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F. Osculati, G. Panella, A. Zatti Dipartimento di economia, statistica e diritto Università di Pavia Il contenuto ambientale delle imposte esistenti e.

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1 F. Osculati, G. Panella, A. Zatti Dipartimento di economia, statistica e diritto Università di Pavia Il contenuto ambientale delle imposte esistenti e i possibili sviluppi futuri Tassazione ambientale e finanza locale Ancona, 25 febbraio 2011, Facoltà di Economia Giorgio Fuà

2 Si considerano prelievi obbligatori e non strettamente commutativi (unrequited payments) Si tende ad escludere (ma non sempre) le imposte ad valorem come lIVA Ciò che rileva è la capacità di esercitare, almeno in parte, un effetto disincentivante (price signal) su comportamenti e scelte potenzialmente dannosi sullambiente Non è decisivo che la finalità ambientale sia lelemento esplicito del presupposto (tributi con finalità ambientale/environmentally related taxes) Non rileva che vi sia una destinazione delle entrate a interventi in campo ambientale. La logica di scopo può o meno essere abbinata allimposta ambientale. Si intende una visione ampia del concetto di ambiente: paesaggio e intrusione visiva, suolo, inquinamento aria e acqua, congestione, rumore, etc Tassazione ambientale: cosa è incluso imposte la cui base impositiva è costituita da una grandezza fisica (eventualmente sostituita da una proxy) che ha un impatto negativo provato e specifico sullambiente (OCSE, EUROSTAT, EEA, ISTAT)

3 Imposte pigouviane in senso stretto: la funzione regolatoria/allocativa è prevalente (PPP). Ad es: tassa sulle emissioni di anidride solforosa e ossidi dazoto o tributo speciale sui conferimenti in discarica Imposte con prevalente natura fiscale e a-causale, ma che esercitano indirettamente anche un effetto disincentivante e regolatorio (accise, imposta sul consumo di gas metano, addizionale comunale sui consumi di energia elettrica, imposte automobilistiche, etc) Contributi, tributi di scopo: tributi che valorizzano, sul versante della spesa, il principio di correlazione e la logica compensativa (PPP-UPP), senza configurarsi come vere e proprie imposte di scopo (contributo di costruzione, contributi di ingresso e di soggiorno, TOSAP, etc). - Per alcuni strumenti possono coesistere diverse delle suddette caratteristiche (ad es. road pricing norvegesi) - Si escludono le tariffe e i prezzi pubblici che, pur potendo esercitare un effetto disincentivante, rispondono strettamente alla logica del corrispettivo e del cost recovery Imposte ambientali: casistica (1)

4 Presentano importanti elementi di contatto con: Tributi paracommutativi - Vantaggio goduto dal contribuente (gruppo di contribuenti) o necessità di compensare un costo generato sugli altri contribuenti o sulla collettività in generale - Complementarietà tra il presupposto e i benefici dei servizi goduti e/o gli effetti inquinanti generati Tassazione selettiva Differenziano la struttura dellimposta da applicare alle basi imponibili scelte Imposte ambientali: casistica (2)

5 Il quadro nazionale: la controriforma fiscale verde in Italia (1) Riforme fiscali verdi Contro-riforme fiscali verdi

6 Il quadro nazionale: la controriforma fiscale verde in Italia (2) Differenza Italia 270,5248,7210,1200,2187,4-83,1 Euro ,1179,1171,8169,3164,3-13,7 EU ,9189,1175,8174,9164,3-6,6 CZ5055,299,4108,5127,177,1 DK219,2300,8279,8272,6267,848,6 DE172,4192,7202,0203,5193,821,5 NL123,1154,4193,1177,5189,866,6 AT128,5141,8141,3150,2 21,7 PL34,758,987,6101,310873,2 SK40,142,467,877,384,644,5 FI103,4108,7105,1102,7114,511,1 SE144, ,6196,6190,145,4 UK152,3249,5210, ,227,9 Tassi impliciti reali dellimposizione ambientale sui consumi energetici

7 Imposte ambientali e finanza locale: Rischio di uninadeguata tutela dellambiente se si decide decentrati (tema della competizione fiscale e del race to the bottom; incentivi perversi alla svendita dellambiente per fare cassa) ma Vi sono tipologie di impatti che hanno una valenza fortemente locale e possono giustificare una responsabilizzazione decentrata. La tassazione, se ben strutturata, diviene uno degli strumenti di autogoverno e autotutela Vi è il tema della compensazione per le diseconomie generate a livello locale Vi è la necessità di influenzare i comportamenti diffusi, che hanno un forte radicamento territoriale (consumi energetici, stili di vita, uso auto, uso del suolo, produzione di rifiuti, etc) Vi sono tematiche per cui le autorità locali devono contribuire a obiettivi nazionali o europei (efficienza energetica, rinnovabili, emissioni serra, consumo di suolo, etc). La tassazione costituisce uno strumento per andare oltre e per incentivare il commitment locale. Ci sono spazi, nellambito di un sistema complessivo ben strutturato e coordinato

