Pag. 1 INCONTRI INTRODUTTIVI ALLO STUDIO DEL DIRITTO PER GLI STUDENTI NEO-ISCRITTI AL DIPARTIMENTO Anno Accademico 2014-2015 Università degli Studi di.

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1 Pag. 1 INCONTRI INTRODUTTIVI ALLO STUDIO DEL DIRITTO PER GLI STUDENTI NEO-ISCRITTI AL DIPARTIMENTO Anno Accademico 2014-2015 Università degli Studi di Napoli Federico II, 26 settembre 2014

2 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE ARGOMENTI Pag. 2 1.Il decentramento fiscale nella prospettiva della scienza delle finanze 2.Lo stato di attuazione del federalismo fiscale in Italia 3.La finanza degli Enti locali 3.1. Le scelte stravaganti del legislatore 3.2. La crisi economica e la finanza locale

3 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE IL DECENTRAMENTO FISCALE E LA SCIENZA DELLE FINANZE Pag. 3 Il DECENTRAMENTO, nelle sue varie forme (ascendente e discendente) e modalità di attuazione (deconcentramento, delegazione e devoluzione), è ampiamente diffuso in varie parti del mondo. Tutti gli Stati di una certa dimensione (demografica e territoriale) e di qualche modernità operano, infatti, attraverso un pluralismo variabilmente spinto dei livelli di governo e molto spesso disciplinano le relazioni finanziarie tra questi ultimi (relazioni finanziarie intergovernative) secondo uno dei seguenti approcci: o quello del DECENTRAMENTO FISCALE (o FINANZIARIO; “finanze pubbliche decentrate”); o quello del FEDERALISMO FISCALE (o FINANZIARIO).

4 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE IL DECENTRAMENTO FISCALE E LA SCIENZA DELLE FINANZE Pag. 4 o Nel DECENTRAMENTO FISCALE, le competenze e le risorse appartengono a priori al governo centrale: è necessaria una delega o una devoluzione esplicita (nel testo costituzionale) delle responsabilità e/o dei diversi tipi di tributi/cespiti ai governi regionali o locali affinché questi ultimi abbiano il diritto di agire nei limiti prefissati. o Nel FEDERALISMO FISCALE, le responsabilità e le risorse sono attribuite de facto al livello locale: bisogna iniziare una procedura costituzionale per trasferire le une e/o le altre ad un livello superiore di governo.

5 IL DECENTRAMENTO FISCALE NEL MONDO Pag. 5 Fig. 1. Indicatori di decentramento (medie annuali) Fonte: OECD Fiscal Decentralisation Database.

6 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE IL DECENTRAMENTO FISCALE NEL MONDO Pag. 6 Il GRADO DI DECENTRAMENTO varia notevolmente da paese a paese, ma è cambiato poco nel corso degli ultimi 15 anni all’interno dei singoli paesi, con alcune eccezioni di rilievo. Nei paesi dell’OCSE, o la quota sub-centrale del totale della spesa è pari in media a circa il 31% nel 2011, con valori compresi tra il 12% in Israele e il 66% per il Canada; o la quota sub-centrale media delle entrate pubbliche totali è pari a circa il 15%, con valori che vanno dall’8% dell’Irlanda al 55% del Canada.

7 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE IL DECENTRAMENTO FISCALE NEL MONDO Pag. 7 La spesa è chiaramente più decentrata rispetto alle entrate, con trasferimenti intergovernativi che coprono una parte considerevole della spesa sub-centrale. L'autonomia tributaria  vale a dire la quota delle imposte la cui base imponibile o la cui aliquota i governi decentrati hanno il potere di stabilire  è addirittura inferiore a circa l’11% di tutte le entrate fiscali e, in alcuni paesi, addirittura inesistente. Bisogna considerare, tuttavia, che le disposizioni costituzionali rappresentano solo in parte le differenze di autonomia sub-centrale, cosicché alcuni paesi federali appaiono più centralizzati rispetto ad alcuni paesi unitari.

8 IL DECENTRAMENTO FISCALE NEL MONDO Pag. 8 Fig. 2. Indicatori di decentramento (coefficienti di variazione annuali) Fonte: OECD Fiscal Decentralisation Database.

9 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE IL DECENTRAMENTO FISCALE NEL MONDO Pag. 9 Sebbene sia le entrate che le spese siano diventate più decentrate nel corso degli ultimi 20 anni, il decentramento della spesa ha superato nettamente il decentramento delle entrate, con un conseguente squilibrio fiscale verticale maggiore e trasferimenti intergovernativi crescenti. Solo pochi paesi hanno introdotto notevoli cambiamenti nei poteri di spesa e di tassazione dei governi sub-centrali. Fra questi possono essere annoverati Spagna e Italia, che hanno intrapreso una processo di decentramento secolare, ed un paio di economie dell’Europa dell’Est, come Estonia e Polonia.

