Studio ed elaborazione di un quadro operativo per l’impianto gestionale dei servizi pubblici locali Pr ovincia Regionale di Catania Tremestieri Etneo (CT)

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1 Studio ed elaborazione di un quadro operativo per l’impianto gestionale dei servizi pubblici locali Pr ovincia Regionale di Catania Tremestieri Etneo (CT) 22 ottobre 2010

2 22/10/2010 2 Indice del volume  Oggetto dello studio, sintesi dei risultati, criticità e opzioni di policy  Modelli di governance  Quadro giuridico e geografia degli affidamenti  Pianificazione del servizio idrico integrato  Variabili tecniche e dimensionali nei Piani di ambito  Modelli gestionali e organizzativi previsti nei documenti analizzati  Determinazione della tariffa reale media  Processi di revisione tariffaria  Aspetti di regolazione e di organizzazione del servizio nelle convenzioni di gestione  Indicatori di qualità e monitoraggio delle performance  Contabilità di settore e posizionamento degli operatori del panel  Risultati dell’indagine sul campione selezionato

3 22/10/2010 3 Oggetto dello studio  Si è individuato un set di 5 gestori (e relativi Ambiti Territoriali Ottimali).  Il panel selezionato risulta rappresentativo di tutte le aree geografiche del paese (3 aree metropolitane del Centro/Nord e 2 aree – una del Sud e una delle Isole – facenti parte dell’Obiettivo Convergenza) e della quasi totalità delle forme di affidamento relative alle gestioni che applicano i criteri di computo tariffario definiti dalla Legge Galli.

4 22/10/2010 4 Modelli di governance del SII  Nel corso del tempo sono state proposte diverse definizioni della nozione di “regolazione”. Una possibile definizione che racchiuda in termini ampi il concetto di regolazione è la seguente: “…la regolazione è intesa come il costante e mirato tentativo di modificare il comportamento degli altri secondo principi o scopi definiti con l’intenzione di produrre uno o più risultati ampiamente riconosciuti….” Freiberg (2006) Piramide di enforcement

5 22/10/2010 5 Modelli di governance del SII (2)  Un sistema regolatorio di settore, al fine di conseguire buoni livelli di servizio per i consumatori e un prezzo che consenta ai gestori di operare efficientemente, dovrebbe possedere le seguenti caratteristiche:  Coerenza e flessibilità;  Prevedibilità e credibilità;  Legittimazione, trasparenza e accountability. Processo per il disegno di un modello regolatorio

6 22/10/2010 6 Modelli di governance del SII (3)  Le opzioni di regolazione percorribili per il servizio idrico integrato appaiono essenzialmente le seguenti:  Modello con gestione pubblica diretta;  Modello decentrato di regolazione per contratto;  Modello con regolazione di settore indipendente. Strumenti legali e organismi nell’architettura del modello di regolazione

7 22/10/2010 7 Regolazione decentrata nell’assetto attuale Statistiche descrittive degli ATO in Italia  Le caratteristiche di ciascun Ambito territoriale descrivono un quadro eterogeneo: si va da Ambiti di piccole dimensioni, come quello di Peligno Alto Sangro (72.657 abitanti residenti e 1.360 Kmq di superficie), ad altri dai confini molto più estesi come l’ATO Unico Puglia (4.079.702 abitanti) o l’ATO Unico Sardegna (24.090 kmq di superficie).

