La Finanza Decentrata.

Presentazione sul tema: "La Finanza Decentrata."— Transcript della presentazione:

1 La Finanza Decentrata

2 Ragioni e forme del decentramento
In queste lezioni presentiamo la teoria la politica dei rapporti finanziari tra i diversi livelli di governo.

3 La trattazione è divisa in due parti:
- la prima, di carattere più generale, esamina in modo sintetico i principali concetti e risultati che l’economia ha elaborato per affrontare i problemi del decentramento fiscale - la seconda illustra l’esperienza italiana e le proposte di riforma

4 Domande e …Risposte! Perché esistono diversi livelli di governo?
Le ragioni sono politiche e organizzative o anche economiche? Sulla base di quale schema istituzionale i diversi livelli di governo possono essere articolati? Quali schemi di finanziamento possono essere concepiti?

5 Una precisazione: centralizzazione,decentralizzazione e federalismo
Il dibattito non riguarda solo il tema dei livelli di governi ma moltissimi aspetti dell’economia: stato vs. mercato; mercato vs. impresa. E’ necessario distinguere tra decentramento e federalismo: il decentramento ha a che fare con il modo in cui le funzioni di governo vengono svolte. A livello nazionale

6 Continua.. oppure locale.
Il federalismo è un modo di organizzazione dello stato nel quale la costituzione attribuisce poteri sovrani ai livelli inferiori di governo.

7 Continua.. Ne segue che: Laddove esiste uno stato federale le funzioni dello stato sono sempre svolte in modo decentrato; Uno stato NON federale può organizzare le proprie funzioni in modo decentrato.

8 Perché esistono diversi livelli di governo?
Pro Responsabilizzazione delle Amministrazioni locali; rispetto delle diversità delle preferenze dei cittadini dei governi locali. Contra Mantenimento delle condizioni di uguaglianza nell’offerta dei servizi pubblici.

9 Ma non vale solo per l’Italia….
Il prevalere degli argomenti pro e contro sembra essere soggetto a cicli di favore politico. In Italia, per esempio, in occasione delle riforme fiscali del 74 prevalevano tendenze accentratrici mentre ora si hanno forti spinte al decentramento. Ma non vale solo per l’Italia…. Stati uniti anni 70 a favore e poi anni 80 rallenta e poi di nuovo anni 90.

10 Spiegazioni ideologiche del decentramento
Principio di sussidiarietà Afferma la priorità del ruolo delle comunità fondamentali che formano una società (famiglia, comunità, regioni) rispetto alle autorità centrali. Si tratta di un principio molto antico radicato nella tradizione cattolica (Dottrina Sociale della Chiesa Cattolica, Quadragesimo anno 1931, Mater et Magistra 1961)

11 La libertà e il senso di responsabilità sono valori che traggono origine dall’individuo, considerato nella sua naturale propensione alla vita associata. Sono da guardare con cautela le entità superiori che tendano a sovrapporre i propri fini a quelli dell’individuo. Accolto anche: nella Grundgesetz tedesca, artt ; trattato dell’Unione Europea, art. 3B; Costituzione italiana art. 118;

12 Ragioni Politiche Il decentramento:
accentua la partecipazione dei cittadini alle decisioni politiche e quindi rafforza la democrazia; educa all’amministrazione nel senso della maggiore partecipazione ma anche nella direzione del maggior controllo degli amministratori; consente di tenere conto di differenze nella composizione sociale. MA...

13 Le piccole dimensioni possono anche rappresentare interessi ristretti e favorire fazioni o prevaricazioni,

14 Ragioni Organizzative
Il decentramento consente una maggiore sperimentazione ed innovazione nelle modalità di offerta dei servizi collettivi e tramite l’imitazione assicurare un aumento di produttività globale. Strutture troppo accentrate sono di difficile gestione mentre una struttura decentrata è più flessibile. MA…i costi? Una struttura decentrata impone la moltiplicazione dei costi.

15 La teoria economica del decentramento finanziario
Ruolo degli enti decentrati rispetto alle funzioni dello Stato; Giustificazione dei diversi livelli di governo nel contesto della funzione di allocazione; Spiegazione della dimensione ottimale dei livelli di governo (Teoria dei Club) Principi teorici di spiegazione delle forme di finanziamento dei livelli decentrati di governo; Teoria dei trasferimenti intergovernativi.