10 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE IL DECENTRAMENTO FISCALE NEL MONDO Pag. 10 Il DECENTRAMENTO sta convergendo verso un livello intermedio, con alcuni paesi altamente decentralizzati che si stanno ricentralizzando e diversi paesi fortemente centralizzati che stanno attribuendo maggiori poteri ai livelli più bassi di governo. Inoltre, l’AUTONOMIA TRIBUTARIA conferita ai governi subcentrali consiste sempre più in un potere di fissare le aliquote dei tributi nel rispetto delle basi imponibili determinate a livello nazionale.

11 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA TEORIA ECONOMICA DEL GOVERNO FEDERALE Pag. 11 Le domande che si pone la teoria economica del decentramento fiscale (o del governo federale): o perché esistono diversi livelli di governo? o come si determina la dimensione ottima dell’ente territoriale? o quali sono i compiti più appropriati per il centro e la periferia? o come si devono finanziare i diversi livelli di governo? o come affrontare il problema degli squilibri/differenze (gap verticale tra governo centrale e governi decentrati; gap orizzontale tra territori)? o come è disciplinato o dovrebbe essere disciplinato l’accesso al mercato dei capitali da parte dei diversi livelli di governo?

12 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA TEORIA ECONOMICA DEL GOVERNO FEDERALE Pag. 12 APPROCCI TEORIA ECONOMICA TRADIZIONALE FEDERALISMO COMPETITIVO W.E. Oates C.M. Tiebout J.M. Buchanan e G. Brennan P. Salmon A. Breton FEDERALISMO COOPERATIVO FEDERALISMO DI SECONDA GENERAZIONE FEDERALISMO FUNZIONALE M.M. GrodzinsY. Qian B.R. Weingast A. Casella B.S. Frey R. Eichenberger

13 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LO STATO DI ATTUAZIONE DEL FEDERALISMO FISCALE IN ITALIA Pag. 13 DECRETI ATTUATIVI DELLA L. 42/2009 1.Federalismo demaniale (D.Lgs. 85/2010) 2.Ordinamento di Roma Capitale (D.Lgs. 156/2010) 3.Fabbisogni standard (D.Lgs. 216/2010) 4.Federalismo fiscale municipale (D.Lgs. 23/2011) 5.Autonomia di entrata delle RSO e delle Province; costi e fabbisogni standard nel settore sanitario (D.Lgs. 68/2011) 6.Risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali (D.Lgs. 31/2011) 7.Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a Regioni, Province e Comuni (D.Lgs. 149/2011) 8.Armonizzazione sistemi contabili e schemi di bilancio (D.Lgs. 118/2011) 9.Ulteriori disposizioni Roma Capitale (D.Lgs. 61/2012)

14 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LO STATO DI ATTUAZIONE DEL FEDERALISMO FISCALE IN ITALIA Pag. 14 1.Anticipazione in via sperimentale (per un triennio, a partire dal 1° gennaio 2012) dell’istituzione dell’IMU 2.Reintroduzione dell’imposizione sul possesso dell’abitazione principale (e delle eventuali pertinenze) 3.Revisione dei moltiplicatori da applicare alla rendita catastale per il calcolo della base imponibile ai fini IMU 4.Istituzione di una compartecipazione dello Stato al 50% del gettito (teorico) IMU relativo a seconde case, capannoni, negozi e terreni 5.Istituzione della TARES 6.Riduzione dei trasferimenti erariali spettanti a Comuni e Province e consequenziale riduzione del numero dei componenti degli organi (consigli e giunte) comunali e provinciali 7.Concorso alla manovra degli Enti territoriali: riduzione dei Fondi sperimentali di riequilibrio e dei Fondi perequativi dei Comuni e delle Province MANOVRA “SALVA ITALIA” (D.L. 201/2011, conv. con modif. in L. 214/2011)

15 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LO STATO DI ATTUAZIONE DEL FEDERALISMO FISCALE IN ITALIA Pag. 15 1.Razionalizzazione della spesa pubblica (D.L. 52/2012, c.d. Spending Review 1) 2.Riduzione della spesa pubblica a servizi invariati (D.L. 95/2012, c.d. Spending Review 2) 3.Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale (D.L. 66/2014, c.d. Spending Review 3). REVISIONE DELLA SPESA PUBBLICA (SPENDING REVIEW)

16 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LO STATO DI ATTUAZIONE DEL FEDERALISMO FISCALE IN ITALIA Pag. 16 La Legge di stabilità 2014 (legge n. 147 del 27 dicembre 2013), lungi dal semplificare l’assetto della fiscalità immobiliare, ha introdotto ulteriori elementi di instabilità del sistema, derivanti dalla scelta del legislatore di istituire un nuovo prelievo, l’IUC (Imposta Unica Comunale), che “dice” di essere unico, mentre poi non lo è. Il risultato finale è stato uno strano miscuglio, un prelievo “mostruoso” che congloba in sé tre componenti (l’IMU, la TARI e la TASI), che non si escludono ma si sommano tra loro, come nell’antico mostro mitologico, chiamato Chimera, si sommavano tra loro, amalgamandosi, tre animali diversi (il leone, la capra ed il serpente, od anche il drago, a seconda delle diverse descrizioni e raffigurazioni). NUOVA ARTICOLAZIONE DELLA FISCALITÀ IMMOBILIARE COMUNALE