8 Imposte ambientali e finanza locale: i contenuti dei database ISTAT/EUROSTAT Alcuni aspetti definitori appaiono opinabili (tasse, contributi, imposte,etc) Alcuni tributi considerati non sono coerenti con la definizione adottata (TEFA provinciale, RC auto) Si privilegia, dal punto di vista territoriale, un approccio aggregato, che si focalizza sul complesso degli strumenti e sulle diverse tipologie adottate, senza attribuire particolare attenzione ai livelli di governo responsabili della loro definizione e/o destinatari finali del gettito ottenuto (compartecipazioni accise, addizionale consumo gas naturale) Alcuni tributi decentrati riferibili al concetto di tassazione ambientale non sono inclusi (canoni idrici, imposta regionale sulla benzina per autotrazione, tasse di concessione, TOSAP-COSAP, ICP-CIMP, tributi locali sulla mobilità, contributo di costruzione). La focalizzazione sulla componente decentrata offre spunti e prospettive interessanti

9 Imposte ambientali e finanza locale: il quadro per tipologia TributoLivelloLibertà daliquota Gettito 2008 (mil. accertamenti) Tributi con prevalente funzione pigouviana/disincentivante Tributo speciale sui conferimenti in discaricaRegionale/ provinciale Sì (per le Regioni) 234 Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobiliRegionaleSì- Canoni idriciRegionaleSìNd Tributi con prevalente funzione fiscale e a-causale Compartecipazione regionale allaccisa sulla benzinaRegionaleNo1.809 Compartecipazione regionale allaccisa sul gasolioRegionaleNo1.574 Imposta regionale sulla benzina per autotrazioneRegionaleSì583 Addizionale regionale allaccisa sul gas naturale e relativa imposta sostitutiva RegionaleSì345 Imposta addizionale comunale e provinciale all'accisa sull'energia elettrica Provinciale/ComunaleSì (per le Province) Tassa automobilisticaRegionaleSì5.620 Imposta provinciale di trascrizione (Pubblico registro automobilistico-PRA) ProvinceSì1.200 Imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civileProvinceNo2.041 Tributi con prevalente natura paracommutativa Tasse di concessione regionaleRegioneSì123 Tassa per loccupazione di spazi ed aree pubbliche regionaliRegioneSìNd Imposta regionale sulle concessioni statali dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile RegioneSì14 Tassa/ Canone per loccupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP/COSAP) Comuni/ProvinceSì564 Imposta/Canone comunale sulla pubblicità e diritto sulle pubbliche affissioni (ICP/DPA/CIMP) ComuniSì1.786 (stima) Tariffe/Tasse di parcheggioComuniSì159 (stima) Contributi dingresso e alla mobilitàComuniSì Contravvenzioni e sanzioni legate al codice della stradaComuni Contributo di costruzioneComuniSì3.208

10 La componente pigouviana è quali/quantitativamente ridotta e circoscritta al livello regionale I tributi con prevalente origine fiscale (trasporti e consumi energetici finali) rappresentano la parte maggioritaria da un punto di vista del gettito Il ruolo dei Comuni nelle prime due tipologie di tributi è del tutto ancillare e limitato ad una addizionale, senza libertà daliquota, allaccisa sui consumi domestici di energia elettrica La libertà dazione per gli enti decentrati sui tributi presenti in tabella tende a crescere dallalto verso il basso I tributi para-commutativi vedono una chiara prevalenza del livello comunale, con ampi margini di autodeterminazione su aliquote, esenzioni, differenziazioni, etc. Il ruolo attuale nella finanza comunale è tuttaltro che trascurabile, nonostante siano di fatto escluse le basi imponibili più rilevanti Imposte ambientali e finanza locale: alcune osservazioni sul quadro attuale

