LE AUTONOMIE SPECIALI NEL PROCESSO DI RIEQUILIBRIO DELLA FINANZA PUBBLICA 23 maggio 2014 1.

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1 LE AUTONOMIE SPECIALI NEL PROCESSO DI RIEQUILIBRIO DELLA FINANZA PUBBLICA 23 maggio 2014 1

2 INDICE La finanza delle autonomie speciali Le problematiche per il coinvolgimento delle autonomie speciali nel processo di riequilibrio della finanza pubblica Gli impatti delle manovre statali Una possibile impostazione per definire il concorso agli obiettivi di solidarietà/perequazione e di finanza pubblica La proposta delle Province Autonome di Trento e Bolzano 2

3 ENTRATE DELLE RSS - PROVINCE AUTONOME ACCERTAMENTI ANNO 2012 ENTRATE (in milioni) VALLE D'AOSTA REGIONE TRENTINO ALTO ADIGE PROVINCIA DI BOLZANO PROVINCIA DI TRENTO FRIULI VENEZIA GIULIA SARDEGNASICILIA TOTALE RSS Entrate tributarie 1.2863944.0024.1574.6216.56810.13131.159 Entrate da contributi e trasferimenti correnti 490463571641852.6583.576 Entrate extratributarie 401612475941101.5582.017 Entrate da trasferimenti c/capitale, riscossione crediti 00371131792461.0341.609 Entrate da mutui e prestiti 00006900 TOTALE 1.3754104.6264.4025.1277.10915.38138.430 TOTALE PER ABITANTE (in euro) 10.7423979.1428.3524.1514.2473.0484.215 3

4 ENTRATE DELLE RSS – PROVINCE AUTONOME ACCERTAMENTI ANNO 2012 (INCIDENZA %) ENTRATE VALLE D'AOSTA REGIONE T.A.A.PROVINCIA DI BOLZANO PROVINCI A DI TRENTO FRIULI VENEZIA GIULIA SARDEGNASICILIA TOTALE RSS Entrate tributarie 9496869490926681 Entrate da contributi e trasferimenti correnti 30101331710 Entrate extratributarie 343222105 Entrate da trasferimenti c/capitale, riscossione crediti 00134374 Entrate da mutui e prestiti 00001000 TOTALE 100 4

5 COMPOSIZIONE ENTRATE - ANNO 2012 (INCIDENZA %) ENTRATE REGIONI SPECIALI ESCLUSA SICILIASICILIA REGIONI ORDINARIE Tributi propri e compartecipazioni 916676 Contributi e assegni statali 42318 Altre 5116 TOTALE 100 5

6 FEDERALISMO ED AUTONOMIE SPECIALI La Legge 42/2009 ha previsto un MODELLO DI EFFICIENZA ALLOCATIVA Tributi propri, compartecipazioni e fondo perequativo sono definiti per favorire la convergenza: costi e fabbisogni standard dei vari livelli di governo obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali Il coinvolgimento delle autonomie speciali incontra difficoltà: di natura giuridica per la necessità di rispettare modi e forme previsti dagli Statuti per l’impossibilità di regolare le entrate per l’eterogeneità delle competenze e la difficoltà a definire fabbisogni e costi standard relativi a prestazioni essenziali che possono riguardare poche Regioni Conseguentemente la L. 42/2009 ha previsto una diversa disciplina per le Autonomie speciali. 6

7 LA DINAMICA DELLE RISORSE In relazione alle caratteristiche della finanza delle Autonomie speciali: Finanza derivata dipendente dalle scelte fiscali del governo nazionale Incentrata sui gettiti fiscali (oltre il 90% esclusa Sicilia) Assoggettata a vincoli costituzionali (pareggio strutturale – potere di coordinamento statale della finanza e del sistema tributario – concorso agli obiettivi di solidarietà e perequazione) Le risorse CRESCONO QUANDO: L’economia regionale provinciale è in sviluppo Aumenta la pressione fiscale nazionale o locale Migliora il contrasto all’evasione/elusione Il governo non richiede concorsi aggiuntivi (riserve erariali – accantonamenti – contributi finanziari, etc.) Concorrono fonti straordinarie/una tantum 7

8 LA DINAMICA DELLE RISORSE DIMINUISCONO QUANDO: La congiuntura è negativa Le politiche finanziarie riducono la pressione fiscale nazionale (e/o locale) Si attenuano le azioni di contrasto all’evasione/elusione fiscale Le politiche nazionali richiedono concorsi aggiuntivi a carico della finanza delle Autonomie speciali Cessano o si riducono le fonti straordinarie/una tantum Decisiva è poi l’intensità delle variazioni dei singoli fattori e la combinazione degli stessi. 8