17 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 17 Tab. 1. Comuni appartenenti a Regioni a statuto ordinario: entrate correnti pro capite (a) (riscossioni di cassa, in euro 2013) Voci20012013 Δ% 2001-2013 Centro-Nord Entrate correnti944,21.017,67,8 di cui: Trasferim.dallo Stato (b)228,1200,3-12,2 Trasferim.dalle Regioni68,951,1-25,8 Entrate tributarie (b)396,3497,825,6 Mezzogiorno Entrate correnti815,2756,3-7,2 di cui: Trasferim.dallo Stato (b)422,7186,3-55,9 Trasferim.dalle Regioni33,541,022,6 Entrate tributarie (b)248,7420,869,2 (a) Valori calcolati sulla popolazione residente alla fine dell'anno. (b) I dati del 2001 non sono confrontabili con quelli del 2006 e degli anni successivi, in quanto i Comuni hanno imputato in modo non univoco la compartecipazione IRPEF, ora ai trasferimenti erariali, ora alle entrate tributarie. Dal 2003 la compartecipazione IRPEF è inserita tra i trasferimenti erariali. Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008 dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009 dati del SIOPE.

18 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 18 Tab. 2. Comuni appartenenti a Regioni a statuto ordinario del Mezzogiorno: entrate correnti pro capite (scarto percentuale Mezzogiorno/Centro-Nord) Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008 dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009 dati del SIOPE. Voci20012013 Entrate correnti-13,7-25,7 di cui: Trasferim.dallo Stato85,3-7,0 Trasferim.dalle Regioni-51,5-19,8 Entrate tributarie-37,2-15,5 È difficile capire quale ragione “federalistica” giustifichi un maggiore importo pro capite dei trasferimenti erariali nelle zone forti d’Italia

19 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 19 Tab. 3. Pressione tributaria e progressività delle entrate tributarie comunali

20 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 20 Fig. 3. Entrate tributarie pro capite comunali delle RSO dell’Italia settentrionale nel periodo 2007-2012

21 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 21 Fig. 4. Entrate tributarie pro capite comunali delle RSO dell’Italia centrale nel periodo 2007-2012

22 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 22 Fig. 5. Entrate tributarie pro capite comunali delle RSO del Mezzogiorno nel periodo 2007-2012

23 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 23 o la pressione fiscale, definita dal rapporto tra riscossioni di tributi comunali e PIL, cresce in modo considerevole in tutte le circoscrizioni; o nel Nord d’Italia la pressione fiscale si riduce in modo statisticamente significativo al crescere della ricchezza; un comportamento del tutto opposto è quello tenuto nel Mezzogiorno, ove al crescere della ricchezza l’indice di pressione fiscale cresce anch’esso. Nel periodo 2007-2013:

24 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 24 a)anticipazione in via sperimentale (per un triennio, a partire dal 1° gennaio 2012) dell’istituzione dell’IMU (art. 13, co. 1, del decreto “salva Italia”); b)reintroduzione dell’imposizione sul possesso dell’abitazione principale (e delle eventuali pertinenze), ancorché con l’applicazione di un’aliquota “ridotta” del 4‰ (art. 13, co. 7, del decreto “salva Italia”); c)revisione dei moltiplicatori da applicare alla rendita catastale per il calcolo della base imponibile ai fini IMU (art. 13, commi 4 e 5, del decreto “salva Italia”); d)previsione di una compartecipazione dello Stato al 50% del gettito (teorico) IMU relativo a seconde case, capannoni, negozi e terreni (art. 13, co. 11, del decreto “salva Italia”); Il risultato descritto era stato prodotto dalle vicende normative intervenute nel 2011:

25 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 25 e)istituzione della TARES, il nuovo tributo comunale su rifiuti e servizi, applicabile a decorrere dal 1° gennaio 2013 in sostituzione della TARSU e della tariffa di igiene ambientale (TIA) a copertura dei costi relativi al servizio della gestione dei rifiuti urbani e assimilati avviati allo smaltimento, nonché dei costi relativi ai servizi indivisibili dei Comuni (art. 14, co. 1, del decreto “salva Italia”).