8 22/10/2010 8 Architettura del modello di regolazione vigente Struttura dell’attuale modello di regolazione decentrata

9 22/10/2010 9 Quadro giuridico di riferimento  Legge n. 36/94 (c.d. Legge Galli). Ha disposto una riorganizzazione del servizio idrico introducendo: una netta separazione fra l’attività di pianificazione, indirizzo e controllo, assegnata agli Enti Locali, e quella di gestione operativa; una integrazione territoriale nella gestione del servizio idrico, attribuendo a ciascuna regione il compito di suddividere la propria area geografica in Ambiti Territoriali Ottimali (ATO); una integrazione funzionale, individuando all’interno di ogni ATO un unico operatore incaricato della gestione del “ servizio idrico integrato”, definito come l’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione, trattamento e distribuzione di acqua potabile, di raccolta (fognatura) e di smaltimento (depurazione) delle acque reflue; un concetto di tariffa destinato a garantire la copertura totale di costi di investimento e di esercizio, superando quindi le situazioni gestionali caratterizzate da sussidi.  D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante “ Norme in materia ambientale ”, attuativo della legge n. 308 del 2004, “ Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale ”. La Parte Terza del c.d. Codice Ambientale - con la finalità di riordinare la normativa sui servizi idrici e di rispettare i vincoli posti dalle Direttive comunitarie - esplicita, tra l’altro: che l’organo titolare del servizio idrico integrato all’interno di ciascun Ato – responsabile per le funzioni di pianificazione, affidamento e controllo della gestione del servizio – è l’Autorità di Ambito (AAto), a cui viene riconosciuta la personalità giuridica con un conseguente rafforzamento di poteri (art. 148); i contenuti del Piano di Ambito (art. 149), indicando le fasi che le AAto devono percorrere per giungere alla sua stesura ed i documenti di cui esso si compone; l’obbligo per il soggetto gestore di apprestare il servizio idrico integrato su tutto il territorio degli enti locali ricadenti nell’Ato, imponendo, in tal modo, l’adesione alla gestione unica – a meno che il comune non abbia meno di 1.000 abitanti (art. 150, comma 4; art. 148, comma 5).

10 22/10/2010 10  Legge 26 marzo 2010, n. 42. All’ art. 1, co. 1 quinquies, prevede che, decorso un anno dalla data di entrata in vigore della legge n. 191 del 23 dicembre 2009 (c.d. Legge Finanziaria 2010) “sono soppresse le Autorità d'Ambito territoriale di cui agli articoli 148 e 201 del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 ”. Oltre tale termine, ogni atto compiuto dalle Autorità d’Ambito è da considerarsi nullo. Inoltre, spetterà alle regioni attribuire le funzioni esercitate da tali Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.  Legge n. 69 del 18 giugno 2009, recante “ Delega al Governo per l’adozione di decreti legislativi integrativi e correttivi in materia ambientale ”. All’art. 12 dispone quanto segue: “ Il “ Il Governo è delegato ad adottare, entro il 30 giugno 2010, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi emanati ai sensi dell’ art. 1 della Legge 15 dicembre 2004, n.308, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi stabiliti dalla stessa legge”. Il termine indicato è decorso senza che nessuna proposta di revisione sia stata ufficializzata. Le ipotesi di lavoro elaborate prevedono l’istituzione di organi di governo delle risorse idriche - in luogo delle soppresse Autorità d’Ambito - ed il rafforzamento dei poteri conferiti alla CoNViRI. Quadro giuridico di riferimento (2)

11 22/10/2010 11 Assetti gestionali degli operatori La geografia degli affidamenti in Italia Risultano effettuati:  72 affidamenti;  49.010.078 abitanti residenti.  in house (34);  società quotate nei mercati regolamentati (13);  società a capitale misto pubblico privato (12);  transitori / plurigestione / in salvaguardia (7);  concessione a società di capitali (6). I restanti 19 ATO non hanno affidato il servizio ai sensi dell’art. 150 del Codice Ambiente: i relativi gestori, quindi, non applicano il metodo normalizzato. Le forme di affidamento individuate dalle AATO sono le seguenti:

12 22/10/2010 12 Stato della pianificazione La geografia della pianificazione in Italia  78 piani di lungo periodo  4 piani di breve periodo  21 prime revisioni tariffarie  7 seconde revisioni tariffarie  1 terza revisione tariffaria