9 FEDERALISMO ED AUTONOMIE SPECIALI Il nuovo modello di federalismo fiscale delineato dalla legge n. 42/2009, ha previsto all’art. 27 l’obbligo anche per le autonomie speciali di concorrere al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all’esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti al patto di stabilità interno e all’assolvimento degli obblighi posti dall’ordinamento comunitario. Il coordinamento degli Statuti di Autonomia con i nuovi principi costituzionali (art. 119) deve avvenire attraverso norme di attuazione degli Statuti speciali, da adottare entro 24 mesi e secondo il principio di graduale superamento del criterio della spesa storica. 9

10 NEGOZIAZIONE BILATERALE L’articolo 27 della legge n. 42/09 ha previsto la costituzione di tavoli di lavoro bilaterali, in cui ciascuna autonomia territoriale definisce con il Governo linee guida, indirizzi e strumenti per assicurare il concorso di ciascuna Regione e Provincia Autonoma agli obiettivi di perequazione e solidarietà e per la verifica di congruità delle attribuzioni ulteriori a carico della finanza statale intervenute successivamente all’entrata in vigore degli Statuti. Il principio della “NEGOZIAZIONE BILATERALE” O PATTIZIA ha nella sostanza sancito che l’ampio processo di riforma dei rapporti finanziari tra i diversi livelli di governo del Paese si orienta verso una riconfigurazione complessiva dei rapporti tra lo Stato, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome, secondo modelli e soluzioni differenziati, tenuto conto delle notevoli diversità che caratterizzano ciascuna regione e provincia autonoma. (Articolazione territoriale asimmetrica tra RSO-RSS e tra le RSS) Principio guida per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome è la valutazione di congruità delle attribuzioni finanziarie intervenute successivamente all’entrata in vigore degli Statuti verificando la coerenza delle stesse con i principi della legge delega e con i nuovi assetti della finanza pubblica. Il nuovo modello ha inteso fare riferimento al modello di finanza originariamente fissato dagli Statuti speciali di autonomia. 10

11 ADEGUAMENTO ALLA LEGGE 42/2009 Gli interventi finora attuati in ragione della natura negoziale e pattizia hanno riguardato tre Regioni (Trentino Alto Adige/S – Valle d’Aosta e Friuli V.G.) e due ambiti: –Solidarietà economica infra-nazionale (concorso agli obiettivi di perequazione/solidarietà e di finanza pubblica). –ampliamento autonomia tributaria in due direzioni: possibilità di modificare taluni profili dei tributi erariali – possibilità di istituire nuovi tributi locali La legge delega in materia di federalismo fiscale e i provvedimenti attuativi finora adottati hanno confermato: La forte differenziazione dell’autonomia delle RSS rispetto a quelle ordinarie; Il carattere notevolmente asimmetrico dell’autonomia finanziaria e tributaria delle autonomie speciali. 11

12 MANOVRE FINANZIARIE STATALI A seguito: –dell’aggravarsi della situazione della finanza pubblica nazionale anche in conseguenza della crisi dei debiti sovrani –del varo di manovre nazionali per il raggiungimento del pareggio strutturale di bilancio il Governo ha emanato normative fortemente lesive dell’ordinamento finanziario delle Regioni a Statuto speciale e delle Province Autonome Originando: impugnazione innanzi alla Corte Costituzionale delle norme contrarie all’ordinamento necessità di ulteriore revisione complessiva dei rapporti finanziari delle Regioni a Statuto Speciale e delle Province Autonome 12

13 13 CONCORSI DIRETTI AGLI OBIETTIVI FINANZA PUBBLICA REGIONI A STATUTO SPECIALE E PROVINCE AUTONOME In aggiunta alle riserve all’Erario il quadro dei concorsi delle autonomie speciali agli obiettivi di finanza pubblica per il 2014 è il seguente: (a)(b) TRENTO5686981.26627,437,2 BOLZANO5188931.41130,039,9 REGIONE T.A.A.31629325,6 VALLE D'AOSTA13841455239,149,6 FRIULI VENEZIA GIULIA 3009651.26521,737,7 SARDEGNA1.135 16,433,3 SICILIA2.519 15,032,4 Totale1.5556.6868.24120,235,9 Incidenza % sul bilancio (a) Incidenza rapportata alla spesa complessiva (dati impegni Copaf 2012) (b) Incidenza rapportata alla spesa eclusa sanità (dati impegni Copaf 2012) (valori assoluti in milioni di Euro) concorso attuazione federalismo concorsi manovre 2011 - 2014 Totale

14 NUOVO MODELLO DI DEFINIZIONE DEL CONCORSO PROPOSTO DALLE PROVINCE AUTONOME –equità nella distribuzione dei sacrifici tra i diversi livelli di governo e fra le diverse autonomie speciali, –oggettività nel processo di determinazione, sottratto a criteri di mera discrezionalità; –capacità di garantire certezza e programmabilità in ordine alle risorse finanziarie disponibili da parte delle Autonomie Speciali –rispetto dell’autonomia finanziaria riconosciuta dagli Statuti di Autonomia –Sostenibilità sia per la finanza statale che per la finanza delle Autonomie Speciali 14