26 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 26 Fig. 6. Comuni appartenenti a RSO dell’Italia settentrionale. Struttura delle Entrate tributarie: anni 2007 e 2012 (indice di composizione; valori in percentuale)

27 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 27 Fig. 7. Comuni appartenenti a RSO dell’Italia centrale. Struttura delle Entrate tributarie: anni 2007 e 2012 (indice di composizione; valori in percentuale)

28 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 28 Fig. 8. Comuni appartenenti a RSO del Mezzogiorno. Struttura delle Entrate tributarie: anni 2007 e 2012 (indice di composizione; valori in percentuale)

29 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 29 Tab. 4. Pressione fiscale nelle varie Regioni italiane a statuto ordinario. Importi pro capite riferiti alle riscossioni di cassa nel 2007 (val. a prezzi correnti) Regioni e ripartizioni PILETET %. del PIL Piemonte28.996,0419,81,4 Lombardia33.121,9413,21,2 Veneto30.608,4397,21,3 Liguria27.593,1596,22,2 Emilia-Romagna32.773,4481,31,5 Toscana28.259,0447,61,6 Umbria24.976,6375,71,5 Marche26.921,4396,11,5 Lazio30.334,7450,11,5 Abruzzo21.780,7371,81,7 Molise21.012,3310,71,5 Campania16.987,1299,41,8 Puglia17.478,5325,01,9 Basilicata18.251,6249,81,4 Calabria16.692,7234,81,4 Fonte: Nostra elaborazione su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008, dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009, dati SIOPE.

30 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 30 Tab. 5. Pressione fiscale nelle varie Regioni italiane a statuto ordinario. Importi pro capite riferiti alle riscossioni di cassa nel 2012 (val. a prezzi correnti) Regioni e ripartizioniPILETET %. del PIL Piemonte28.024,4637,52,3 Lombardia33.443,0591,91,8 Veneto29.477,2532,31,8 Liguria27.317,4895,43,3 Emilia-Romagna31.210,0635,62,0 Toscana28.149,6651,02,3 Umbria23.773,1608,22,6 Marche25.866,4574,32,2 Lazio29.171,3770,82,6 Abruzzo21.244,7569,12,7 Molise19.845,3513,22,6 Campania16.462,5550,33,3 Puglia17.246,5535,53,1 Basilicata17.647,1514,22,9 Calabria16.460,3495,73,0 Fonte: Nostra elaborazione su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008, dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009, dati SIOPE.

31 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 31 Tab. 6. Pressione fiscale nelle varie Regioni italiane a statuto ordinario. Importi pro capite riferiti alle riscossioni di cassa nel 2013 (val. a prezzi correnti) Regioni e ripartizioniPILETET %. del PIL Piemonte27.192,1500,81,8 Lombardia33.055,7447,81,4 Veneto28.765,1409,51,4 Liguria27.130,4706,92,6 Emilia-Romagna31.239,9491,01,6 Toscana28.491,6573,92,0 Umbria22.899,7451,22,0 Marche25.187,4486,71,9 Lazio29.379,9568,01,9 Abruzzo21.845,1475,62,2 Molise19.574,7441,42,3 Campania16.291,9458,72,8 Puglia16.512,2383,82,3 Basilicata17.006,1355,02,1 Calabria15.989,9364,62,3 Fonte: Nostra elaborazione su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008, dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009, dati SIOPE.

32 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 32 o una variazione negativa delle entrate correnti, specialmente nel Mezzogiorno (Centro-Nord:  0,8%; Mezzogiorno:  2,1%; valore medio nazionale:  1,1%), dovuta in via prevalente alla diminuzione delle entrate tributarie, prodotta dalle vicende 2013 riferite all’IMU; o una più consistente diminuzione delle entrate tributarie nei Comuni del Centro-Nord (Centro-Nord:  17,4%; Mezzogiorno:  11,4%; valore medio nazionale:  15,9%); o una flessione del PIL che interessa tutte le aree del Paese, ma soprattutto il Mezzogiorno (Centro-Nord:  1,3%; Mezzogiorno:  1,7%; valore medio nazionale:  1,5%). Nell’ultimo anno (dal 2012 al 2013) risulta:

33 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 33 o un notevole incremento delle entrate tributarie nel Mezzogiorno (Centro-Nord: + 8,8%; Mezzogiorno: + 39,8%; valore medio nazionale: + 14,5%). o una notevole flessione del PIL che interessa tutte le aree del Paese, ma soprattutto il Mezzogiorno (Centro-Nord:  4%; Mezzogiorno:  4,5%; valore medio nazionale: 4,2%); o un incremento della pressione fiscale, che interessa tutte le aree del Paese, ma soprattutto il Mezzogiorno (Centro-Nord: + 0,2%; Mezzogiorno: + 0,5%; valore medio nazionale: +0,3%). Nel periodo 2007-2013 si registrano:

34 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 34 o Il maggiore livello del PIL pro capite nelle zone ricche d’Italia indica una maggiore ricchezza ed anche, fortemente, un maggiore livello e valore della ricchezza immobiliare che è soggetta all’ICI, IMU e quant’altro. Questa maggiore ricchezza produce, a parità di aliquota, una entrata tributaria dei Comuni di gran lunga superiore, come i dati dimostrano, nelle zone ricche, rispetto al resto del territorio. Questo maggiore gettito, a parità di aliquota, può essere speso, come è in effetti accaduto, per ridurre le aliquote medesime e cioè per ridurre la pressione fiscale. o La struttura dei tributi locali (addizionale IRPEF; ICI, o IMU, ed in prospettiva IUC) è tale che anche le minori aliquote che siano applicate dagli Enti producano un gettito maggiore, rispetto a quello che può essere ottenuto dai Comuni delle zone deboli d’Italia.