13 22/10/2010 13 Caratteristiche territoriali del set di ATO analizzato nel presente studio  Si riassumono di seguito le caratteristiche territoriali delle ATO analizzate nel presente studio.  Tranne l’ATO Torinese, costituito in forma di convenzione avente soggettività giuridica, tutti gli altri sono consorzi obbligatori ai sensi della rispettiva legge regionale o del decreto legislativo n. 152/2006. Numero di comuni, popolazione residente e superficie per ciascun ATO del panel

14 22/10/2010 14 Variabili tecniche e dimensionali: volumi erogati  Il set di ATO studiato nella ricerca presenta una domanda complessiva di poco inferiore ad 1/6 di quella totale stimata nel Paese. Sviluppo della domanda in Italia Sviluppo della domanda nel panel studiato

15 22/10/2010 15 Variabili tecniche e dimensionali: investimenti programmati Stima del fabbisogno di investimenti nel SII in Italia per i prossimi 30 anni Investimenti programmati nel panel studiato

16 22/10/2010 16 Modelli gestionali e organizzativi previsti: i costi operativi  Il trend previsionale dei costi operativi al metro cubo è in diminuzione, con significative differenze a livello di macro area:  costi unitari in aumento al Nord Ovest, Nord Est e Centro  costi unitari in diminuzione al Sud e nelle Isole Costi operativi al metro cubo erogato per area geografica (€/mc)

17 22/10/2010 17 Modelli gestionali e organizzativi previsti: i costi operativi (2)  Dall’analisi dei documenti di pianificazione di Ambito per l’anno 2010 il costo complessivo di ATO per la gestione del SII, per i gestori osservati, ammonta a 703 milioni di euro, che si incrementa a 776 milioni considerando anche i costi esogeni del canone di servizio  L’incidenza % del costo del personale sul totale del costo operativo, al netto degli oneri esogeni, è mediamente pari al 27,8% Canone (Mil/€) COP (Mil/€) Cop Totali (Mil/€) ATO 3 – Torinese 31.014 173.179 204.194 ATO GE – Genova 8.125 85.041 93.166 ATO 3 – Medio Valdarno 27.442 88.485 115.927 ATO Unico Puglia - 288.691 ATO 2 – Catania 5.836 68.588 74.424 Totale 72.418 703.984 776.402 Personale % sui COP ATO 3 – Torinese29,8% ATO GE – Genovand ATO 3 – Medio Valdarnond ATO Unico Puglia23,7% ATO 2 – Catania40,2% Incidenza media27,8%

18 22/10/2010 18 Modelli gestionali e organizzativi previsti: i costi esogeni Canone al metro cubo erogato nel panel studiato (€/mc) Incidenza dei canoni al mc erogato per area geografica (€/mc) Peso delle componenti di costo del canone di concessione a confronto

19 22/10/2010 19 Ambito Totale canone concessione SII Rimborso mutui EELL Quota ATO Canone concessione uso beni Contributo Comunità Montane Altro ATO 3 – Torinese 30.08115.6222.218 12.016225 Note A seguito della Revisione del PdA è stato eliminato dal rimborso dei mutui agli EE.LL il canone aggiuntivo è calcolato in funzione di un modello perequativo del debito esistente. Le spese per l'ATO sono state ridotte del 10% in base a quanto disposto dalla normativa. Il contributo per le Comunità Montane è in ragione del 5% dei ricavi tuttavia le condizioni della revisione erano quelle dell'invarianza della tariffa e del non superamento del limite k pertanto una % del contributo alle CM è stato congelato e rimandato al triennio 2012-2014. In "Altro" confluisce il contributo di cooperazione internazionale calcolato nella misura di un millesimo di € per metro cubo fatturato ATO GE – Genova 8.0131.5471505330 986 Note Nel canone di concessione confluisce il valore esposto nella voce B8 del rendiconto dei gestori. Nella voce "altro" sono inseriti gli oneri afferenti a progetti di cooperazione internazionale di formazione (Scuola di Formazione per l'acqua) etc. ATO 3 – Medio Valdarno 25.21917.8131.2096197 Note Il canone si costituisce di tre componenti: rimborso della rata dei mutui ai Comuni, spese di funzionamento dell'ATO, quota per la valorizzazione del patrimonio conferito al gestore del SII espresso in euro per abitante ATO Unico Puglia Note In sede di revisione il canone è stato azzerato ATO 2 – Catania 5.1653.3741.033758 Note Le risorse liberate dall'estinzione dei mutui pregressi vanno ad aumentare il canone d'uso che raggiunge all'ultimo anno di piano i 4,13 mil/€. Modelli gestionali e organizzativi previsti: i costi esogeni al primo anno di pianificazione