15 UNA EQUA DISTRIBUZIONE DELLE RISORSE STATALI A LIVELLO TERRITORIALE Equità nazionale: A parità di caratteristiche soggettive dei residenti: due realtà territoriali, con le stesse caratteristiche rilevanti di fabbisogno – in termini di costi organizzativi ed istituzionali – godono di una dotazione di risorse identica; due realtà territoriali con caratteristiche diverse godono di risorse diverse; due territori con gli stessi fabbisogni rilevanti, ma caratterizzati da assetti istituzionali diversi, devono godere di un uguale ammontare di risorse, solo diversamente distribuite fra interventi diretti dello Stato e somme riconosciuto dallo Stato stesso per finanziare le locali competenze. 15

16 CARATTERISTICHE DEL MODELLO Il modello proposto assume a riferimento: la distribuzione di tutta la spesa a carico del bilancio dello Stato sui territori delle regioni e delle province autonome coerente con gli obiettivi di standardizzazione della spesa e considera le diverse potenzialità fiscali, in termini di capacità di produrre tributi erariali, dei medesimi territori Il riferimento alla sola dimensione della finanza statale: -è rilevante in relazione al carattere fortemente centralizzato del sistema tributario italiano -la spesa statale a livello territoriale è indipendente dal prelievo e persegue finalità sia allocative (produzione servizi) che distributive (trasferimenti enti) -consente di neutralizzare gli effetti di scelte finanziarie poste in essere autonomamente dai singoli governi locali (es. variazioni delle aliquote IRAP o dell’addizionale all’IRPEF, ovvero scelte in materia di politica tariffaria) -tiene conto di tutti gli interventi statali a favore dei livelli di governo decentrati: ordinari, straordinari, di solidarietà, di perequazione 16

17 LA SPESA STATALE Il modello considera tutta la spesa statale (al netto delle poste correttive delle entrate e delle risorse proprie dell’Unione Europea) distinta in: a)spesa per interventi diretti sul territorio da parte Stato (es. magistratura, forze dell’ordine, spesa previdenziale a carico del bilancio dello Stato – spesa previdenziale non coperta da contributi previdenziali - ecc.); b)spesa per devoluzioni e trasferimenti disposti dallo Stato in favore degli enti dei territori delle singole regioni/province autonome, inclusi quelli in favore degli enti locali c)spesa dello Stato di carattere comune, cioè afferente servizi di carattere generale (es. spesa per gli organi costituzionali, per la difesa nazionale, per gli interessi sul debito pubblico, ecc.) nelle regioni a statuto ordinario risulta una quota maggiore di spesa diretta dello Stato - lettera a) nelle regioni a statuto speciale risulta invece una quota maggiore di devoluzioni/trasferimenti e quindi di risorse gestite autonomamente - lettera b) –La spesa di cui alle lettere a) e b) corrisponde alla cosiddetta “spesa regionalizzata”; i dati per singola regione/provincia autonoma sono resi disponibili dalla Ragioneria generale dello Stato –La spesa di cui alla lettera c) viene regionalizzata (ripartita) in modo uniforme in base alla popolazione residente in ciascuna regione/provincia autonoma 17

18 18 Spesa statale regionalizzata in rapporto alla popolazione residente – media 2008-2009

19 19 Spesa statale regionalizzata in rapporto alla popolazione residente – anno 2013 con impatto L. 42/2009 e manovre di finanza pubblica 2010-2013

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21 LA REGIONALIZZAZIONE DELLA SPESA STATALE La distribuzione della spesa statale sui territori si fonda su: una componente di spesa fissa per abitante un fattore correttivo rapportato alla dimensione demografica della regione/provincia autonoma un fattore correttivo rapportato alla popolazione di montagna Ciò significa che: tanto più piccolo è un territorio tanto maggiori sono le diseconomie di scala e quindi necessita di maggiori risorse pro-capite tanto più grande è un territorio tanto maggiori sono le economie di scala e quindi necessita di minori risorse pro-capite tanto maggiore è la quota di popolazione che risiede in aree di montagna, tanto più elevato è il fabbisogno di spesa 21 LA REGIONALIZZAZIONE DELLA SPESA STATALE