35 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 35 o Lo Stato ha scelto un tributo che produce un maggior gettito nelle zone ricche d’Italia, il che è nel suo potere, costituendo l’IMU elemento, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. e), della Costituzione, elemento del suo proprio sistema tributario. Ben differentemente dal 1993, allorché l’ICI – con la legge Amato delle quattro deleghe (legge 421/1993) e relativo decreto attuativo (D.Lgs. 504/1993) – fu istituita, questi gravi scompensi non sono oggi corretti da strumenti perequativi credibili.

36 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 36 Tab. 7. Comuni appartenenti a Regioni a statuto ordinario del Mezzogiorno: entrate correnti pro capite in euro 2013 (Centro-Nord = 100) Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008 dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009 dati del SIOPE. Voci20012013 Entrate correnti86,374,3 di cui: Trasferim.dallo Stato (b)185,393,0 Trasferim.dalle Regioni48,580,2 Entrate tributarie (b)62,884,5 La questione della perequazione per i territori con minore capacità fiscale per abitante (art. 119, co. 3, Cost.) non è stata affatto presa in considerazione.

37 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 37 Tab. 8. Comuni appartenenti a RSO: peso dei trasferimenti erariali sulla spesa corrente dal 1991 al 2013 (valori perc.) (a) AnniNordCentroCentro-NordMezzogiorno Italia 199149,857,552,272,656,9 199628,031,629,254,735,1 199716,520,818,035,721,3 200030,517,426,550,131,6 200122,028,724,251,931,3 200323,721,322,942,827,3 200424,425,724,841,028,5 200523,628,025,141,628,9 200623,926,224,743,029,1 200719,525,621,637,225,3 200828,234,530,339,332,5 200927,533,329,540,432,1 201027,335,330,042,633,0 20119,112,710,416,611,8 201211,210,611,018,412,7 201319,7 24,620,8 (a) Calcolati sui valori espressi in euro 2013; la conversione in valori costanti è stata ottenuta utilizzando l'indice dei prezzi impliciti del PIL nazionale. Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008 dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009 dati del SIOPE.

38 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 38 o Sono appagati, sulla base dell’art, 119, co. 3, della Costituzione, ove esso valga in concreto, bisogni riferiti al livello «ammesso» del fabbisogno; non si tiene conto, invece, del diritto a maggiori prestazioni di quelle comunità in cui il livello delle aliquote applicato è maggiore. o Accade, quindi, che non solo i trasferimenti erariali non compensano la minore capacità fiscale (che dovrebbe essere definita in riferimento alle entrate standard) nel Mezzogiorno, ma addirittura essi producono un ulteriore divario a carico degli Enti meridionali.

39 LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 39 Tab. 9. Comuni appartenenti a RSO: peso delle entrate tributarie sulla spesa corrente dal 1991 al 2013 (valori perc.) (a) (a) Calcolati sui valori espressi in euro 2013; la conversione in valori costanti è stata ottenuta utilizzando l'indice dei prezzi impliciti del PIL nazionale. Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008 dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009 dati del SIOPE. AnniNordCentroCentro-NordMezzogiorno Italia 199122,922,422,716,921,4 199644,841,843,834,641,7 199745,143,844,732,641,9 200045,139,043,033,440,8 200144,133,340,434,839,1 200345,839,343,639,342,6 200451,046,349,440,047,2 200549,945,548,438,746,1 200646,743,045,438,343,7 200754,649,552,942,650,3 200843,440,442,437,441,2 200949,039,745,840,344,5 201049,142,046,741,445,4 201161,852,158,265,659,9 201266,765,166,267,666,5 201353,549,051,853,952,3

40 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 40 o Il valore percentuale delle entrate tributarie sulle spese correnti, che mostra l’autofinanziamento dei Comuni attraverso i tributi. o L’effetto della istituzione dell’ICI produce il raddoppio della quota percentuale delle entrate tributarie sulle spese correnti tra il 1991 e il 1996. o Le vicende della tassazione immobiliare consumate nel 2013 riducono in modo significativo, in tutte le circoscrizioni, il valore percentuale delle entrate tributarie sulle spese correnti.