16 Funzioni dello stato e livelli di governo
Stabilizzazione (mantenimento del pieno impiego) è una funzione storicamente svolta a livello centrale. Questo perché il problema è nazionale. Inoltre, i livelli inferiori di governo si configurano, rispetto all’economia nazionale, come economie piccole, con un elevato grado di apertura verso l’esterno. Una politica svolta da una comunità locale corre il rischio di produrre effetti non all’interno della propria giurisdizione, ma su altre aree dell’economia.

17 Redistribuzione dal ricco al povero (assistenza), tra generazioni diverse (previdenza) e dal sano al malato (sanità) è da considerarsi responsabilità dei governi centrali. Se fosse lasciata a livelli inferiori, si avrebbero incentivi a spostamenti, per esempio, dei poveri verso le comunità ove l’assistenza è migliore creando distorsioni e inefficienza. Secondo alcuni, il ruolo del governo locale potrebbe esplicarsi sotto forma di servizi reali (mense, abitazioni) e non trasferimenti monetari.

18 Allocazione (fornitura e produzione di beni e servizi) è di grande interesse per i livelli inferiori di governo. Se si escludono i beni pubblici puri (difesa e sicurezza, giustizia, ecc.) i servizi pubblici hanno spesso connotazioni locali. E’ pertanto negli aspetti allocativi che la teoria del decentramento fiscale ha più opportunità di offrire indicazioni di politica economica.

19 Gestione del debito pubblico
In linea di principio non vi sono ostacoli affinché i governi locali possano finanziarsi emettendo titoli del debito pubblico. Tuttavia, in un’economia aperta caratterizzata da un elevato grado di liberalizzazione la garanzia che un governo centrale può offrire è maggiore di quella di un livello di governo inferiore. Il finanziamento in disavanzo è perciò spesso riservato allo livello più elevato. Tale prassi crea difficoltà alla politica di finanziamento degli investimenti degli enti decentrati.

20 La funzione di allocazione
Bene pubblico locale: è un bene pubblico le cui caratteristiche di non rivalità e non escludibilità sono limitate territorialmente. Richiamo: non rivalità (consumo congiunto, indivisibilità): se sono consumati da un individuo il consumo da parte di altri non risulta ridotto -> il costo marginale è pari a 0. non escludibilità : è virtualmente possibile o troppo costoso escludere qualcuno dai benefici del bene. I beni con queste caratteristiche vengono prodotti dallo stato.

21 Ne sono esempi i benefici di una diga o il servizio di illuminazione pubblica. Per questi beni il problema dell’offerta potrebbe essere risolto a livello locale.

22 Il teorema di Oates (1972) Fornisce una giustificazione teorica all’esistenza dei diversi livelli di governo. In presenza di preferenze differenziate è sempre preferibile una soluzione che consenta diverse articolazioni dell’offerta dei beni pubblici rispetto ad una soluzione uniforme.

23 Si immagini la popolazione di uno stato divisa in due gruppi che abitano due località distinte.
Le preferenze degli individui appartenenti ad una stessa comunità sono identiche, ma diverse da quelle degli individui dell’altra comunità. Deve essere fornito un bene pubblico locale (che esplica i propri benefici solo all’interno della comunità) a costi marginali costanti. La fornitura avviene allo stesso prezzo per tutti gli individui dello stato.

24 Curve di domanda in due giurisdizioni

25 Nella figura sono rappresentate le curve di domanda DA e DB di un individuo rappresentativo di ciascuna comunità, che indicano il prezzo che è disposto a pagare per ottenere una data quantità di bene pubblico. Nella soluzione centralizzata, il governo è probabilmente indotto a fornire un ammontare di bene pubblico locale in modo uniforme alle due comunità. Ad esempio al livello Q* intermedio rispetto a QA e QB. Tale soluzione causa perdite di benessere per gli individui di entrambe le comunità.

26 L’individuo della collettività A avrebbe voluto consumare una ammontare maggiore di Q*, cioè QA pagando 0QAEH mentre Q* gli costa 0Q*DH. Il maggior costo è minore del beneficio che essi avrebbero ottenuto dalla prestazione di QA. In Questo caso si ha una perdita di benessere pari a FDE. Analogamente l’individuo della collettività B avrebbe voluto consumare un ammontare minore di Q*, cioè QB. Il consumo forzato ha per lui un costo in termini di benessere pari a CDG.

27 La soluzione decentrata consentirebbe invece ad ogni comunità di realizzare l’offerta ottimale OQB e OQA. L’aspetto più importante risiede nella differenziazione delle preferenze. L’inferiorità della soluzione centralizzata deriva dal vincolo di fornitura uniforme che invece non sussiste nella soluzione decentralizzata. Tuttavia il teorema si regge anche su altre ipotesi che, una volta rimosse, darebbero origini a risultati meno chiari.

