ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali.

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1 ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali e Storico- Giuridiche dell'Europa) LEZIONE DEL 08/11/12

2 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 PROGRAMMA 1. LA STRATEGIA E LA GOVERNANCE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione 1.2 Le tendenze di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni 1.3 La evoluzione della pianificazione strategica 1.4. La pianificazione strategica nelle PA 1.5 Esperienze di pianificazione strategica 1.6 Le prospettive della pianificazione strategica 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 2.1 Logiche e metodi 2.2 I bilanci di previsione 2.3 Le funzioni del bilancio 2.4 I principi di bilancio 2.5 La struttura del bilancio 2.6 Esecuzione e variazione di bilancio 2.7 La rendicontazione 3 IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione 3.2 La classificazione dei controlli 3.3 La evoluzione dei controlli 3.4 Le varie tipologie di controllo 3.5 Riflessioni sul funzionamento del sistema dei controlli 4 I MODELLI TEORICI DELLA PUBBLICA AMMININISTRAZIONE 4.1 Il modello burocratico weberiano 4.2 Oltre il modello webewriano. DISTU

3 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 I CINQUE MECCANISMI DI COORDINAMENTO DEL LAVORO 1.Adattamento reciproco: consegue il coordinamento attraverso il semplice processo della comunicazione informale. Il controllo del lavoro resta nelle mani di chi lo esegue. La conoscenza di quello che va fatto si sviluppa man mano che il lavoro procede. Tale meccanismo è adatto alle organizzazioni più semplici. 2.Supervisione diretta: il coordinamento avviene tramite una persona che assume la responsabilità del lavoro di altri dando loro ordini e controllando le loro azioni. 3. Standardizzazione dei processi di lavoro: quando si programmano i contenuti del lavoro. 4. Standardizzazione degli output: quando si specificano i risultati del lavoro. 5. Standardizzazione degli input: quando viene specificato il tipo di formazione richiesto per eseguire il lavoro, si apprendono cioè modelli di comportamento. Via via che l ‟ attività diviene più complessa, il metodo di coordinamento sembra passare dall’adattamento reciproco agli altri metodi, per poi ritornare alladattamento reciproco. La maggior parte delle organizzazioni combina tutti e 5 questi metodi. Fino agli anni ‘50 due scuole hanno dominato la letteratura relativa ai meccanismi di coordinamento: 1. con a capo Fayol che privilegiava la supervisione diretta; 2. che privilegiava la standardizzazione del lavoro. Due gruppi: i. Taylor e la programmazione del contenuto del lavoro operativo; ii. Weber e le strutture burocratiche il cui funzionamento era formalizzato attraverso regole, descrizione delle mansioni e formazione. 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: le vecchie e nuove prospettive. Mintzberg. DISTU

4 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: le vecchie e nuove prospettive. Mintzberg. LE PARTI DELL’ORGANIZZAZIONE Henry Mintzberg ha teorizzato un interessante modello di struttura organizzativa aziendale che definisce alcune componenti fondamentali dell’azienda: il vertice strategico, lo staff di supporto, la linea intermedia il nucleo operativo. VERTICE STRATEGICO (in un eell puo’ essere individuato nella giunta comunale) LINEA INTERMEDIA (in un eell puo’ essere individuata nei responsabile dei servizi) NUCLE OPERATIVO (in un ente locale puo essere individuato nel personale con qualica non dirigenziale) ) ORGANI DI STAFF (in un eell possono essere individuati negli organi di controllo iinterno e nei consluenti)

5 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: le vecchie e nuove prospettive. I modelli organizzativi secondo Rebora. Rebora individua 3 modelli organizzativi: a) modello a razionalita’ limitata; b) modello incrementale; c) modello umanistico. DISTU

6 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI DISTU Lo studio di questo capitolo riguarda: la classificazione dei bilanci di previsione delle PA; le funzioni, i principi, la struttura e la valenza informativa dei bilanci di previsione; la contabilita’ finanziaria; la rendicontazione; le variazioni di bilancio; i criteri di valutazione degli elementi patrimoniali.

7 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il D.Lvo 77/95 (poi trasfuso nel TUEL unitamente alla legge 142/90), nell’introdurre anche per l’ente locale, la contabilità economica rivede lo stesso assetto della contabilità finanziaria precedentemente regolata dal D.P.R.421/79 e richiede una nuova rilevazione del valore del "patrimonio“. La contabilità economica, correttamente tenuta, risolve sicuramente quest’ultimo problema in quanto, come in ogni azienda, anche nell’ente locale il risultato economico di esercizio, positivo o negativo, non è altro che l’incremento o il decremento che il valore del patrimonio ha subito nell’esercizio considerato per effetto della gestione. La prassi, la metodologia con cui viene attuata la contabilità (contabilità semplificata, metodo della "partita doppia" o altro) non influenza il principio di fondo. Con la contabilità economica viene realizzato un collegamento diretto tra i due risultati. Una prima considerazione può riferirsi al modo con cui il Legislatore ha affrontato l'introduzione dell'innovazione delle regole contabili: agli enti è stata lasciata la massima libertà di impostazione delle procedure, libertà che si riscontra nell'art. 74. Infatti non esiste l'obbligo di adottare particolari metodologie, prassi di scritturazione (il legislatore utilizza, forse impropriamente ma con grande efficacia, il termine di "sistema") per la rilevazione dell'aspetto economico dei fatti di gestione). DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI- LOGICHE E METODI

8 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI PREVISIONE Occorre preliminarmente premettere che non esiste il bilancio comunale, bensì un sistema di bilancio di cui il bilancio di previsione e’ una componente. Il bilancio di previsione viene approvato prima dell'inizio dell'anno di riferimento, normalmente entro il 31/12 dell'anno precedente; il rendiconto della gestione (o conto consuntivo), che da invece atto dei risultati della gestione dell'esercizio precedente, che viene approvato entro il 30 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento. Il bilancio di previsione, è lo strumento di pianificazione e gestione economica e finanziaria dei comuni italiani. In esso vengono dettagliate tutte le entrate e le spese dell'ente divise in parte corrente e parte in conto capitale. Nel corso di ciascun anno, che viene chiamato esercizio, ci sono passaggi precisi che hanno lo scopo di redigere il bilancio di previsione, di verificarlo durante l'anno e di consolidarlo, o meglio assestarlo, ad esercizio completato. Il bilancio è sempre materia di Consiglio Comunale. I contenuti, la sua struttura e il processo di stesura del bilancio sono normati per legge e sono di competenza del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF).comuni italianiConsiglio ComunaleMinistero dell'Economia e delle Finanze

9 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le voci di entrate sono suddivise in titoli e categorie, ognuna identificata da un codice numerico. Ogni risorsa e' identificata utilizzando il codice del titolo, della categoria e della risorsa separati tra loro da un punto. Ad esempio la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, facente parte delle entrate correnti, e' codificata come 01.02.0300.tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani Entrate correnti Rientrano nelle entrate correnti le imposte e le tasse, i trasferimenti da altri enti pubblici e i proventi da servizi erogati dal comune. La struttura delle entrate correnti è la seguente:impostetasse Titolo I – Entrate tributarie; Titolo II - Entrate derivanti da trasferimenti da altri enti pubblici; Titolo III - Entrate extratributarie. Entrate in conto capitale Rientrano nelle entrate in conto capitale i finanziamenti statali per la realizzazione di opere pubbliche e i trasferimenti in conto capitale da parte di altri soggetti, in quest'ultima voce spiccano i proventi da concessioni edilizie ossia gli oneri di urbanizzazione. La struttura delle entrate in conto capitale è la seguente:concessioni edilizieoneri di urbanizzazione Titolo VI - Entrate da servizi per conto terzi. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI PREVISIONE