41 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA CRISI ECONOMICA E LA GESTIONE FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI Pag. 41 a)riduzione dei trasferimenti erariali spettanti a Comuni e Province, iscritti sul Fondo ordinario per il finanziamento dei bilanci degli Enti locali (di cui all’articolo 34, co. 1, lett. a), del D.Lgs. 504/1992), e consequenziale riduzione del numero dei componenti degli organi (consigli e giunte) comunali e provinciali (art. 2, commi da 183 a 185, della L.fin. 2010); b)riduzione dei Fondi sperimentali di riequilibrio e dei Fondi perequativi dei Comuni e delle Province, come determinati dai provvedimenti attuativi della L. 42/2009 sul federalismo fiscale, nonché dei tradizionali trasferimenti erariali dovuti ai Comuni e alle Province della Regione Siciliana e della Regione Sardegna (art. 28, commi da 7 a 10, del Decreto “Salva Italia”); Il difficile quadro congiunturale e le conseguenti esigenze di risanamento dei conti pubblici hanno profondamente modificato l’approccio del legislatore al tema delle Autonomie locali. Le norme che hanno contribuito a produrre questa situazione di enorme difficoltà per la finanza degli Enti locali sono state approvate e promulgate, fra non poche esitazioni e tentennamenti, attraverso una legislazione di carattere prevalentemente emergenziale che ha previsto le seguenti misure di razionalizzazione della dimensione organizzativa/funzionale periferica dello Stato e di contenimento della spesa pubblica a livello locale:

42 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA CRISI ECONOMICA E LA GESTIONE FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI Pag. 42 c)razionalizzazione e riduzione della spesa degli Enti territoriali (art. 16 del Decreto “Spending review 1”); d)fissazione dei criteri e della procedura da seguire per l’accorpamento e per il riordino generale delle Province e delle loro funzioni (art 17 del Decreto “Spending review 2”); e)riorganizzazione del c.d. «livello intermedio» di governo del territorio, attraverso una procedura in tre tempi: 1) riorganizzazione territoriale e strutturale delle Province; 2) istituzione delle Città Metropolitane; 3) definitiva soppressione delle Province, che vengono sostituite dal nuovo Ente metropolitano (Legge Delrio).

43 LA CRISI ECONOMICA E LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 43 VociNordCentroCentro-NordMezzogiorno Italia 2012 A) Entrate correnti 970,91.144,81.026,3772,5956,2 B) Spese correnti 854,21.030,4910,3701,7852,7 (B – A)/B ∙ 100 -12,0-10,0-11,3-9,2-10,8 C) Saldo di parte corrente (A – B) 116,7114,4116,070,8103,5 D) Ammortamento dei mutui 58,049,755,436,850,2 E) Saldo di situazione economica (C-D) 58,764,660,634,053,3 E/A ∙ 100 6,05,65,94,45,6 2013 A) Entrate correnti956,11.150,01.017,6756,3945,9 B) Spese correnti885,01.123,2960,6780,8911,3 (B – A)/B ∙ 100 -7,4-2,3-5,63,3-3,7 C) Saldo di parte corrente (A – B)71,026,857,0-24,634,6 D) Ammortamento dei mutui45,842,844,932,341,4 E) Saldo di situazione economica (C-D)25,2-16,112,1-56,9-6,8 E/A ∙ 100 2,6-1,41,2-7,5-0,7 Tab. 10. Comuni appartenenti a RSO: "Situazione economica“ nel biennio 2012- 2013 (valori pro capite in euro 2013) (a) (a) Calcolati sui valori espressi in euro 2013; la conversione in valori costanti è stata ottenuta utilizzando l'indice dei prezzi impliciti del PIL nazionale. Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008, dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009, dati SIOPE.

44 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA CRISI ECONOMICA E LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 44 o Art. 162, comma 6, del TUEL: “le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli delle entrate e non possono avere altre forme di finanziamento, salvo le eccezioni previste per legge”. o Ragioni di equità tra le generazioni e di tenuta dei conti pubblici comportano che, nel caso di specie, l’ammortamento del mutuo sia finanziato sulla parte corrente del bilancio. Queste ragioni valgono per gli Enti soggetti a vincolo di pareggio e perciò anche per lo Stato italiano.

45 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA CRISI ECONOMICA E LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 45 o Fino al 2012, per cassa, il saldo di situazione economica a consuntivo (o per cassa) tiene. Per il 2012 l’«avanzo» tra erogazioni e riscossioni di parte corrente, che è a fronte dei pagamenti riferiti ai mutui, è ampiamente positivo: per il Mezzogiorno risulta un prelievo pari al 9,2% delle entrate correnti; il Centro-Nord il valore corrispondente è pari all’11,3%. Questi importi appaiono sufficienti rispetto ai valori delle quote capitale dei mutui. o Pericolosamente, i dati 2013 indicano per i Comuni del Mezzogiorno, una grave sofferenza: il saldo di situazione economica è ampiamente negativo (–56,9 euro per abitante, pari al 7,5% delle entrate correnti). La parte corrente del bilancio si presenta anche essa negativa *. * N.B.: Ciò di per sé non significa che i bilanci (di competenza) risultino in disavanzo, in quanto il differenziale (per cassa) può essere altrimenti finanziato, ad es. con avanzi pregressi. Va tuttavia rilevato che i dati della Tab. 10 sono dati medi, sicché essi con ogni probabilità indicano l’esistenza di diffuse situazioni di sofferenza.