20 22/10/2010 20 Determinazione della tariffa reale media La tariffa di riferimento rappresenta l’insieme dei criteri e delle condizioni cui l’Ente di Ambito deve attenersi per calcolare la tariffa reale media. Gli obiettivi della tariffa di riferimento sono:  consentire la realizzazione di adeguati livelli di servizio;  sostenere i conseguenti programmi di investimento nell’equilibrio di bilancio;  contenere i costi al consumo;  migliorare l’efficienza della gestione;  tutelare l’interesse dell’utenza. Il computo tariffario avviene sulla base della seguente regola di calcolo, in cui tutte le variabili monetarie sono a valori costanti: Il vincolo relativo all’incremento tariffario a valori costanti è dunque esprimibile tramite la seguente disequazione:

21 22/10/2010 21 Sviluppo della tariffa reale media Sviluppo della TRM per area geografica (€/mc) Sviluppo della TRM nel panel studiato (€/mc) Composizione delle singole componenti di costo delle TRM

22 22/10/2010 22 Dinamica dei ricavi unitari L’evoluzione tariffaria (rapporto tra ricavo totale dell’attività regolata e volumi erogati) evidenzia un sentiero di crescita spiegato dall’aumento della spesa per investimenti. La regolazione tariffaria di settore è ancora disciplinata dal D.M. 1° agosto 1996, attuativo della abrogata legge n. 36/94. Computo tariffario:

23 22/10/2010 23 Processi di revisione tariffaria: effetti La regolazione tariffaria prevede revisioni ordinarie (cadenza triennale) e straordinarie (al verificarsi di significativi scostamenti rispetto alle previsioni di piano). Il grafico seguente riassume gli effetti delle prime. Gli elementi comuni possono essere sintetizzati nei seguenti punti:  costi operativi in aumento  volumi erogati in diminuzione  investimenti in diminuzione

24 22/10/2010 24 L’analisi dei documenti convenzionali si è concentrata sui seguenti aspetti: 1.Obblighi di prestazione, con particolare riferimento ai livelli qualitativi del prodotto e del servizio; 2.Disciplina delle revisioni straordinarie; 3.Criteri di valutazione dei beni alla scadenza della concessione; 4.Disciplina del canone di concessione; 5.Clausole di recesso e riscatto; 6.Altre clausole “insolite”. A titolo di esempio, sono riportate le clausole di maggiore interesse ( worst or best practices ) negli ambiti di applicazione considerati. Convenzioni di affidamento

25 22/10/2010 25 Convenzioni di affidamento (2)

26 22/10/2010 26 Indicatori di qualità e performance Il DPCM 29/04/1999 propone la seguente struttura tipo per la carta del servizio: 1.Indice 2.Presentazione del soggetto erogatore e principi fondamentali; 3.Informazioni sintetiche sulle strutture e i servizi forniti; 4.Impegni e standard di qualità e modalità di verifica; 5.Procedure di reclamo e modalità di rimborso e ristoro. Con riferimento agli impegni (punto 3), questi sono definiti sulla base dei seguenti elementi: Fattori di qualità: aspetti rilevanti per la percezione della qualità del servizio da parte dell'utente, Indicatori: variabili quantitative o parametri qualitativi che definiscono i livelli prestazionali del servizio erogato, Standard : valore prefissato dal soggetto erogatore in corrispondenza di ciascun indicatore di qualità