10 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Spese. Le voci di spesa sono suddivise in titoli, funzioni e servizi, ognuna identificata da un codice numerico. Ogni intervento e' identificato utilizzando il codice del titolo, della funzione, del servizio e dell'intervento separati tra loro da un punto. Ad esempio la spesa per il personale del comune legato allo smaltimento dei rifiuti e' codificata come 01.09.05.01. Spese correnti Rientrano nelle spese correnti tutte le spese legate al funzionamento dell'ente e ai servizi erogati dal comune. Spese in conto capitale Con questa voce si identificano le spese per investimenti. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI PREVISIONE

11 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 I concetti contabili nei riferimenti legislativi del D. Lgs 267/2000 FASI dell’ENTRATA FASI della SPESA Accertamento Art. 179 Impegno Art. 183 Riscossione Art. 180 Liquidazione Art. 184 Versamento Art. 181 Ordinazione e pagamento Art. 185 Avanzo di amministrazione Art. 187 Disavanzo di amministrazione Art. 188 Residui attivi Art. 189 Residui passivi Art. 190 DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

12 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 179 -Accertamento 1. L'accertamento costituisce la prima fase di gestione dell'entrata mediante la quale, sulla base di idonea documentazione, viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare, nonchè fissata la relativa scadenza. 2. L'accertamento delle entrate avviene: a) per le entrate di carattere tributario, a seguito di emissione di ruoli o a seguito di altre forme stabilite per legge; b) per le entrate patrimoniali e per quelle provenienti dalla gestione di servizi a carattere produttivo e di quelli connessi a tariffe o contribuzioni dell'utenza, a seguito di acquisizione diretta o di emissione di liste di carico; c) per le entrate relative a partite compensative delle spese, in corrispondenza dell'assunzione del relativo impegno di spesa; d) per le altre entrate, anche di natura eventuale o variabile, mediante contratti, provvedimenti giudiziari o atti amministrativi specifici. 3. OMISSIS 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

13 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 180 - Riscossione 1. La riscossione costituisce la successiva fase del procedimento dell'entrata, che consiste nel materiale introito da parte del tesoriere o di altri eventuali incaricati della riscossione delle somme dovute all'ente. 2. La riscossione è disposta a mezzo di ordinativo di incasso, fatto pervenire al tesoriere nelle forme e nei tempi previsti dalla convenzione di cui all'articolo 210. 3. L'ordinativo d'incasso è sottoscritto dal responsabile del servizio finanziario o da altro dipendente individuato dal regolamento di contabilità e contiene almeno: a) l'indicazione del debitore; b) l'ammontare della somma da riscuotere; c) la causale; d) gli eventuali vincoli di destinazione delle somme; e) l'indicazione della risorsa o del capitolo di bilancio cui è riferita l'entrata distintamente per residui o competenza; f) la codifica; g) il numero progressivo; h) l'esercizio finanziario e la data di emissione. 4. Il tesoriere deve accettare, senza pregiudizio per i diritti dell'ente, la riscossione di ogni somma versata in favore dell'ente anche senza la preventiva emissione di ordinativo d'incasso. In tale ipotesi il tesoriere ne da' immediata comunicazione all'ente, richiedendo la regolarizzazione. 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

14 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 183 - Impegno di spesa 1. L'impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa, con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata è determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell'ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell'articolo 151. 2. Con l'approvazione del bilancio e successive variazioni, e senza la necessità di ulteriori atti, è costituito impegno sui relativi stanziamenti per le spese dovute: a) per il trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e per i relativi oneri riflessi; b) per le rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di pre ammortamento ed ulteriori oneri accessori; c) per le spese dovute nell'esercizio in base a contratti o disposizioni di legge. 3. OMISSIS 4. OMISSIS 5. OMISSIS 6. OMISSIS 7. OMISSIS 8. OMISSIS 9. OMISSIS DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

15 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 185- Ordinazione e pagamento 1. L'ordinazione consiste nella disposizione impartita, mediante il mandato di pagamento, al tesoriere dell'ente locale di provvedere al pagamento delle spese. 2. Il mandato di pagamento è sottoscritto dal dipendente dell'ente individuato dal regolamento di contabilità nel rispetto delle leggi vigenti e contiene almeno i seguenti elementi: a) il numero progressivo del mandato per esercizio finanziario; b) la data di emissione; c) l'intervento o il capitolo per i servizi per conto di terzi sul quale la spesa è allocata e la relativa disponibilità, distintamente per competenza o residui; d) la codifica; e) l'indicazione del creditore e, se si tratta di persona diversa, del soggetto tenuto a rilasciare quietanza, nonchè, ove richiesto, il relativo codice fiscale o la partita IVA; f) l'ammontare della somma dovuta e la scadenza, qualora sia prevista dalla legge o sia stata concordata con il creditore; g) la causale e gli estremi dell'atto esecutivo, che legittima l'erogazione della spesa; h) le eventuali modalità agevolative di pagamento se richieste dal creditore; i) il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione. 3. OMISSIS 4. OMISSIS 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

16 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 186 - Risultato contabile di amministrazione. 1 - Il risultato contabile di amministrazione è accertato con l'approvazione del rendiconto dell'ultimo esercizio chiuso ed è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

17 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 187 - Avanzo di amministrazione 1. L'avanzo di amministrazione è distinto in fondi non vincolati, fondi vincolati, fondi per finanziamento spese in conto capitale e fondi di ammortamento. 2. L'eventuale avanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, può essere utilizzato: a) per il reinvestimento delle quote accantonate per ammortamento, provvedendo, ove l'avanzo non sia sufficiente, ad applicare nella parte passiva del bilancio un importo pari alla differenza; b) per la copertura dei debiti fuori bilancio riconoscibili a norma dell'articolo 194; c) per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all'articolo 193 ove non possa provvedersi con mezzi ordinari, per il finanziamento delle spese di funzionamento non ripetitive in qualsiasi periodo dell'esercizio e per le altre spese correnti solo in sede di assestamento; d) per il finanziamento di spese di investimento. 3. OMISSIS DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

18 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 188 - Disavanzo di amministrazione 1. L'eventuale disavanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, è applicato al bilancio di previsione nei modi e nei termini di cui all'articolo 193, in aggiunta alle quote di ammortamento accantonate e non disponibili nel risultato contabile di amministrazione. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

19 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 189 - Residui attivi 1. Costituiscono residui attivi le somme accertate e non riscosse entro il termine dell'esercizio. 2. Sono mantenute tra i residui dell'esercizio esclusivamente le entrate accertate per le quali esiste un titolo giuridico che costituisca l'ente locale creditore della correlativa entrata. 3. Alla chiusura dell'esercizio costituiscono residui attivi le somme derivanti da mutui per i quali è intervenuta la concessione definitiva da parte della Cassa depositi e prestiti o degli Istituti di previdenza ovvero la stipulazione del contratto per i mutui concessi da altri Istituti di credito. 4. Le somme iscritte tra le entrate di competenza e non accertate entro il termine dell'esercizio costituiscono minori accertamenti rispetto alle previsioni ed tale titolo, concorrono a determinare i risultati finali della gestione. 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

20 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 190 - Residui passivi 1. Costituiscono residui passivi le somme impegnate e non pagate entro il termine dell'esercizio. 2. È vietata la conservazione nel conto dei residui di somme non impegnate ai sensi dell'articolo 183. 3. Le somme non impegnate entro il termine dell'esercizio costituiscono economia di spesa e, a tale titolo, concorrono a determinare i risultati finali della gestione. 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