46 LA CRISI ECONOMICA E LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 46 AnniNordCentroCentro-NordMezzogiornoItalia Spese pro capite di interessi (Italia=100) 200795,9146,0111,969,2100,0 2008101,6128,3110,273,5100,0 200992,4143,5108,877,0100,0 201091,5136,8106,084,1100,0 201186,6154,4108,278,7100,0 2012104,189,499,4101,5100,0 2013101,094,098,8103,2100,0 Spese per interessi su spese correnti (%) 20076,38,67,15,26,6 20086,17,46,55,16,1 20095,37,15,95,15,7 20104,66,35,24,95,1 20114,76,65,45,15,4 20124,63,34,15,44,4 20133,92,83,54,53,7 Tab. 11. Comuni appartenenti a Regioni a statuto ordinario: Livello delle spese per interessi ed incidenza % sulle spese correnti (a) (a) Calcolati sui valori espressi in euro 2013; la conversione in valori costanti è stata ottenuta utilizzando l'indice dei prezzi impliciti del PIL nazionale. Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008, dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009, dati SIOPE.

47 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA CRISI ECONOMICA E LA FINANZA DEI COMUNI Pag. 47 o Fino al 2011 l’importo degli interessi, per i Comuni del Mezzogiorno, è assai minore rispetto al valore medio nazionale (al 2001, –21,3%). o Per gli ultimi due anni (2012 e 2013) risulta per gli Enti meridionali (come peraltro per quelli del Nord d’Italia) un incremento considerevole. La difficoltà è quella che l’importo considerato è riferito non ai soli interessi sui mutui, ma altresì a quelli su anticipazioni: perciò l’incremento degli interessi può mostrare non un maggiore impegno sul lato degli investimenti, ma bensì l’insorgere di crescenti difficoltà di cassa.

48 LA FINANZA DELLE PROVINCE Pag. 48 Tab. 12. Province appartenenti a RSO: Entrate e spese pro capite (a) nel 2013; confronto con il 2012 (2012 = 100) (b) VociNordCentroCentro-NordMezzogiornoItalia Entrate correnti, di cui:99,5109,4102,7101,5102,4 Trasferim. dallo Stato130,0194,2148,2123,1135,9 Trasferim. dalle Regioni101,3115,7106,5103,6105,8 Entrate tributarie94,499,496,094,595,6 Entrate conto capitale, di cui: (c)100,3193,2128,777,3113,3 Trasferim. dallo Stato140,195,5125,861,782,9 Trasferim. dalle Regioni79,781,680,393,083,7 Altre entrate (d)131,01.439,3453,332,6434,5 Altre operazioni Accensione di prestiti90,6144,2102,9268,3152,5 Spese per il personale92,891,892,392,892,5 Investimenti diretti105,4113,8108,0109,5108,4 Rimborso prestiti95,698,496,5218,1122,0 (a) Valori calcolati sulla popolazione residente alla fine dell'anno. (b) Calcolati sui valori espressi in euro 2013; la conversione in valori costanti è stata ottenuta utilizzando l'indice dei prezzi impliciti del PIL nazionale. (c) Esclusi i prelievi dalla Tesoreria statale. (d) Comprende l'alienazione di beni patrimoniali. Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008, dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009, dati SIOPE.

49 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DELLE PROVINCE Pag. 49 o Nell’ultimo biennio (tra il 2012 e il 2013), il livello delle entrate correnti (pro capite) delle Province italiane è aumentato, sebbene di pochissimo (+ 2,4%), e ha riguardato specialmente le Province dell’Italia centrale (+9,4%). Nelle altre circoscrizioni, la variazione registrata è stata meno significativa (+1,4% nel Mezzogiorno) o del tutto irrilevante (come nelle Province dell’Italia settentrionale: −0,4%). o L’incremento verificatosi nelle Province dell’Italia centrale è dovuto, principalmente, al supporto finanziario assicurato dallo Stato (+94,3%) e dalle Regioni di appartenenza (+15,7%). o Le entrate tributarie pro capite hanno subito ovunque un sensibile decremento (a livello nazionale: –4,4%), ascrivibile con ogni probabilità alle difficoltà in cui versa attualmente il mercato delle automobili, sia in Italia che in Europa. La diminuzione più rilevante si è verificata, infatti, nelle Province dell’Italia settentrionale (–5,6%) e del Mezzogiorno (–5,5%), circoscrizioni nelle quali è stato registrato un maggiore calo delle immatricolazioni (Mezzogiorno: –8,1%; Italia settentrionale: –7,5%).

50 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DELLE PROVINCE Pag. 50 o risulta chiaramente l’importante ruolo suppletivo svolto dalle Regioni nell’erogazione di risorse da destinare al funzionamento degli uffici e all’erogazione dei servizi; una relazione di ordine inverso sembra legare i trasferimenti statali e quelli provenienti dalle Regioni; o osservando l’evoluzione dei trasferimenti erariali e regionali, a partire dal 2003, e mettendo a confronto i dati del 2013 con quelli relativi al 1996, al 2000 e al 2012, possiamo notare come il predetto fenomeno si sia verificato in modo più marcato nel Mezzogiorno, sia per quanto riguarda la parte corrente del bilancio, sia per quanto concerne quella in conto capitale. L’analisi di lungo periodo mostra ulteriori interessanti evidenze:

51 LA FINANZA DELLE PROVINCE Pag. 51 Fig. 9. Trasferimenti correnti alle Province a statuto ordinario del Mezzogiorno nel periodo 2004-2013 (valori pro capite in euro 2013) Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell’Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa).

