e art. 18.2 TUE).

23 La Commissione (la procedura di nomina)  2) Procedura di nomina (art. 17.7 TUE)  Originariamente nomina da parte dei → Governi degli Stati membri di comune accordo (vedi rappresentanti dei governi riuniti in sede di Consiglio). Fase poi ricondotta nell'alveo istituzionale, con attribuzione di un ruolo eminente al Consiglio europeo e al Parlamento europeo, e la partecipazione del Consiglio  Procedimento complesso in 5 fasi:  -Proposta del candidato Presidente da parte del Consiglio europeo a maggioranza qualificata (tenuto conto delle elezioni del PE e dopo consultazioni appropriate, successivamente all’insediamento del nuovo Parlamento);  -Elezione del Presidente da parte del Parlamento europeo a maggioranza (376 voti su 751);  -Adozione, da parte del Consiglio e di comune accordo con il Presidente eletto, dell'elenco di personalità candidate alla nomina di membri della Commissione. Tale elenco è selezionato in base alle proposte dagli Stati membri che devono rispettare i criteri indicati dal TUE sulle qualifiche dei commissari, ex art. 17.3 TUE. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata (non è precisata la procedura di voto, regola residuale);

24 La Commissione (procedura di nomina e questione del «candidato di spicco»)  (L’Alto Rappresentante è nominato dal Consiglio europeo con l'accordo del Presidente della Commissione, prima dell'avvio della quarta fase)  Audizione individuale dei membri designati della Commissione da parte del PE; la presa di posizione negativa del PE può avere ad oggetto anche solo singoli candidati commissari (caso Buttiglione); successivo (eventuale) voto collettivo di approvazione da parte del PE (esteso a tutti i membri della Commissione, compreso il Presidente e l'Alto rappresentante);  -Nomina da parte del Consiglio europeo, a maggioranza qualificata.  Prassi post-Lisbona:  Alle elezioni del 2014 del Parlamento europeo i partiti politici europei hanno dichiarato preventivamente all’elettorato il candidato da essi sostenuto come futuro Presidente della Commissione: è la procedura del c.d. candidato di spicco (Spitzenkandidat).  È sorta questione del se il candidato appoggiato dal partito o dalla coalizione di partiti vittoriosa «debba» essere designato dal Consiglio europeo (in che misura tale indicazione vincoli, sul piano giuridico, oltre ché eventualmente politico, il Consiglio europeo).  Dopo le elezioni del 2014 i membri del Consiglio europeo sembrano riconoscere una sorta di primazia parlamentare di fatto, ma intendono contrastarla nelle prossime tornate elettorali

25 La Commissione (organizzazione e Presidenza)  3.Organizzazione interna  A ciascun commissario rispondono una o più Direzioni generali (DG), amministrazioni settoriali fortemente integrate e gerarchizzate.  La Commissione opera, tuttavia, come un collegio perfetto  4.Il Presidente della Commissione europea  Una posizione di primazia spetta al → Presidente della Commissione (art. 17.6 TUE): in particolare esso esercita un potere di impulso e di garanzia dell'efficacia e della collegialità della sua azione. Nomina i vicepresidenti salvo l'Alto rappresentante.  Di rilievo il potere di dimissionare i membri (salvo l'Alto rappresentante). L'Alto rappresentante è invece “dimissionato”, su richiesta del Presidente, dal Consiglio europeo, non essendo chiaro se vi è obbligo o meno di agire in tal senso (v. art. 17.6 e 18.1 TUE).