11 La natura plurima e composita di queste forme di entrata è testimoniata da quanto stabilisce, riguardo alloccupazione delle aree pubbliche, la legge delega in tema di riforma tributaria del 1996 (L.662, comma 149, lettera h) attraverso lattribuzione alle province e ai comuni della facoltà di prevedere per l'occupazione di aree appartenenti al demanio e al patrimonio indisponibile dei predetti enti, il pagamento di un canone determinato nell'atto di concessione secondo una tariffa che tenga conto, oltre che delle esigenze del bilancio, del valore economico della disponibilità dell'area in relazione al tipo di attività per il cui esercizio l'occupazione è concessa, del sacrificio imposto alla collettività con la rinuncia all'uso pubblico dell'area stessa, e dell'aggravamento degli oneri di manutenzione derivante dall'occupazione del suolo e del sottosuolo. Tributi para-commutativi: una molteplicità di (potenziali) funzioni

12 Tributi para-commutativi: una libertà meno vigilata Aliquote/valori di riferimentoSpecifiche applicative TOSAP Definite dalla legge nazionale entro range min e max per le diverse categorie di occupazioni (permanenti, temporanee) Determinazione in dettaglio da parte della legge nazionale di una serie di riduzioni, diversificazioni e esenzioni (passi carrai, tende e aggetti, occupazioni per finalità sociali, etc) COSAP Autodeterminate nel rispetto di criteri generali come la necessità di differenziazione in base alla classificazione dellimportanza delle strade, allentità delloccupazione, al valore economico della disponibilità dellarea, nonché al sacrificio imposto alla collettività - Non è soggetta al blocco delle aliquote e dei tributi Ampia autodisciplina regolamentare. Generica "Previsione di speciali agevolazioni per occupazioni ritenute di particolare interesse pubblico e, in particolare, per quelle aventi finalità politiche e istituzionali" IMP Definite dalla legge nazionale entro range min e max per le diverse tipologie (ordinaria, veicoli, mezzi luminosi, manifesti, apparecchi acustici, etc) Determinazione in dettaglio da parte della legge nazionale di una serie di riduzioni, diversificazioni e esenzioni (associazioni senza scopo di lucro, manifestazioni politiche, CIMP Determinazione delle tariffe in base a "criteri di ragionevolezza e gradualità tenendo conto della popolazione residente, della rilevanza dei flussi turistici presenti nel comune e delle caratteristiche urbanistiche delle diverse zone del territorio comunale e dell'impatto ambientale. A ciò si è aggiunto dal 2001 un limite superiore del +25% rispetto a quanto deliberato con la IMP. La Corte Costituzionale ne ha riconosciuto la natura tributaria Costituzionale Il regolamento può prevedere con carattere di generalità divieti, limitazioni e agevolazioni Contributo di costruzione Per gli oneri di urbanizzazione, i Comuni si muovono nell'ambito di tabelle parametriche definite dalle Regioni per classi di Comuni. Partendo dai costi medi di urbanizzazione, si applica un coefficiente relativo alla tipologia di intervento edilizio e ad alcune specificità del territorio comunale. I singoli Comuni hanno poi margini di manovra che dipendono da Regione a Regione. In alternativa (Legge Lombarda), i Comuni possono calcolare i propri costi effettivi (previsioni del piano dei servizi e Programma triennale delle opere pubbliche) e commisurare i relativi i oneri. Di fatto, si possono trovare nella stessa regioni valori diversi anche del 500/600%. Per la parte commisurata al costo di costruzione spetta alla Regione definire il valore del costo, così come variare l'aliquota entro un range predefinito (5-20%) La legge nazionale/regionale stabilisce alcune esenzioni e riduzioni. La legge nazionale/regionale determina e ridefinisce il vincolo di destinazione per le entrate Tributi sulla mobilità Sostanziale libertà nella determinazione dei valori unitari. Il codice della strada ha previsto che i comuni possano stabilire aree destinate al parcheggio sulle quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma, fissando le relative condizioni e tariffe. La Corte Costituzionale (2006) ha negato la natura tributaria di tali somme, non ritenendo necessaria la riserva di legge (anche se vi sono posizioni diverse). Lo stesso codice della strada prevede la possibilità di subordinare l'accesso alle ZTL al pagamento di una somma (pedaggio d'ingresso) Per i parcheggi, la legge prevede che sulla stessa area, o su altra parte nelle immediate vicinanze, venga riservata una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata della sosta. Tale disposizione non vale per le aree pedonali, le ZTL e zone individuate come con particolari problemi di traffico. In tema di pedaggio d'ingresso, le direttive nazionali specificano che l'introduzione è ammessa solo se: è stata precedenetmente istituita una ZTL, è adottato il PUT, la tariffazione è prevista dal PUT e si inserisce in un quadro di strategie generali per la gestione della mobilità. Le stesse direttive prevedono una serie di categorie esentate o agevolate