52 LA FINANZA DELLE PROVINCE Pag. 52 Fig. 10. Trasferimenti in conto capitale alle Province a statuto ordinario del Mezzogiorno nel periodo 2004-2013 (valori pro capite in euro 2013) Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell’Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa).

53 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DELLE PROVINCE Pag. 53 Dal punto di vista delle tendenze di medio periodo segnaliamo, inoltre, la considerevole crescita delle anticipazioni di cassa e dei finanziamenti a breve termine, verificatasi nelle Province del Mezzogiorno nel periodo 2010-2013: o tale fenomeno risulta piuttosto interessante ed andrebbe attentamente monitorato, perché non può darsi per scontato che dipenda esclusivamente da situazioni di carenza di liquidità delle Province; ricordiamo, infatti, che il credito accumulato da questi Enti nei confronti delle Regioni le obbliga molto spesso a pesanti anticipazioni di cassa, per assicurare la continuità dei servizi (specialmente del servizio di trasporto) ed il pagamento degli stipendi ai lavoratori; o inoltre, osservando i dati pubblicati sul sito internet del Ministero dell’Economia e delle Finanze, possiamo notare che molte Province del Mezzogiorno, seguendo la procedura prevista dal “Decreto sbocca debiti” e dal “Decreto IMU”, hanno chiesto ed ottenuto la necessaria disponibilità finanziaria sul patto di stabilità interno e/o anticipazioni di cassa per accelerare il pagamento dei debiti commerciali pregressi.

54 LA FINANZA DELLE PROVINCE Pag. 54 Fig. 11. Anticipazioni di cassa e finanziamenti a breve termine delle Province appartenenti a RSO nel periodo 2004-2013 (valori pro capite in euro 2013) Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell’Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa).

55 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE LA FINANZA DELLE PROVINCE Pag. 55 o Per quanto riguarda le spese in conto capitale, merita invece di essere segnalata la ripresa degli investimenti diretti, verificatasi nell’ultimo biennio. Tra il 2011 e il 2012 si registra, infatti, al livello medio nazionale, una crescita di questa voce del bilancio dell’8,4%. Un dato che segna una improvvisa inversione di tendenza rispetto al passato. o L’incremento più cospicuo si riscontra nell’Italia centrale: +13,8%. o La variazione positiva più bassa si rileva, invece, nelle Province dell’Italia settentrionale: +5,4%. o Anche nelle Province del Mezzogiorno si registra, tuttavia, un incremento ragguardevole, superiore di un punto percentuale rispetto al valore medio nazionale (+9,5%). o Ciò ha comportato il completo annullamento dei divari preesistenti tra le circoscrizioni in termini di accumulazione di beni. Osservando i dati relativi al periodo 2004-2012, notiamo che, per la prima volta, per le Province del Mezzogiorno, è stata riscontrata una “velocità” di accumulazione del capitale superiore (di un punto e mezzo percentuale) a quella media nazionale.

56 LA FINANZA DELLE PROVINCE Pag. 56 Fig. 12. Investimenti diretti delle Province appartenenti a RSO nel periodo 2004-2013 (valori pro capite in euro 2013) Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell’Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa).

57 LA FINANZA DELLE PROVINCE Pag. 57 Tab. 13. Province appartenenti a RSO: accumulazione di beni (a) risultante da investimenti diretti (euro 2013) (b) Ripartizioni RSO 2000 - 20132004 - 2013 Valori assoluti pro capite Italia = 100 Valori assoluti pro capite Italia = 100 Nord537,3103,0396,299,9 Centro494,894,8391,198,6 Centro-Nord523,8100,4394,699,5 Mezzogiorno517,899,2402,7101,5 Italia521,8100,0396,6100,0 (a) Ottenuta applicando agli investimenti un tasso di ammortamento (deprezzamento) del 3%. (b) Calcolati sui valori espressi in euro 2013; la conversione in valori costanti è stata ottenuta utilizzando l'indice dei prezzi impliciti del PIL nazionale. Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati del Ministero dell'Economia e delle Finanze (consuntivi di cassa): fino al 2008, dati della Relazione trimestrale di cassa; dal 2009, dati SIOPE.

58 S. VILLANI – LUCI ED OMBRE DEL DECENTRAMENTO FISCALE GRAZIE PER L’ATTENZIONE Pag. 58 CONTATTI: Salvatore Villani Università degli Studi di Napoli Federico II Dipartimento di Scienze Politiche Via L. Rodinò, 22, 80138 – Napoli, Italia Mobile: +39 347 223 53 60 E-mail: salvatore.villani@unina.it Web site: www.docenti.unina.it/salvatore.villani