26 La Commissione (le funzioni)  5. Le funzioni  I compiti della Commissione sono fondamentali per lo sviluppo e il corretto funzionamento dell'integrazione europea (art. 17.1 TUE, che è norma “di codificazione” della prassi precedente)  Tre funzioni principali: iniziativa, esecuzione e controllo; altre: alta amministrazione UE (che si esercita direttamente anche nei confronti dei cittadini in taluni settori), gestione dei fondi, ecc. (impropria la definizione di “esecutivo comunitario”).  → Fra i suoi compiti spiccano il potere di iniziativa normativa (monopolio del potere di proposta: art. 17.2 TUE nell'ambito del TFUE), che si associa alla sua funzione di interprete de “l'interesse generale dell'Unione” ( → motore dell'integrazione europea)  → Dispone del potere di «eseguire» gli atti derivati dell'Unione. La Commissione “Dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi. Esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, alle condizioni stabilite dai trattati” (art. 17 TUE).  La Commissione può essere delegata ad attuare atti legislativi dell'Unione (mediante atti non legislativi di portata generale che “integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell'atto legislativo”, art. 290) (delega legislativa, contenuta nello stesso atto legislativo: art. 290 TFUE).  Più in generale può esercitare competenze “di esecuzione” di atti giuridicamente vincolanti dell'Unione, previo conferimento da parte dell'atto stesso e quando “sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione” di questo (altrimenti la competenza d'esecuzione grava sugli Stati membri, come lex generalis: art. 291, par. 1 e 2)  → Svolge il ruolo di “custode della legalità” nell'ambito dell'Unione - sotto il controllo della Corte di giustizia: può attivare tutti i rimedi giurisdizionali per il rispetto della legalità europea da parte delle altre istituzioni dell’Unione (art. 263 TFUE e art. 265 TFUE) e da parte degli Stati membri (art. 258 (ricorso per infrazione)

27 8) L’Alto rappresentante dell’Unione  L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (art. 18 TUE).  Natura. Organo monocratico facente parte di più istituzioni e alla cui nomina presiede il Consiglio europeo. Incaricato di gestire sul piano dell’iniziativa e sul piano esecutivo la PESC. Nel Trattato costituzionale del 2004 figurava come ministro degli esteri dell’Unione  Nomina (e revoca): Ex art. 18.1 TUE: «Il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata con l’accordo del Presidente della Commissione, nomina l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza».

28 L’Alto rappresentante (il ruolo ibrido o misto sotto il profilo organico)  (segue): La cessazione delle funzioni si ha alla scadenza del mandato, salvo facoltà del Consiglio europeo di porvi termine anticipatamente (con la stessa procedura, art. 18.1 seconda frase). L’Alto rappresentante, inoltre, «rassegna le dimissioni conformemente alla procedura di cui all’art. 18.1 TUE, se il Presidente [della Commissione] glielo chiede» (art. 17.6, ultimo comma, TUE). In caso di mozione di censura del Parlamento, l’Alto rappresentante «si dimette dalle funzioni che esercita in seno alla Commissione» (art. 17.8 TUE)  La persona che ricopre tale ruolo deve quindi godere della fiducia sia dei Capi di Stato e di governo, sia dell’organo di vertice della Commissione (nonché del Parlamento europeo, per le funzioni esercitate nell’ambito della Commissione)  Ibridazione organica: a) partecipa ai lavori e alle riunioni del Consiglio europeo (senza diritto di voto: «partecipa ai lavori»); b) presiede il Consiglio nella formazione “Affari esteri” (tale presidenza non è dunque “statale”); non partecipa al voto in seno al Consiglio (v. implicitamente art. 238, par. 2 ss., TFUE); c) è uno dei vice-presidenti della Commissione, e in tale qualità ha la responsabilità del settore delle relazioni esterne e del coordinamento degli altri aspetti dell'azione esterna dell'UE (principio di coerenza fra le politiche UE)