13 Tributi ambientali locali: lattuale peso sulla finanza comunale (2008) Valore complessivo (accertamenti in milioni di euro) % sulle entrate correnti % su tributarie + extratributarie Escluso il contributo di costruzione ,70%13,80% Incluso il contributo di costruzione ,60%23%

14 Esigenza di superare il sistema di finanza derivata (metafora dellalbero storto) Si attribuisce un valore allautonomia finanziaria, pur nella consapevolezza dei potenziali side-effects Si parte dallesigenza di fiscalizzare i trasferimenti ai Comuni (ca miliardi tra stato e regioni), ma anche di attribuire maggiori margini di autodeterminazione riguardo ai tributi esistenti Si parte dal generale insuccesso delle iniziative sinora portate avanti, incluse le più recenti Si parte dallesigenza di avere un mix of instruments (adeguata flessibilità fiscale articolata su più tributi, legge 42/2009 art 2.2(cc)) Si parte dal principio della fiscalità locale come sostitutiva (legge 42/2009 art. 2.2(ee)) Le prospettive nellambito dellattuazione del federalismo fiscale (municipale)

15 -Garantiscono autonomia e responsabilizzazione, minimizzando le perdite di benessere e le distorsioni legate alla tassazione (smart taxes; tax bads not goods) -Sono legate ai principi del beneficio, della correlazione e della territorialità -Possono corresponsabilizzare gli enti locali rispetto a obiettivi di carattere nazionale (emissioni di gas serra, efficienza energetica, tutela del suolo, etc): imposta come strumento attivo -Si prestano a finanziare esigenze di spesa con caratteristiche di specificità per determinate realtà territoriali (città metropolitane, città turistiche, comuni maggiori, etc.). -Si caratterizzano per semplicità ed economicità amministrativa, anche dal punto di vista del tema dellevasione -Comportano limitati problemi in termini di competizione fiscale Le imposte ambientali come fonte di finanziamento locale: le potenzialità (1)

16 -Garantiscono spazi per lidentificazione della materia imponibile senza sovrapposizioni con i principali tributi nazionali -Rispondono al principio di continenza, secondo cui si va ad incidere sulle materie imponibili rientranti nella sfera delle proprie competenze legislative/regolamentari (Ad es: turismo, mobilità locale, governo del territorio, e il tema più generale della valorizzazione ambientale). -Possono concorrere a internalizzare lonere dei non residenti, sottoponendo a tassazione i soggetti che effettivamente fruiscono di servizi e beni pubblici. Le imposte ambientali come fonte di finanziamento locale: le potenzialità (2)

17 - La loro stessa natura difficilmente si adatta a renderle strumenti di gettito (concentrazione territoriale, declino delle entrate nel tempo, competizione fiscale, esportazione fiscale, etc.) -Possono rappresentare fonti di compensazione per attività, impianti, infrastrutture con benefici diffusi e diseconomie concentrate (cave, discariche, grandi impianti, aeroporti, etc). -Esistono esternalità locali (congestione, rumore, inquinamento atmosferico locale, paesaggio urbano, suolo?) che possono giustificare margini di autodeterminazione locale su particolari basi imponibili I possibili sviluppi a livello municipale: le imposte pigouviane/disincentivanti

18 -Valorizzazione a livello locale di basi dotate di una certa potenzialità e stabilità -Cessione (almeno in parte) di tributi che sono attualmente nazionali e/o regionali -Tributi di applicazione generale che possono entrare a far parte dei tributi erariali derivati a copertura delle funzioni fondamentali e non fondamentali (art legge 42/2009) I possibili sviluppi a livello municipale: le imposte con prevalente funzione fiscale (1) Consumi energetici finali (energia elettrica e gas naturale) Possesso auto Proprietà immobiliare consumo di suolo?