21 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 A INCASSI DELLE ENTRATE (+) B PAGAMENTI DELLE SPESE(-) A-B Saldo (=) 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU A SUP B AVANZO DI CASSA A INF B DISAVANZO DI CASSA

22 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 A ACCERTAMENTO DELLE ENTRATE (+) B IMPEGNO DELLE SPESE(-) A-B Saldo (=) DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA A SUP B AVANZO DI COMPETENZA A INF B DISAVANZO DI COMPETENZA

23 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Riscossioni (+) Pagamenti (-) Residui attivi (+) Residui passivi (-) Saldo cassa iniziale (+/-) Saldo (R) DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA R SUP 0 AVANZO DI AMMINISTRAZIONE R INF 0 DIAVANZO DI AMMINISTRAZIONE

24 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Dunque il BPA e' un documento contabile che contiene le previsioni di entrata e di spesa relative all'esercizio cui il bilancio si riferisce. Per i comuni e le province deve essere redatto osservando i principi contabili e rispettando la struttura fissata dalla legge. Il bilancio finanziario e' definito autorizzatorio o vincolante perché gli stanziamenti di spesa costituiscono limite agli impegni fatta eccezione per i servizi in conto terzi, mentre gli stanziamenti in entrata autorizzano il reperimento delle relative forme di finanziamento. Il principio di competenza finanziaria impone che nel bilancio preventivo di competenza debbono essere indicate, relativamente all‘esercizio considerato, le entrate che si prevede di accertare e le spese che si prevede di Impegnare. I principali principi del bilancio degli enti locali sono: 1.annualità; 2.unità; 3.universalità; 4.competenza finanziaria; 5.integrità; 6.pareggio; 7.equilibrio economico-finanziario; 8.pubblicità; 9.veridicità; 10.trasparenza; 11.attendibilità. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-FUNZIONI E PRINCIPI DI BILANCIO

25 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 162 Princìpi del bilancio. 1. Gli enti locali deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziario redatto in termini di competenza, per l'anno successivo, osservando i princìpi di unità, annualità, universalità ed integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità. La situazione corrente, come definita al comma 6 del presente articolo, non può presentare un disavanzo. 2. Il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge. 3. L'unità temporale della gestione è l'anno finanziario, che inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno; dopo tale termine non possono più effettuarsi accertamenti di entrate e impegni di spesa in conto dell'esercizio scaduto. 4. Tutte le entrate sono iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione a carico degli enti locali e di altre eventuali spese ad esse connesse. Parimenti tutte le spese sono iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate. La gestione finanziaria è unica come il relativo bilancio di previsione: sono vietate le gestioni di entrate e di spese che non siano iscritte in bilancio. 5. Il bilancio di previsione è redatto nel rispetto dei princìpi di veridicità ed attendibilità, sostenuti da analisi riferite ad un adeguato arco di tempo o, in mancanza, da altri idonei parametri di riferimento. 6. Il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario complessivo. Inoltre le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell'entrata e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni previste per legge. Per le comunità montane si fa riferimento ai primi due titoli delle entrate. 7. Gli enti assicurano ai cittadini ed agli organismi di partecipazione, di cui all'articolo 8, la conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio annuale e dei suoi allegati con le modalità previste dallo statuto e dai regolamenti. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-FUNZIONI E PRINCIPI DI BILANCIO

26 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Annualità; universalità; competenza finanziaria; integrità; pareggio; equilibrio economico-finanziario; pubblicità; veridicità; trasparenza; attendibilità. Principio dell’annualità I documenti del sistema di bilancio, sia di previsione che di rendiconto, devono essere predisposti a cadenza annuale e si riferiscono ad un periodo di gestione che coincide con l’anno solare. Principio dell’universalità È necessario ricomprendere nel sistema di bilancio tutte le finalità e gli obiettivi di gestione, nonché i relativi valori finanziari, economici e patrimoniali riconducibili all’ente locale, al fine di fornire una rappresentazione veritiera e corretta dell’andamento dell’ente. Sono incompatibili con il principio dell’universalità le gestioni fuori bilancio, consistenti in «gestioni» poste in essere dall’ente locale o da sue articolazioni organizzative che non transitano nel bilancio. Le contabilità separate, ove ammesse dalla normativa, devono essere ricondotte al sistema di bilancio dell’ente entro i termini dell’esercizio. Principio dell’integrità Il presente principio rappresenta un rafforzamento in chiave formale di quanto dettato dal principio dell’universalità. Si richiede che nel bilancio di previsione e nel conto del bilancio non vi siano compensazioni di partite. È quindi vietato iscrivere le entrate al netto delle spese sostenute per la riscossione e, parimenti, di registrare le spese ridotte delle correlate entrate. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-FUNZIONI E PRINCIPI DI BILANCIO

27 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Annualità; universalità; competenza finanziaria; integrità; pareggio; equilibrio economico- finanziario; pubblicità; veridicità; trasparenza; attendibilità. Principio della veridicità Il legislatore, ricorrendo al termine «veridicità», fa esplicito riferimento al principio internazionale del “true and fair view”, ripreso nella tradizione normativa e contabile italiana con la prescrizione di rappresentare in modo veritiero e corretto la situazione patrimoniale e finanziaria dell’ente e il risultato economico dell'esercizio. Il principio della veridicità non si applica solo ai documenti di rendicontazione, ma anche a quelli di previsione nei quali è da intendersi come rigorosa valutazione dei flussi finanziari generati dalle operazioni che si svolgeranno nel futuro periodo di riferimento. Una corretta interpretazione del principio della veridicità richiede anche l’enunciazione degli altri postulati di bilancio, che il legislatore non esplicita, ma che verranno precisati nel seguito del documento in oggetto. Principio del pareggio finanziario Il bilancio di previsione deve essere deliberato in pareggio finanziario complessivo, attraverso una rigorosa valutazione di tutti i flussi di entrata e di spesa. Il rispetto del presente principio, che comporta anche la corretta applicazione degli altri equilibri finanziari, va assicurato, oltre che in sede di previsione, durante la gestione e si riflette sul suo risultato finale. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-FUNZIONI E PRINCIPI DI BILANCIO

28 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Annualità; universalità; competenza finanziaria; integrità; pareggio; equilibrio economico-finanziario; pubblicità; veridicità; trasparenza; attendibilità. Principio della pubblicità Il sistema di bilancio assolve una funzione informativa nei confronti degli utilizzatori dei documenti contabili. È compito dell’ente rendere effettiva tale funzione assicurando ai cittadini ed agli organismi di partecipazione la conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio e del rendiconto, comprensivi dei rispettivi allegati, anche integrando le pubblicazioni obbligatorie. L’articolo 162, c. 7 del TUEL, impone agli enti locali di precisare nello statuto e nei regolamenti le modalità con le quali assicurare ai cittadini ed agli organismi di partecipazione la conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio annuale. Il rispetto del principio della pubblicità presuppone un ruolo attivo dell’ente nella divulgazione delle risultanze dei documenti previsionali e consuntivi, che comporti la fruibilità delle informazioni. Il solo rispetto del diritto di accesso agli atti, esercitato su istanza del singolo cittadino, non soddisfa il principio della pubblicità. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-FUNZIONI E PRINCIPI DI BILANCIO

29 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Principio dell’attendibilità Un’informazione contabile è attendibile se è scevra da errori e distorsioni rilevanti e se gli utilizzatori possono fare affidamento su di essa. A tal fine le previsioni di bilancio e, in generale, tutte le valutazioni, devono essere sostenute da accurate analisi degli andamenti storici o, in mancanza, da altri idonei ed obiettivi parametri di riferimento, nonché da fondate aspettative di acquisizione e di utilizzo delle risorse. L’oggettività degli andamenti storici e dei suddetti parametri di riferimento, ad integrazione di quelli eventualmente previsti dalle norme, consente di effettuare razionali e significative comparazioni nel tempo e nello spazio e, a parità di altre condizioni, di avvicinarsi alla realtà con un maggior grado di approssimazione. Il presente principio non è applicabile solo ai documenti di previsione, ma anche a quei documenti di rendicontazione per la redazione dei quali è necessario un processo valutativo. Tale principio di estende ai documenti descrittivi ed accompagnatori. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-FUNZIONI E PRINCIPI DI BILANCIO Annualità; universalità; competenza finanziaria; integrità; pareggio; equilibrio economico-finanziario; pubblicità; veridicità; trasparenza; attendibilità.