29 Il cd double hatting o shared hat  Funzioni. Ai sensi dell’art. 27.2 TUE (PESC) formula proposte e assicura l'attuazione delle misure adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio, in qualità di «mandatario del Consiglio».  Ha una funzione di rappresentanza esterna e nelle organizzazioni e conferenze internazionali. Per lo svolgimento dei suoi compiti s'avvale di un Servizio europeo per l’azione esterna (art. 27.3 TUE, e dec del Consiglio del 26.7.2010, n. 2010/427/UE, che stabilisce l’organizzazione e il funzionamento del SEAE/EEAS): questo assiste l'Alto rappresentante dell'UE nella gestione della politica estera e di sicurezza dell'UE, in particolare gestisce le relazioni diplomatiche e i partenariati strategici con i paesi extra UE e collabora con i servizi diplomatici nazionali dei paesi dell'UE, di altri Stati o di organizzazioni internazionali, segnatamente l’ONU.  Assicura i rapporti con il PE, art. 36 TUE.  Problemi. Possibili sovrapposizioni di competenze tra la figura dell'Alto rappresentante e quella del Presidente del Consiglio europeo (art. 27.2 e art. 15.6 TUE). Possibile “tensione” fra gli interessi nazionali / intergovernativi che esso esprime (in qualità di componente del Consiglio e del Consiglio europeo) e l’interesse “oggettivo” europeo di cui è portatore per il suo ruolo in seno alla Commissione (vicepresidente).

30 9) L’istituzione giudizia. La Corte di giustizia  Fonti normative: art. 13 e 19 TUE, art. 251-281 TFUE, Statuto (Protocollo n. 3, art. 281 TFUE), regolamento di procedura (art. 253 TFUE)  Corte come istituzione e Corte come giurisdizione (tre articolazioni in senso competenziale/funzionale e gerarchico): la Corte di giustizia, il Tribunale, il Tribunale della funzione pubblica europea. Altre giurisdizioni rilevanti: gli «organi giurisdizionali» degli Stati membri (art. 274 TFUE); la Corte europea dei diritti dell’uomo (rinvio: il diritto primario, i diritti fondamentali); altre giurisdizioni create da accordi dell’Unione (v. tuttavia parere 1/91 del 14.12.1991 sul Progetto di accordo relativo alla creazione dello SEE e parere 2/13 del 18.12.2014 sul progetto di accordo relativo all’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali)  La Corte di giustizia: organo di individui; composizione (28 giudici, 8 avvocati generali, il cui numero dal 7.10.2015 è stato portato a 11: dec. del Consiglio n. 2013/336/UE del 25 giugno 2013) e diversità funzionale dei membri (autonoma e ausiliaria dell’avvocato generale: v. ordinanza Emesa Sugar, 4.2.2000, C-17/98; nomina (i governi degli Stati membri «di comune accordo» previo parere del comitato ex art. 253 e 255); requisiti (art. 253.1 TFUE), durata del mandato (6 anni rinnovabile; rinnovo parziale della Corte ogni 3 anni)

31 La Corte di giustizia (competenze)  La Corte di giustizia:  Formazioni di giudizio e procedura: sezioni (3 – 5 giudici), grande sezione (15 giudici), seduta plenaria (28).  Procedura: orale e scritta (rinvio al testo)  Competenze giurisdizionali (art. 19.1 primo e terzo comma): contenziose (ricorsi diretti: accessibili a individui e persone giuridiche, istituzioni, Stati membri), non contenziose (competenza pregiudiziale: art. 267 TFUE, attivabile dai giudici nazionali; competenza consultiva: art. 218, par. 11, TFUE, attivabile dalle istituzioni)  Criterio gerarchico: Nei rapporti con le altre articolazioni, le competenze della Corte si suddividono in competenze in primo e unico grado (ricorsi diretti in ragione del proponente e dell’oggetto: inadempimento; rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE; competenza consultiva) oppure in competenze sull'impugnazione (o sul riesame) delle sentenze del Tribunale (in secondo o in terzo livello di giudizio).