22 CAPACITA’ FISCALE Il modello considera la capacità fiscale dei territori ovvero la capacità di ciascun territorio regionale/provincia autonoma di concorrere al finanziamento delle spese dello Stato e quindi la capacità di “produrre” tributi erariali Fin a quando non saranno disponibili dati affidabili sulla ripartizione territoriale delle basi imponibili e dei tributi, le entrate erariali di ciascun territorio saranno stabilite in proporzione al PIL dei territori stessi. Per le Province autonome come per altre regioni a statuto speciale è invece fin da subito possibile fare riferimento ai tributi erariali prodotti dal territorio. Un territorio con una bassa capacità fiscale, in quanto economicamente meno sviluppato, non è in grado di produrre tributi erariali a sufficienza per coprire la spesa che lo Stato sostiene sul medesimo territorio e quindi necessita di un intervento di solidarietà da parte degli altri territori. Un territorio con elevata capacità fiscale è in grado di produrre più tributi erariali di quelli necessari a coprire la spesa che lo Stato sostiene sul medesimo territorio e quindi è in grado di intervenire in favore dei territori con minore capacità fiscale. PRINCIPIO PREVISTO DALL’ART. 119 DELLA COSTITUZIONE 22

23 RESIDUO FISCALE Il modello pone a confronto a livello pro-capite: le entrate erariali “prodotte” da ciascun territorio regionale che affluiscono al bilancio dello Stato la spesa standard complessiva dello Stato sostenuta sul medesimo territorio ottenendo così un residuo fiscale pro-capite per ciascun territorio regionale/provincia autonoma un residuo fiscale positivo indica che la regione/provincia autonoma “produce” a livello pro- capite più tributi erariali rispetto alla spesa statale standard pro-capite assorbita dal territorio medesimo un residuo fiscale negativo indica che la regione/provincia autonoma “produce”, a livello pro- capite, meno tributi erariali rispetto alla spesa statale standard pro-capite assorbita dal territorio medesimo 23

24 DETERMINAZIONE DEL CONCORSO AGLI OBIETTIVI DI SOLIDARIETA’/PEREQUAZIONE E AGLI OBIETTIVI DI FINANZA PUBBLICA (PATTO DI STABILITA’) Nel modello viene proposta la seguente ipotesi: il residuo fiscale pro-capite del territorio provinciale dovrebbe allinearsi al residuo fiscale medio pro-capite dei territori delle regioni /province autonome aventi analoghe caratteristiche socio-economiche e/o fattori di disagio In altri termini: 1) Va determinato il residuo fiscale pro-capite tra: le entrate erariali prodotte sul territorio provinciale la spesa complessiva standardizzata dello Stato sul medesimo territorio 2) Il concorso complessivo del territorio della provincia autonoma si determina: allineando il predetto residuo fiscale pro-capite al corrispondente saldo medio pro-capite del gruppo di regioni/province autonome considerate omogenee moltiplicando il valore ottenuto per la popolazione del territorio ripartendo il concorso tra Stato e provincia autonoma sulla base dell’incidenza della spesa statale gestita da ciascun ente. 24

25 Per la Provincia di Trento il concorso è volto ad allineare il residuo fiscale pro capite del territorio provinciale a quello medio delle regioni del centro/nord Italia Il concorso complessivo del territorio provinciale viene quindi calcolato come segue: + residuo fiscale pro-capite regioni ordinarie del centro nord Italia - residuo fiscale pro-capite del territorio provinciale = differenza (differenza X popolazione della provincia) = concorso del territorio provinciale Il concorso del territorio viene poi ripartito tra lo Stato e la Provincia sulla base dell’incidenza della spesa statale gestita da ciascun ente (per lo Stato: le spese dirette e le spese comuni; per la Provincia: le devoluzioni dei gettiti tributari statali) Ciò al fine di attribuire a ciascun livello di Governo (Provincia/Stato) i corretti ambiti di responsabilità nel concorrere agli obiettivi di risanamento finanziario DETERMINAZONE DEL CONCORSO DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO 25

26 Le caratteristiche specifiche del modello consentono di determinare il concorso del territorio in coerenza con: i principi di equità nazionale (disponibilità di risorse analoghe tra i territori a parità di fabbisogni) le capacità fiscali dei territori (grado di sviluppo economico) la considerazione dei fattori di disagio territoriali (dimensione demografica e caratteristiche orografiche del territorio) le competenze effettivamente esercitate a livello locale L’adozione del modello garantisce inoltre: neutralità del concorso rispetto alle scelte adottate a livello territoriale in materia di fiscalità locale, tariffe e ricorso al debito non discrezionalità ma determinazione oggettiva del concorso, in quanto fondata su un modello predefinito ed alimentato da puntuali dati ed indicatori economico-finanziari rispetto dell’autonomia finanziaria degli enti decentrati e ripristino dei fondamentali requisiti di certezza e programmabilità di bilancio in ordine alle risorse disponibili flessibilità in modo da poter recepire gli effetti delle manovre statali partecipazione delle Autonomie speciali alle manovre di finanza pubblica in modo «automatico» Miglioramento della programmabilità di bilancio VANTAGGI COLLEGATI ALL’ADOZIONE DEL MODELLO 26