30 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Principio della competenza finanziaria Il presente principio è applicato solo a quei documenti di natura finanziaria che compongono il sistema di bilancio. La competenza finanziaria è il criterio con il quale le entrate e le spese si imputano al periodo amministrativo in cui sorge il diritto di riscuotere (accertamento) e l’obbligo di pagare (impegno), salvo le eccezioni espressamente previste per legge. L’accertamento, a norma dell’art. 179 del TUEL, costituisce la prima fase di gestione dell’entrata, mediante la quale viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare, nonché fissata la relativa scadenza. L’impegno costituisce la fase della spesa con la quale viene costituito il vincolo sugli stanziamenti di bilancio, nell’ambito della disponibilità esistente, in relazione ad una obbligazione giuridica e sia determinata la somma da pagare, il soggetto titolare del vincolo con l’ente e la ragione di tale vincolo, salvo le eccezioni espressamente previste per legge. Il dettato normativo prevede la coesistenza di documenti contabili finanziari ed economici, in quanto una rappresentazione veritiera della gestione non può prescindere dall’esame di entrambi gli aspetti. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-FUNZIONI E PRINCIPI DI BILANCIO Annualità; universalità; competenza finanziaria; integrità; pareggio; competenza economico; pubblicità; veridicità; trasparenza; attendibilità.

31 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Principio della competenza economica La “Preface to International Public Sector Accounting Standard” dichiara come suo scopo quello di delineare un sistema di bilancio per le aziende pubbliche fondato sulla logica della competenza economica. Il principio della competenza economica si muove in questa direzione. Il presente principio è riferibile ai soli prospetti di natura economica e patrimoniale e, in particolare, al conto del patrimonio, al conto economico ed al prospetto di conciliazione. L’aspetto economico della gestione è necessario in considerazione degli obiettivi che l’ordinamento assegna al sistema informativo obbligatorio. I documenti di programmazione e di previsione esprimono la dimensione finanziaria di fatti economici complessivamente valutati in via preventiva. Per il principio della competenza economica l'effetto delle operazioni e degli altri eventi deve essere rilevato contabilmente ed attribuito all'esercizio al quale tali operazioni ed eventi si riferiscono e non a quello in cui si concretizzano i relativi movimenti finanziari. La determinazione del risultato economico d'esercizio implica un procedimento di identificazione, di misurazione e di correlazione, da un lato di componenti economiche positive, dall’altro, di componenti economiche negative relative al medesimo esercizio. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-FUNZIONI E PRINCIPI DI BILANCIO Annualità; universalità; competenza finanziaria; integrità; pareggio; competenza economico; pubblicità; veridicità; attendibilità.

32 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le ENTRATE sono ripartite su sei TITOLI I Entrate tributarie II Entrate derivanti da contributi e trasferimenti dello Stato, Regione ed altri Enti pubblici III Entrate extra tributarie IV Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossione di crediti V Entrate derivanti da accensione di prestito VI Entrate da servizi per conto terzi Ogni titolo è a sua volta ripartito in categorie ed ogni categoria è ripartita in risorse. Nella parte delle entrate viene iscritto anche la quota dell’avanzo di amministrazione derivante dalla chiusura dell’ultimo esercizio che è stata applicata. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-STRUTTURA DEL BILANCIO DI PREVISIONE

33 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le SPESE sono ripartite su quattro titoli I Spese correnti II Spese in conto capitale III Spese per rimborso di prestiti IV Spese per servizi per conto di terzi Ogni titolo e a sua volta ripartito per funzioni e servizi. Ogni funzione è sua volta ripartita in interventi. Gli interventi sono a loro volta ripartiti su 11 codici 01 - personale 02 - acquisto di beni di consumo e/o di materie prime 03 - prestazioni di servizi 04 - utilizzo di beni di terzi 05 - trasferimenti 06 - interessi passivi e oneri finanziari diversi 07 - imposte e tasse 08 – oneri straordinari della gestione corrente 09 - ammortamenti di esercizio 10 – fondo svalutazione crediti 11 - fondo di riserva DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-STRUTTURA DEL BILANCIO DI PREVISIONE

34 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 175 TUEL. Variazioni al bilancio di previsione…1. Il bilancio di previsione puo' subire variazioni nel corso dell'esercizio di competenza sia nella parte prima, relativa alle entrate, che nella parte seconda, relativa alle spese. 2. Le variazioni al bilancio sono di competenza dell'organo consiliare. 3. Le variazioni al bilancio possono essere deliberate non oltre il 30 novembre di ciascun anno. 4. Ai sensi dell'articolo 42 le variazioni di bilancio possono essere adottate dall'organo esecutivo in via d'urgenza, salvo ratifica, a pena di decadenza, da parte dell'organo consiliare entro i sessanta giorni seguenti e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. 5. In caso di mancata o parziale ratifica del provvedimento di variazione adottato dall'organo esecutivo, l'organo consiliare e' tenuto ad adottare nei successivi trenta giorni, e comunque sempre entro il 31 dicembre dell'esercizio in corso, i provvedimenti ritenuti necessari nei riguardi dei rapporti eventualmente sorti sulla base della deliberazione non ratificata. 6. OMISSIS. 7. OMISSIS. 8. Mediante la variazione di assestamento generale, deliberata dall'organo consiliare dell'ente entro il 30 novembre di ciascun anno, si attua la verifica generale di tutte le voci di entrata e di uscita, compreso il fondo di riserva, al fine di assicurare il mantenimento del pareggio di bilancio. 9. Le variazioni al piano esecutivo di gestione di cui all'articolo 169 sono di competenza dell'organo esecutivo e possono essere adottate entro il 15 dicembre di ciascun ann o. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-LE VARIAZIONI DI BILANCIO

35 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Aspetto Finanziario Gestione Aspetto Economico Gestione Aspetto Patrimoniale Gestione DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-LA RENDICONTAZIONE Conto del bilancio Conto economico Conto del patrimonio

36 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Premessa: azienda e funzioni aziendali. In questo capitolo esaminiamo nuovamente il percorso delle riforme ( culturali, scientifiche, tecniche, economiche, giuridiche) che hanno condotto verso l’aziendalizzazione degli enti locali. Interpretiamo l’azienda come un organismo economico, dinamico, durevole nel tempo, che impiega i fattori produttivi capitale e lavoro per produrre beni economici e servizi idonei al soddisfacimento di bisogni umani e per creare valore (economico o sociale o culturale o ambientale o territoriale). Come abbiamo goa’ visto, le aziende possono essere pubbliche e private con riferimento al loro soggetto giuridico e a quello economico; possono essere for profit e no profit con riferimento alla finalità di natura lucrativa e non; possono essere di produzione e di erogazione a seconda che abbiano per oggetto la produzione di beni e servizi o la gestione del consumo. Gli enti locali, come abbiamo visto, sono aziende pubbliche territoriali; sono aziende no profit; sono aziende composte. In tutte le aziende si individuano le funzioni di gestione, organizzazione e rilevazione amministrativa. Come pure in tutte le aziende, le risorse impiegate si distinguono in tre specie: umane, finanziarie e strumentali. I risultati ottenuti sono: beni o servizi o altro (documenti, pratiche amministrative, certificazioni, ecc.). DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione

37 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le aziende pubbliche e private differiscono per i seguenti elementi: - il soggetto; - la gestione, per quanto riguarda le modalità di acquisizione delle risorse; i processi di trasformazione; le fattispecie di risultati ottenuti; il mercato; i vincoli (finanziari, tariffari, di continuità e diffusione del servizio); - il sistema di contabilità e bilancio; - il sistema dei controlli; - l’organizzazione; - le finalità: lucrative per le aziende for profit; di sviluppo economico e sociale della collettività amministrata e del territorio per le aziende non profit. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Premessa: azienda e funzioni aziendali

38 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’aziendalizzazione degli enti locali Come abbiamo gia’ visto, per aziendalizzazione degli enti locali si intende una teoria di amministrazione pubblica locale che si propone di applicare nei sistemi di gestione, di organizzazione, di contabilità, di programmazione e dei controlli degli enti locali i principi teorici scientifici e le tecniche applicati nelle aziende, essendo le aziende pubbliche territoriali una particolare fattispecie di aziende, precisamente appartenenti al settore no- profit. Il principio fondamentale dell’aziendalizzazione degli enti locali è l’economicità, ovvero il principio economico del minimo mezzo, per cui tendenzialmente si ottimizza il rapporto fra il valore economico del risultato ottenuto e quello delle risorse impiegate con riferimento al medesimo periodo, oggetto d’attività e unità organizzativa. Il principio di economicità non è prerogativa esclusiva delle imprese for profit; non è collegato soltanto al conseguimento del profitto; esso si impone in tutte le aziende (pubbliche e private, con fine lucrativo o non) a motivo della limitatezza e scarsità delle risorse disponibili rispetto alle finalità aziendali e della necessità di impiegarle nel modo più conveniente. In altre parole, il tendenziale aumento nel tempo della domanda di beni e servizi pubblici che la collettività amministrata rivolge all’ente pubblico territoriale non è accompagnata da una corrispondente crescita delle risorse disponibili. Esiste quindi una frizione fra la domanda e l’offerta di beni e servizi pubblici. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione

39 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’aziendalizzazione degli enti locali Esiste quindi una frizione fra la domanda e l’offerta di beni e servizi pubblici. I principi fondamentali di una buona gestione (di azienda pubblica o privata) sono: produttività, economicità, efficienza, efficacia, socialità, sostenibilità ambientale, equilibrio. Osservando tali principi si migliora il raggiungimento della mission aziendale, delle finalità strategiche aziendali, degli obiettivi di programma e di budget, poiché si impiegano nel modo più conveniente le risorse a disposizione. In questo capitolo, ripercorriamo il processo di aziendalizzazione degli enti locali attraverso l’analisi ed il commento economico-aziendale di tutte le leggi che, a decorrere dal 1990 ad oggi, hanno tracciato il percorso di riforma degli enti locali verso l’autonomia e verso l’interpretazione aziendale delle loro funzioni di organizzazione, di gestione, di rilevazione amministrativa, di programmazione, dei processi decisionali e dei controlli. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione

40 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’aziendalizzazione degli enti locali Come abbiamo gia’ visto, Il percorso dell’aziendalizzazione degli enti locali è iniziato dal 1990: in quell’anno sono state pubblicate due leggi ( la L. n. 142/1990 sull’ordinamento degli enti locali e la L. n. 241/1990 recante “ Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”) che hanno avviato una riforma fondamentale nella storia moderna delle amministrazioni locali. Perché la riforma degli enti locali inizia dal 1990? La motivazione storica di quella riforma nel 1990 si inquadra, da un lato nella influenza esercitata sul nostro legislatore dal nascente paradigma della NPM e dall’altro dal complesso di provvedimenti preparatori alla firma del Trattato di Maastricht del 1992 (paradigma fondamentalmente monetarista). L’Italia doveva assestare i propri conti pubblici, anche attraverso il miglioramento dell’economicità, dell’efficienza, dell’efficacia della gestione degli enti locali. Infatti, i disavanzi di bilancio degli enti locali sono poi ripianati a carico del bilancio dello Stato mediante trasferimenti finanziari del Fondo ordinario per gli enti locali. Quindi, le economie di spesa ed il contenimento dei disavanzi dei bilanci pubblici consentono la diminuzione dell’indebitamento pubblico e, per tale via, il miglioramento del rapporto deficit pubblico e PIL, già fissato dal Trattato di Maastricht nella misura del 3%. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione

41 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Interpretiamo qui la cultura aziendale come l’insieme di competenze e di principi guida per l’azione di management aziendale; in una dimensione amministrativa, rileviamo che la ratio legis fondamentale di tutte le leggi ed i decreti di riforma degli enti locali è stata rivolta verso il riconoscimento di una maggiore autonomia amministrativa. In una dimensione economico-aziendale, tutto il complesso di norme di riforma degli enti locali in questo recente periodo è stato rivolto a migliorare l’economicità, l’efficienza, l’efficacia della gestione, a razionalizzare l’organizzazione, a modificare ed ampliare le rilevazioni amministrative e contabili a supporto delle nuove funzioni di programmazione e di controllo gestionale assegnate ai dirigenti pubblici. Cosa hanno in comune le aziende private e quelle pubbliche? In esse sono diversi: la mission, l' amministrazione, i risultati, le modalità di acquisizione delle risorse, il regime di mercato. Esse hanno in comune il principio di economicità, secondo il quale l’utilizzo delle risorse per ottenere i risultati deve avvenire in modo da massimizzare la creazione di valore economico sociale. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione L’aziendalizzazione degli enti locali

42 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Questa evoluzione del modello amministrativo significa che i soggetti dell’azione amministrativa non devono curare solo la corretta applicazione delle leggi e dei regolamenti, in altre parole, non soltanto l’aspetto giuridico formale degli atti amministrativi. Essi devono considerare anche gli effetti che le decisioni e le azioni dell’amministrazione comportano sulla gestione, sulle performance di produttività, economicità, efficienza, efficacia, sulla qualità dei risultati, sulla loro adeguatezza e coerenza rispetto ai bisogni sociali della collettività amministrata nel periodo di tempo considerato nel programma. Quindi, si deve porre attenzione alle dimensioni sostanziali di natura economica, sociale e ambientale della gestione. Al livello politico dell’amministrazione locale compete la definizione dell’indirizzo strategico fondamentale (la mission aziendale, le finalità e le vie strategiche delle varie funzioni aziendali); mentre al livello tecnico-gestionale della dirigenza competono le scelte di programmazione degli obiettivi, delle azioni, delle modalità, dei tempi di realizzazione dell’indirizzo politico strategico fondamentale. E’ nella fase di programmazione, di budgeting e di attuazione della gestione che si impongono i principi economico-aziendali di produttività, economicità, efficienza ed efficacia.