27 22/10/2010 27 Tipologia degli standard Gli standard possono essere:  misurabili (riferiti a indicatori espressi come variabili quantitative) o non misurabili (riferiti a indicatori espressi come variabili qualitative);  generali (espressi da un valore medio riferito ad un complesso di prestazioni) o specifici (riferiti alla singola prestazione, espressi come soglia massima/minima, verificabili da parte dell’utente). Il DPCM 29/04/1999 definisce in 4 schede i profili del servizio per i quali vanno predisposti gli standard: “ avvio del rapporto contrattuale”, “ accessibilità al servizio, gestione del rapporto contrattuale” e “ continuità del servizio”.

28 22/10/2010 28 Indicatori e standard quantitativi adottati dalle aziende Tempi di preventivazione Cessazione fornitura (su richiesta) Allacciamenti fognatura Allacciamenti acquedotto

29 22/10/2010 29 Indicatori e standard quantitativi adottati dalle aziende (2) Risposta a richieste scritte Risposta a reclami Frequenza letture del contatore Frequenza fatturazioni

30 22/10/2010 30 Indicatori e standard quantitativi adottati dalle aziende (3) Ammontare del rimborso Ore settimanali di apertura sportelli Controllo livelli di pressione Verifica funzionamento contatore

31 22/10/2010 31 Contabilità di settore e posizionamento del panel Struttura del campione di aziende per l’analisi di benchmark Inquadramento delle principali grandezze nel campione benchmark (Mln €)

32 22/10/2010 32 Contabilità di settore e posizionamento del panel (2) Mediterranea delle Acque - Genova SMAT - Torino

33 22/10/2010 33 Contabilità di settore e posizionamento del panel (3) Publiacqua - Firenze Acquedotto Pugliese - Bari

34 22/10/2010 34 Case study - ATO Torinese  306 comuni, 2.154.000 abitanti residenti  Affidamento in house, SMAT S.p.A  Punti di forza del modello torinese:  protezione del gestore dai rischi di domanda;  costi operativi contenuti;  realizzazione degli investimenti programmati;  Punti di debolezza del modello torinese:  disciplina della qualità del servizio.

35 22/10/2010 35 Case study - ATO Genova  67 comuni, 878.000 abitanti residenti  Affidamento a società quotata, Mediterranea delle Acque S.p.A.  Punti di forza del modello genovese:  valutazione delle opere realizzate;  capacità di finanziare tramite TRM le opere realizzate;  Punti di debolezza del modello genovese:  disciplina della qualità del servizio.

36 22/10/2010 36 Case study - ATO Medio Valdarno  49 comuni, 1.195.000 abitanti residenti  Affidamento a società mista, Publiacqua S.p.A.  Punti di forza del modello fiorentino:  monitoraggio delle performance del gestore su investimenti e livelli minimi di servizio;  realizzazione degli investimenti programmati;  Punti di debolezza del modello fiorentino:  elevato canone di concessione, in particolare per rimborso agli enti locali dei mutui pregressi.

37 22/10/2010 37 Case study - ATO Unico Puglia  258 comuni, 4.080.000 abitanti residenti  Affidamento diretto a società pubblica, Acquedotto Pugliese S.p.A.  Punti di forza del modello pugliese:  monitoraggio della qualità del servizio tramite indicatori puntuali;  Punti di debolezza del modello pugliese:  clausole contrattuali in Convenzione troppo generiche;  elevata conflittualità tra AATO e gestore, che ha rallentato i tempi per la revisione tariffaria (e la realizzazione degli investimenti).