19 -Mostrano interessanti elementi di contatto con la teoria del tax assignment e i contenuti della delega: territorialità, limitata competizione fiscale, sperequazione contenuta, capacità di cogliere lonere dei non residenti, contribuzione a obiettivi nazionali -Garantirebbero entrate significative già solo spostando i gettiti attuali (statali e regionali) in periferia ( 10 miliardi di ) -Ulteriori margini possono essere ottenuti incrementando la libertà daliquota (in particolare per le auto), anche sulla base delle caratteristiche ambientali -Limiterebbero la necessità di ricorrere a compartecipazioni e tributi con fonte ripartita -Parteciperebbero alla perequazione (fabbisogni e gettiti standard, capacità fiscale) premiando chi ha, a parità di altre condizioni, basi imponibili pro-capite inferiori (ovvero i territori che consumano meno e/o che hanno basi imponibili ambientalmente migliori) -Potrebbero/dovrebbero prevedere unincentivazione allo sforzo fiscale proprio -Lo sforzo fiscale proprio oltre allo standard potrebbe essere diretto (anche) a ridurre le aliquote degli altri tributi propri derivati al di sotto dei valori di riferimento, secondo la logica delle riforme fiscali verdi (locali) I possibili sviluppi a livello municipale: le imposte con prevalente funzione fiscale (2)

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21 Imposte one-off sulle auto in alcuni paesi europei (2008) Categoria ACategoria BCategoria CCategoria D Categoria ACategoria BCategoria CCategoria D small gasolinemedium gasolinelarge dieselluxury gasoline small gasolinemedium gasolinelarge dieselluxury gasoline Austria Paesi Bassi Selling Price Selling Price VAT VAT ON-off tax ON-off tax Belgio Norvegia Selling Price Selling Price VAT VAT ON-off tax ON-off tax Italia Polonia Selling Price Selling Price VAT VAT ON-off tax ON-off tax Danimarca Rep. Ceca Selling Price Selling Price VAT VAT ON-off tax ON-off tax800 Finlandia Portogallo Selling Price Selling Price VAT VAT ON-off tax ON-off tax Francia Spagna Selling Price Selling Price VAT VAT ON-off tax ON-off tax

22 -Strumenti per garantire un equilibrio tra esigenze di uniformità e di differenziazione Tributi sulla mobilità (road e parking pricing) Razionalizzazione e semplificazione delle imposte/canoni esistenti su occupazione spazi e decoro urbano (Cfr. Imposta municipale secondaria) Riformulazione del contributo di costruzione come entrata maggiormente disincentivante (e ricorrente?) Imposta di soggiorno I possibili sviluppi a livello municipale: tributi para-commutativi (1) …Uno o più tributi propri comunali che, valorizzando lautonomia tributaria, attribuisca allente la facoltà di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi quali la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali nei servizi sociali ovvero il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilità privata (art 12, comma d), L. 42/2009).

23 I possibili sviluppi a livello municipale: tributi para-commutativi (2) Opzione finalizzata a finanziare spese libere/facoltative, che non possono essere ricondotte alla generalità dei Comuni Opportunità importante per garantire flessibilità di spesa e risorse aggiuntive rispetto a quanto previsto a regime per le spese fondamentali e non fondamentali Tendono a generare maggiori risorse ove si manifestano maggiori esigenze di spesa (il residuo fiscale non dovrebbe essere molto diverso) E ipotizzabile che stiano fuori dalla perequazione orizzontale Sembrano essere il principale spazio della potestà legislativa delle regioni Sembrano garantire risultati migliori rispetto ad alcune alternative già introdotte o ipotizzate per fini analoghi (tassa di scopo, flessibilità aliquote IRPEF in base alla classe dimensionale)

24 Conclusioni (1) -Autonomia finanziaria come principio costituzionale da valorizzare e promuovere -I passi avanti fatti nellapplicazione dellart. 119 sono insoddisfacenti -La tassazione ambientale (con effetti ambientali) può acquisire un ruolo chiave nel conciliare autonomia finanziaria, flessibilità e uniformità -Margini di manovra emergono sia per le funzioni fondamentali (riforme fiscali verdi a livello locale), sia per le spese facoltative/libere -Sino ad oggi si è ragionato di ETR a livello centrale, ma appare promettente riprendere lo stesso concetto a livello locale, ipotizzando un duplice passaggio: -dalle imposte generali alla tassazione ambientale -dallimposizione centrale/regionale a quella locale -Entrano comunque in un quadro generale di mix of intruments

25 Conclusioni (2) -E importante che lazione locale sia guidata e coordinata dai livelli di governo superiori per evitare forme competitive perverse e per garantire la mitigazione/prevenzione di effetti indesiderati (adeguato institutional setting) -Alcuni (potenziali) aspetti critici - stabilità e adeguatezza, equità verticale e orizzontale, frammentazione - vanno considerati con attenzione, ma non paiono del tutto ostativi, soprattutto se considerati in chiave comparata -Lazione di sperimentazione ed esempio a livello decentrato, insieme allapprofondimento teorico su alcune questioni chiave, possono costituire fondamentali fattori di successo


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