43 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 La trasformazione dell’amministrazione pubblica (a tutti i livelli, anche se in questa sede ci riferiamo a quella locale) dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale comporta l’implementazione delle funzioni caratterizzanti il management, che sono: 1) programmazione economica e finanziaria; 2) alta direzione e coordinamento generale di tutte le attività aziendali; 3) controllo di gestione sulla realizzazione degli obiettivi di programma e sui livelli di performance gestionale. Pertanto, l’amministrazione aziendale si qualifica manageriale quando sono implementate le funzioni di programmazione, alta direzione e controllo di gestione. La programmazione è una funzione e un processo aziendale: essa si inserisce in una “filiera” logica costituita da varie fasi elementari che, seppur consequenziali, sono però coordinate tra loro, anche con interventi di retroazione, in un unico sistema: raccolta di informazioni sull’ambiente esterno in tutti gli aspetti che interessano le decisioni aziendali; raccolta di informazioni sulla struttura aziendale, sulla composizione quali-quantitativa delle risorse umane, finanziarie, materiali e tecnologiche a disposizione e sulle loro possibili variazioni; definizione della strategia aziendale e delle finalità strategiche; pianificazione strategica di lungo periodo e descrizione delle sue finalità; programmazione e budgeting di breve periodo e definizione di obiettivi quantitativi; attività operativa; rilevazione dei dati consuntivi; budgetary control; rilevazione degli scostamenti totali fra dati di budget e dati consuntivi; analisi degli scostamenti per individuare quelli controllabili e non controllabili dal soggetto decisorio; azione correttiva di retroazione. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale.

44 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Se le cause sono interne e controllabili da parte del soggetto decisorio aziendale, l’azione correttiva è volta a riportare la gestione operativa sulle linee di quella programmata; se, invece, le cause sono esterne e non controllabili, l’azione correttiva è volta a ridefinire gli obiettivi di budget, poiché non sono più realisticamente raggiungibili a causa del mutamento delle condizioni ambientali. Considerata come processo, la programmazione è un insieme coordinato di atti, adempimenti, documenti informativi preventivi, consuntivi e di controllo. La programmazione e il controllo di gestione sono tra loro complementari e coordinati, così che costituiscono un unico sistema informativo aziendale. Il controllo di gestione ha per oggetto tutte le operazioni di gestione di esercizio; esse sono considerate in tutti i loro aspetti economici e finanziari, qualitativi e quantitativi, di tempi di programmazione e di realizzazione, al fine di verificare le performance di produttività, economicità, efficienza ed efficacia della gestione operativa e, in ultima sintesi, la coerenza tra risultati consuntivi e obiettivi programmati. La programmazione comprende in sé anche il controllo di gestione; inversamente, il controllo di gestione non può essere attuato senza una precedente programmazione e determinazione di obiettivi. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale.

45 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le tecniche per realizzare il controllo di gestione sono: la contabilità analitica dei costi; i costi standard; il budgeting; il sistema degli indicatori, (contabili e di bilancio, extra-contabili di produttività, di economicità, di efficienza, di efficacia, di qualità); il benchmarking; l’analisi dei cash-flow; il punto di equilibrio; la balanced scorecard, ecc. Le riforme delle funzioni aziendali ( amministrazione, organizzazione,gestione, contabilità, programmazione, processo decisorio, controlli), sono state contemporanee perché, a motivo della unitarietà del sistema aziendale (interpretato come un organismo economico vivente) le riforme su una funzione, o un subsistema aziendale, devono necessariamente considerare le interrelazioni con tutte le altre funzioni aziendali e con gli altri subsistemi aziendali. Ecco allora che le nuove figure professionali dei dirigenti-manager nell’amministrazione pubblica richiedono necessariamente la riforma del sistema contabile e di bilancio: dalla contabilità generale finanziaria di esercizio a quella economico-patrimoniale; dal solo sistema di contabilità generale di esercizio al sistema di contabilità analitica per centri di costo. Il sistema dei controlli deve essere ampliato da quelli di sola legittimità e regolarità contabile amministrativa ai controlli di gestione (o controlli direzionali) sino ai controlli strategici, di più recente attuazione, e alla valutazione della dirigenza. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale.

46 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il sistema di organizzazione del lavoro deve assegnare ai dirigenti definiti poteri decisori e correlate responsabilità amministrative; deve essere pertanto strutturato per centri di responsabilità dirigenziale, abbandonando il vecchio modello organizzativo di tipo gerarchico. Inoltre, il processo decisorio delle spese pubbliche dev’essere di tipo programmato, cioè inserito in un razionale processo di programmazione e non più di tipo incrementale. In esso le decisioni di spesa sono effettuate in coerenza ad obiettivi di programma; il focus del processo decisorio è l’obiettivo-risultato da raggiungere e non soltanto le risorse da acquisire. Secondo il metodo incrementale, le decisioni di spesa sono deliberate sulla base degli impegni assunti nell’anno precedente, proponendo variazioni in aumento o diminuzione, ma senza alcuna predeterminazione di obiettivi da raggiungere. Al contrario, secondo il metodo programmato, dapprima, si determinano gli obiettivi da raggiungere e, poi, in funzione di essi si delibera quali e quanti stanziamenti di spesa siano necessari. E’ come se il focus dell’attenzione del soggetto decisorio si spostasse dall’input all’output. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale.

47 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione IL MODELLO AZIENDALE INPUT AZIENDA OUTPUT CICLO PRODUTTIVO FATTORI DELLA PRODUZIONE SERVIZI

48 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione IL MODELLO AZIENDALE CICLO DI GESTIONE PROGRAMMAZIONE GESTIONE CONTROLLO

49 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le principali tappe dell’evoluzione dei controlli nella P.A. Legge n. 5026/1869 Legge di contabilità e nascita del controllo interno Regio Decreto n. 2440/1923 (Attribuzione al Tesoro del controllo di legittimità, contabile e di proficuità della spesa) Decreto del Presidente della Repubblica n. 748/72 (Riforma dirigenza statale) Legge n. 833/1978 Legge n. 468/1978 (Riforma sanitaria E Riforma del bilancio) DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI

50 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Legge n. 241/1990 E Legge n. 142/1990 Disciplina del procedimento amministrativo E Riforma dei poteri degli Enti Locali Decreto Legislativo n. 29/1993 Introduzione del controllo interno nella Pubblica Amministrazione Legge n. 20 /1994 Riforma dei controlli della Corte dei Conti DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Le principali tappe dell’evoluzione dei controlli nella P.A.

51 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Decreto Legislativo n. 77/95 Nuovo ordinamento finanziario e contabile degli enti locali Decreto Legislativo n. 286/1999 Attuazione della L. 59/97 ed ulteriore individuazione del sistema dei controlli interni DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Le principali tappe dell’evoluzione dei controlli nella P.A.

52 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 TUEL (D. Lgs. 267/2000) Testo Unico sugli Enti Locali DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Le principali tappe dell’evoluzione dei controlli nella P.A.