32 Il Tribunale (composizione e competenze)  Il Tribunale (già Tribunale di primo grado): fonti normative (art. 19.2 TUE, art. 254 e 256 TFUE, Statuto della Corte, regolamento di procedura del Tribunale); composizione (28 giudici; possibilità di estensione numerica e di istituzione di avvocati generali); requisiti (indipendenza e competenza); formazioni di giudizio (+ giudice unico).  Competenze giurisdizionali: competenze contenziose (ricorsi diretti: annullamento, carenza, responsabilità, con determinati presupposti personali e materiali: art. 256, par. 1, TFUE); privo di competenze non contenziose (attualmente: art. 256, par. 3, TFUE)  Criterio gerarchico: nelle competenze indicate il Tribunale è giudice di primo grado, con possibilità di impugnazione dinanzi alla Corte per (soli) motivi di diritto (art. 256, par. 1, comma 2, TFUE); è giudice dell’impugnazione (per motivi di diritto e/o di fatto) delle sentenze dei tribunali specializzati, secondo quando previsto dall’atto che li istituisce).  Le sentenze sull’impugnazione del Tribunale possono essere soggette a riesame della Corte di giustizia in casi particolari («ove sussistano gravi rischi che l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione siano compromesse: art. 256, par. 2, comma 2, TFUE). Il riesame non è aperto ai singoli o alle istituzioni / organi: è proposto dal primo avvocato generale; se la proposta è accolta, la Corte decide e rinvia la causa al Tribunale (vincolato ai punti di diritto decisi) (per un esempio: Arango Jaramillo e altri c. BEI, 28.2.2013, C-334/12 RX-II)

33 I Tribunali specializzati  Il Tribunale della funzione pubblica dell’UE (TFP): rinvio al testo (v. decisione 2004/752/CE del Consiglio del 2.11.2004 (pre-Lisbona) e Allegato 1 allo Statuto della CGUE)  Le Commissioni di ricorso in materia di marchio (regolamento (CE) n. 207/2009 del Consiglio, del 26 febbraio 2009, sul marchio comunitario (GU L 78, pag. 1), entrato in vigore il 13 aprile 2009, che istituisce l’Ufficio per l’armonizzazione (marchi) nel mercato interno e un sistema di impugnazione a tre livelli (Commissioni di ricorso, Tribunale e Corte)

34 Questioni sul quadro istituzionale (autovalutazione) I principi regolatori  Il principio di leale cooperazione fra istituzioni (art. 13.2 TUE)  Il principio di non regressione (acquis)  Il principio di democrazia rappresentativa nel sistema UE (art. 10 TUE) Il Parlamento europeo  Il sistema misto di elezione dei parlamentari europei  Le petizioni al Parlamento europeo: differenze di oggetto e presupposti rispetto alle denunce (al PE e al Mediatore europeo)  Il controllo politico: la mozione di censura (presupposti ed effetti)

35 Questioni sul quadro istituzionale (autovalutazione) Il Consiglio  Come si compone il Consiglio ? Cosa sono le sue formazioni “tipizzate”?  Quali enti possono rappresentare l’Italia in Consiglio?  Descrivere l’istituto della “riserva di esame parlamentare”?  Presidenze del Consiglio “stabili” e “a rotazione”  Le component della “maggioranza qualificata” di voto in Consiglio  Le funzioni del CoRePer Il Consiglio europeo  Consiglio europeo ed Euro Summit  La partecipazione del Consiglio europeo al processo legislative: “i freni di emergenza”  Effetti e natura giuridica delle conclusioni del Consiglio europeo

36 Questioni sul quadro istituzionale (autovalutazione) La Commissione  La procedura di nomina della Commissione  Le elezioni 2014 del Parlamento europeo e il “candidato di spicco”  L’Alto rappresentante e il Presidente della Commissione  Il potere di proposta della Commissione (art. 17, par. 2, TUE) L’Alto rappresentante  Da chi è nominato e a chi risponde l’Alto rappresentante?  Cos’è il double hatting?

37 Questioni sul quadro istituzionale (autovalutazione) La Corte di giustizia  L’articolazione giurisdizionale della Corte  Il ruolo dell’avvocato generale  Le competenze “esclusive” della Corte giurisdizione Il Tribunale  Le competenze del Tribunale  Il riesame delle sentenze del Tribunale (sull’impugnazione delle decisioni del TFP)  L’impugnazione delle sentenze del Tribunale