38 22/10/2010 38 Case study - ATO Catania  58 comuni, 1.085.000 abitanti residenti  Affidamento a società mista, Servizi Idrici Etnei S.p.A.  Punti di forza del modello catanese:  monitoraggio delle performance del gestore su investimenti e livelli minimi di servizio;  Punti di debolezza del modello catanese:  difficoltà di portare a regime la gestione unitaria (attualmente il gestore unico serve circa il 5% della popolazione dell’ambito).  mancata realizzazione degli investimenti programmati;  difficoltà di reperimento delle risorse finanziarie necessarie

39 22/10/2010 39 Opzioni di policy  La disamina degli obiettivi, delle criticità attuali e delle prospettive evolutive del comparto idrico deve necessariamente informare il disegno delle opzioni di policy da adottare a breve.  Le opzioni di policy avanzate risultano le seguenti:  Stabilizzare l’attuale cornice istituzionale e normativa di settore;  Esplicitare il valore della risorsa e del servizio in un quadro di equità sociale;  Finanziare gli investimenti per superare le carenze infrastrutturali;  Diffondere le best practice.

40 22/10/2010 40 Opzioni di policy – Modello con regolazione di settore indipendente

41 22/10/2010 41 Opzioni di policy – Esplicitazione del valore della risorsa e del servizio in un quadro di equità sociale  pianificazione degli usi di acqua coerente con l’analisi del valore aggiunto dell’impiego della risorsa idrica per comparto produttivo;  tariffazione delle attività di distribuzione dell’acqua, di fognatura e depurazione dei reflui che indichi in modo trasparente le componenti di costo ambientale e della risorsa ;  applicazione di programmi di progressiva riduzione delle perdite di rete negli acquedotti e negli impieghi di risorsa idrica (introduzione di “certificati blu”); Con attenzione all’ equità sociale  definizione delle obbligazioni di servizio pubblico e di universalità dell’accesso, destinate ad assumere un ruolo centrale alla luce della disciplina comunitaria sui servizi di interesse generale e la tutela dell’utenza;  adozione di modalità trasparenti di verifica della sostenibilità sociale degli incrementi tariffari per le utenze domestiche, anche al fine di sviluppare una disciplina dedicata all’applicazione di corrispettivi agevolati per apposite fasce di reddito;  applicazione di criteri di determinazione dei corrispettivi rivolti agli usi produttivi della risorsa coerenti con le ricadute ambientali delle attività svolte.

42 22/10/2010 42 Opzioni di policy – Finanziare gli investimenti per superare le carenze infrastrutturali  bilanciamento delle obbligazioni sottoscritte in sede di convenzione di gestione;  previsione dell’obbligo per le amministrazioni pubbliche di reimmettere nel settore idrico le risorse finanziarie derivanti dal comparto (canoni di derivazione, di concessione, costi esogeni, altri contributi);  adozione di regole di governance dei gestori del servizio aperte all’intervento di azionisti di natura finanziaria, garantendo la necessaria flessibilità del modello di Partenariato Pubblico Privato nella forma di società a capitale misto;  previsione dell’intervento di istituti di credito aventi una provvista di fondi di origine pubblica (ad esempio, Cassa Depositi e Prestiti, Banca del Sud), che potrebbero assumere un ruolo significativo in alcune aree del Paese, attraverso accordi di programma tra le amministrazioni pubbliche e gli operatori per garantire impieghi a condizioni agevolate; Hydrobond ; interventi in Equity mediante appositi Fondi, che potrebbero favorire un bilanciamento nel mercato delle partecipazioni del settore ed una efficace valutazione delle prospettive di autofinanziamento.

43 22/10/2010 43 UTILITATIS pro acqua energia ambiente Piazza Cavour, 3 00193 Roma Tel 06/95229401 Fax 06/95229417 Website www.utilitatis.orgwww.utilitatis.org E-mail: info@utilitatis.orginfo@utilitatis.org Contatti