53 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il processo di aziendalizzazione ed il sistema dei controlli interni Linea dell’aziendalizzazione La classificazione dei controlli nella P.A. Rispetto all’oggetto Rispetto al soggetto Rispetto al tempo Rispetto alla finalità Rispetto alla norma Sugli atti amministrativi (legittimità) Esterno (rispetto all’azienda pubblica, ma sempre interno alla P.A.: es. Corte dei Conti) Preventivo (ex ante) Autorizzatorio Obbligatorio (per osservanza di una norma) Sulla gestione degli aspetti organizzativi: gestione finanziaria; gestione del bilancio e del patrimonio; economicità; efficienza; efficacia; qualità dei servizi e delle prestazioni; coordinamento dei sistemi di controllo Interno (Nuclei di Valutazione, SECIN, controlli di regolarità amministrativo-contabile, ecc., …) Durante (monitoraggio) Per il governo ed il processo di automiglioramento Volontario Successivo (ex post) Per il giudizio finale Prof. Luciano Hinna L’evoluzione del controllo DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI ORIENTAMENTO AL RISULTATO ALTO ORIENTAMENTO ALLA NORMA BASSO

54 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto all’oggetto Rispetto al soggetto DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Sugli atti amministrativi (legittimità) Sulla gestione (efficienza) Esterno (rispetto all’azienda pubblica, ma sempre interno alla P.A.: es. Corte dei Conti) Interno (Nuclei di Valutazione, SECIN, controlli di regolarità amministrativo- contabile, ecc., …)

55 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto al tempo Rispetto alla finalità DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Preventivo (ex ante) Durante (in itinere Successivo (ex post) Per il governo ed il processo di automiglioramento Per il giudizio finale

56 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto alla norma DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Obbligatorio (per osservanza di una norma) Volontario

57 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’evoluzione dei controlli interni nella pubblica amministrazione italiana ha una storia lunga: come sempre la storia della amministrazione pubblica affonda le sue radici nella fine dell’ottocento quando, parafrasando Cassese, la struttura dei controlli interni, in un andamento ondivago, registra alcuni segni di evoluzione negli anni venti, poi negli anni settanta fino ad arrivare alla riforma degli anni novanta. L’ultimo fotogramma di questa storia è recente: è il Decreto Legislativo 286 del 1999. L’evoluzione nel suo andamento registra una accelerazione forte a partire dalla prima metà degli anni novanta e si caratterizza per una forte connotazione di cultura economico aziendale che sembra porre in secondo piano quella giuridico amministrativa che aveva dominato incontrastata fino a tutti gli anni ottanta. Negli anni novanta nuovi strumenti per il governo della gestione vengono introdotti per norma, dal momento che la spinta delle esigenze operative non era così avvertita dal management pubblico e questo inevitabilmente ha gettato le basi per la creazione di una nuova cultura. Nuova cultura di controllo crea nuova domanda di controllo, nuova domanda di controllo crea un nuovo management e così in una giostra in cui norme, esigenze, strumenti e managerialità si rincorrono, si sta via via definendo una nuova fisionomia della struttura dei controlli nella P. A. italiana. La cornice normativa, presupposto per la riforma, è compiuta; anche alcuni strumenti per il nuovo governo della gestione delle Pubbliche Amministrazioni sono stati introdotti o sono in via di introduzione; la sfida ora è mettere a sistema ciò che ancora è solo a sommatoria e questo non è un compito semplice. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

58 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Comprendere l’evoluzione ed in particolare le innovazioni apportate dal Decreto Legislativo 286 del 1999 può aiutare in questa impresa leggendo il tutto però in chiave strettamente aziendalistica. In Italia, il controllo interno nasce con la legge di contabilità 22 aprile 1869, n. 5026 e gradualmente trova una sua fisionomia giuridica fino ad arrivare all’assetto raggiunto con il Regio Decreto del 18 novembre 1923, n. 2440 che attribuisce al Tesoro, oltre al controllo di legittimità e quello contabile, anche il controllo sulla “proficuità” della spesa: una sorta di controllo che entra nel merito e valuta la convenienza della spesa. Questa norma è molto importante in quanto sposta l’assetto del controllo da valutazioni soltanto formali ad altre che tengono conto della economia d’azienda applicata al settore pubblico terreno di confronto quasi sempre dei soli giuristi. I nuovi controlli investono la sana gestione delle risorse, anticipando molte delle norme che verranno introdotte oltre un secolo dopo: tale norma, però, è rimasta inattuata fino agli inizi degli anni ’90; il controllo interno sulla spesa pubblica, infatti, riconosciuto dalla legge come competenza generale ed esclusiva del Tesoro, è stato il grande assente nello scenario dei controlli e si è limitato ad osservare la sola legittimità formale dei provvedimenti. Le ragioni di questa trascuratezza, sul piano della disciplina, sono diverse: la prima è che il controllo interno, dal momento che si occupa di organizzazione e funzionamento dell’amministrazione e, cioè, dei modi e dei tempi con i quali essa opera, è rimasto estraneo al dibattito sull’amministrazione come autorità-potere nei confronti dei cittadini; inoltre, la concezione formalistica dell’attività amministrativa, intesa come insieme di procedimenti volti all’emanazione di atti e provvedimenti amministrativi, ha fatto passare in secondo ordine l’importanza di organizzare nel modo più efficiente ed economico le risorse necessarie a perseguire i risultati che, attraverso le leggi, le pubbliche amministrazioni sono chiamate a onseguire e nei quali risiede uno dei compiti principali del controllo interno. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

59 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Dopo una parentesi di quasi un secolo, si torna a parlare, ma purtroppo solo a parlare, di controllo interno con le grandi riforme degli anni Settanta: tra tutte vale la pena ricordare l’ambizioso modello di veri e propri controlli gestionali, disegnato dalla legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833 e quello della legge di riforma del bilancio 486 del 1978. Nella sostanza, tuttavia, anche queste norme sono state disattese e sul piano dell’attuazione concreta dei controlli interni, si è fatto poco o nulla, probabilmente anche perché è mancato un controllo attento inerente alla loro. Qualche anno prima, nel 1972, anche se con un riferimento indiretto ai controlli interni era stata emanata una norma, il DPR 748/72 che con l’art. 19 conferiva alla dirigenza statale autonomi poteri negoziali e di spesa e prevedeva, come contrappeso, una specifica responsabilità dei dirigenti sui risultati dell’organizzazione del lavoro e dell’azione degli uffici cui i dirigenti stessi erano preposti. Questo passo della legge, che anticipava alcuni dei contenuti del successivo D.Lgs. 29/93 sulla responsabilità dei dirigenti, fu salutato a suo tempo come un elemento qualificante della dirigenza statale. Esso testimoniava lo sforzo di trasformare la burocrazia da corpo meramente esecutivo a soggetto cogestore delle politiche pubbliche, nonché una attenzione verso una cultura dell’amministrazione non soltanto giuridica -formalistica. La cosiddetta “responsabilità dirigenziale” del DPR 748/72 sottendeva l’introduzione di sistemi di controllo interno per il governo della gestione. La “responsabilità dirigenziale”, infatti rimase sulla carta e fu ricordata come il simbolo del fallimento di quella prima riforma della dirigenza pubblica. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

60 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI 1853 1975 1993 1997/1997 CAVOUR RILEVANZA DEI CONTROLLI GIANNINI CASSESE BASSANIN I

61 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1. Le riforme degli anni novanta: i risultati acquisiti. Dopo alcuni anni di sostanziale inerzia (secondo e terzo governo Berlusconi, secondo governo Prodi), il quarto governo Berlusconi ha riaperto il cantiere dell’ammodernamento del sistema amministrativo italiano, che era stato, negli anni novanta, uno degli impegni cruciali dei governi Amato, Ciampi, Prodi e D’Alema. Nel merito, tra i due tentativi di riforme prevalgono gli elementi di continuità rispetto alle poche, ancorché non irrilevanti, innovazioni. Si tratta di un fatto inconsueto, in un paese abituato a ripartire da zero, nei processi di riforma, ad ogni cambio di maggioranza politica. Apprezzabile nel metodo, questa continuità pare apprezzabile anche nel merito, se si considera che le riforme degli anni novanta, ancorché incompiute, hanno pur sempre rappresentato ( nonostante contraddizioni, insuccessi e incertezze), il più importante tentativo di ammodernamento della P.A. italiana dall’Unità ad oggi, come dimostra un rapido bilancio di quella stagione e dei risultati da essa prodotti. Cominciamo da qualche dato numerico. E innanzitutto da quelli relativi alla riduzione dei costi della macchina amministrativa, che all’inizio degli anni Novanta rappresentò il primo obiettivo della riforma, di fronte alla impetuosa crescita del debito pubblico. Tra il 1992 e il 2000, il costo dell’aggregato “retribuzioni del personale pubblico”, complessivamente considerato (Stato, Regioni, enti locali, enti pubblici, Forze Armate e corpi di polizia), diminuì di due punti rispetto al PIL, dal 12,6% al 10,6% (dati Istat rettificati), dando così un notevole contributo (inferiore solo a quello derivante dalla riduzione della spesa per interessi sul debito pubblico) all’ operazione di risanamento della finanza pubblica, che consentì’ all’Italia di entrare nell’Unione monetaria europea. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

62 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1. Le riforme degli anni novanta: i risultati acquisiti. A fine 2000, l’Italia contava così quasi due milioni di dipendenti pubblici meno della Francia e del Regno Unito; il numero dei dipendenti pubblici rispetto alla popolazione ed il costo del personale rispetto al PIL erano entrambi discesi al di sotto della media dei Paesi OCSE. Dal 2000 in poi, è dunque lecito sostenere che il problema dell’amministrazione pubblica italiana non è tanto il costo delle PPAA (che naturalmente deve essere contenuto e se possibile ulteriormente ridotto), ma la qualità dei servizi e delle prestazioni che da esse vengono erogati ai cittadini ed alle imprese, nonché la qualità della regolazione e i costi regolativi e burocratici ai medesimi imposti. Non irrilevanti sono stati i risultati delle riforme degli anni novanta anche sul terreno qualitativo: importanti settori economici (dalla siderurgia alle telecomunicazioni, dal credito all’energia), fino ad allora dominati da monopoli o oligopoli pubblici, furono in quegli anni liberalizzati e privatizzati anche per lo effetto dello influsso della PG. Le istituzioni territoriali furono dotate di assetti istituzionali più moderni, di governi più stabili, di compiti, poteri e risorse molto più rilevanti, anticipando processi di decentramento oggi avviati in tutte le principali democrazie europee. La struttura del Governo fu totalmente ridisegnata, riaggregando e riaccorpando i ministeri per missioni omogenee e diversificando i modelli organizzativi, allineandosi (in questo caso con molto ritardo) ai modelli dei maggiori Stati europei. Sia pur con adattamenti e deroghe, furono largamente importati, nel settore pubblico, metodi gestionali e rapporti di lavoro da lungo tempo in uso nel settore privato (e nei sistemi amministrativi anglosassoni). DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

63 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Programmazione strategica, controllo di gestione, valutazione delle performance, responsabilità, merito, customer satisfaction, cessarono di essere parole estranee alla cultura delle amministrazioni pubbliche e divennero, almeno sulla carta, strumenti ordinari della loro attività. Tra i primi al mondo, l’Italia si dotò degli strumenti necessari per la digitalizzazione dell’amministrazione (dal documento elettronico alla firma digitale, dalla informatizzazione del fisco alla sperimentazione della carta d’identità elettronica). Il successo della autocertificazione faceva sperare in una rapida realizzazione del progetto di totale decertificazione e di radicale digitalizzazione e reingegnerizzazione delle amministrazioni delineato nel piano di e-government del 2000. L’introduzione dell’analisi dell’impatto della regolazione prometteva un forte alleggerimento dei carichi regolativi e burocratici. Così alla fine del decennio, il rapporto OCSE del marzo 2001, sulla Regulatory Reform in Italia, attestava gli “impressionanti progressi” realizzati in pochi anni dal nostro Paese sul terreno della qualità della regolazione, della semplificazione burocratica e dell’ammodernamento dell’amministrazione, elencando dati positivi dei quali, per vero, né l’opinione pubblica né il ceto politico italiano sembravano consapevoli. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI 1. Le riforme degli anni novanta: i risultati acquisiti.

64 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 2. Un bilancio della c.d. riforma Bassanini: luci ed ombre. Che cosa è vivo e che cosa è morto di quella stagione di riforme a dieci anni dall’inizio del nuovo secolo? Che cosa è sopravvissuto e che cosa è abortito? Il “dimagrimento” delle dimensioni “fisiche” della macchina amministrativa italiana ha resistito nel tempo, mantenendoci al di sotto delle medie OCSE anche se il conseguente contenimento dei costi del personale è stato in parte compensato da un incremento delle spese per acquisto di beni e servizi (consulenze, uffici di diretta collaborazione, esternalizzazioni, ecc.). Risultati alterni (ma complessivamente inferiori alle attese) ha registrato il progetto, contenuto nella legge delega del 1997, di ripensare e rivedere il “perimetro” dell’intervento e dei servizi pubblici, concentrando le PP.AA. sul loro core business e facendo ricorso in modo sistematico a processi di esternalizzazione. Dalle liberalizzazioni non si è tornati indietro (anche se alcune tra esse hanno rivelato i difetti di una impostazione troppo dominata dalle esigenze di risanamento della finanza pubblica); ma non si è neppure andati avanti, estendendo l’apertura alla concorrenza a settori altrettanto importanti come le attività professionali. Per i servizi pubblici locali, ci si sta provando di nuovo ora, con una legge recentissima che è alla prova della sua implementazione. L’autocertificazione è stata e rimane un successo; ha eliminato tre quarti dei certificati e l’85% delle autentiche di firma richieste dalle amministrazioni pubbliche. Oggi gli italiani ricorrono all’autocertificazione perfino senza saperlo. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

65 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 2. Un bilancio della c.d. riforma Bassanini: luci ed ombre. Ma il piano di radicale decertificazione delineato nel 2000 è rimasto al palo di partenza. La riorganizzazione dei grandi ministeri (Interni, Esteri, Difesa, Economia e Finanze), prodotta dal decreto legislativo 300/1999, è sopravvissuta pressoché intatta ai cambiamenti di maggioranza parlamentare e di governo; e la drastica semplificazione della struttura architetturale del Governo, smantellata dal II Governo Berlusconi e soprattutto dal II Governo Prodi con un irrazionale “spacchettamento” dei ministeri, è stata integralmente ripristinata dalla legge finanziaria per il 2008. Ma si è completamento rinunciato a quella coraggiosa semplificazione e snellimento dell’amministrazione periferica dello Stato che era delineata dal decreto 300 con la costituzione degli Uffici Territoriali del Governo. La riforma delle regole sulla rappresentanza e rappresentatività sindacale ha superato il vaglio di due cambi di maggioranza e di governo ed è stata collaudata da tre tornate di votazioni delle rappresentanze sindacali, sempre con un’alta partecipazione al voto (più dell’80% dei dipendenti pubblici). Non si tornerà più all’epoca nella quale il Governo doveva convocare 102 organizzazioni sindacali al tavolo delle trattative con l’Aran; ma la contrattazione integrativa, anche per carenza di risorse finanziarie, ha completamente fallito l’obiettivo affidatole dalle leggi di riforma, quello di essere uno strumento efficace di promozione della produttività e di valorizzazione del merito. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

66 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI 3. QUADRO DI SINTESI LEGGE 241/90 DISCIPLINA DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO LEGGE 142/90 RIFORMA DELLE AUTONOMIE LOCALI DLGS 29/93 INTRODUZIONE DEI CONTROLLI INTERNI NELLE PA

67 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI 3. QUADRO DI SINTESI DLGS 77/95 RIFORMA DELLO ORDINAMENTO CONTABILE DELLE AUTONOMIE LOCALI DLGS 286/99 RIFORMA DEI CONTROLLI INTERNI DLGS 267/2000 TUEL