28 1. Si fa l’ipotesi che nel caso della soluzione centralizzata il bene sia fornito in misura uguale nelle due comunità. Se i problemi informativi non sono troppo rilevanti non si tratta di un’ipotesi necessaria. Se si rimuove questa assunzione le due soluzioni possono essere equivalenti. 2.Si assume che il costo marginale di produzione sia costante. E’ possibile che esistano economie di scala e, in quel caso, non si può stabilire a priori la soluzione ottimale.

29 3. Si assume il principio di corrispondenza, sarebbe a dire un rapporto biunivoco tra offerta di un servizio e livello amministrativo. L’area in cui i benefici di un servizio si esplicano può non coincidere con l’area amministrativa. Si avranno quindi effetti di traboccamento dei benefici e quindi inefficienza da correggersi tramite regolamentazioni oppure trasferimenti amministrati dal centro. 4. Si assume che le preferenze degli individui all’interno di una comunità siano identiche, ma ciò è poco realistico. Senza questa ipotesi però il risultato del teorema è indeterminato.

30 Il meccanismo allocativo di Tiebout (1956)
In presenza di eterogeneità delle preferenze, gli individui scelgono la comunità in cui vivere in funzione dei servizi pubblici e delle imposte che ciascuna di esse offre. La scelta sarà operata in modo da rendere massima l’utilità del soggetto. La scelta è analoga a quella che avviene per i beni privati. La scelta avviene attraverso la mobilità tra comunità: i cittadini votano con i piedi!!

31 Tiebout si richiama alla teoria del free rider di Samuelson.
Richiamo: nella produzione di beni pubblici i cittadini non hanno incentivo a rivelare correttamente le preferenze ma tendono a porre in atto comportamenti opportunistici. In presenza di un governo molto decentrato e sotto certe condizioni, gli individui dovrebbero stabilirsi nella comunità che offre il paniere di servizi e imposte che essi gradiscono maggiormente.

32 Nello scegliere la comunità sulla base della propria domanda di servizi i soggetti espliciterebbero le loro preferenze. Il modello si fonda su una serie di ipotesi restrittive: completa mobilità dei soggetti (lavoro, famiglia, abitazione; conoscenza perfetta delle differenze esistenti tra i diversi governi (servizi e imposte); numero elevato di enti; rilevanza limitata degli effetti di traboccamento produzione dei servizi a costi costanti

33 ogni individuo può trovare tra le collettività quella che risponde esattamente alle sue preferenze;
la tecnologia dell’offerta è tale per cui se raddoppia il numero dei residenti, raddoppia anche la quantità offerta. Tali ipotesi lo rendono capace di spiegare solo in parte la realtà MA...

34 NB:Applicazione ai fenomeni che interessano UE?
… la critica più forte riguarda gli effetti distributivi che, qualora il modello rispecchiasse correttamente il comportamento dei soggetti, sarebbe in grado di produrre: stratificazione degli enti territoriali per livello di reddito nell’ipotesi realistica che la domanda di servizi pubblici sia correlata positivamente con il reddito. Le comunità ricche avrebbero interesse a impedire l’ingresso ai poveri, che hanno bassa capacità contributiva e sono incentivati a migrare nelle comunità ricche per godere dell’elevato livello di servizi sociali. NB:Applicazione ai fenomeni che interessano UE?

35 La teoria dei club Buchanan (1965)
Applicata alla determinazione delle dimensioni ottimali di una comunità locale. La comunità locale è intesa come un club: associazione volontaria di persone che si riuniscono per condividere un qualche interesse.

36 La dimensione ottima è determinata dal concorso di due variabili:
numero dei membri (la popolazione della comunità); quantità di servizio prodotta (e.g. numero ospedali). Per date caratteristiche della funzione di produzione del servizio e una volta fissato il livello di attività, il costo pro capite del servizio sarà tanto più basso quanto maggiore è il numero dei cittadini della comunità.

37 D’altro canto, al crescere del numero dei membri del club si possono creare fenomeni di congestione che creano disutilità. La congestione può essere superata aumentando il livello di attività ma ciò comporta un incremento dei costi e, inoltre, i benefici derivanti da un allargamento tendono al margine a decrescere per il sopravvenire di fenomeni di saturazione via via che l’offerta aumenta.

38 Il club deve far aumentare il numero di membri fino a quando la diminuzione marginale nella quota di partecipazione ai costi non è pari all’aumento marginale per persona dei costi di congestione… ossia quando il beneficio marginale è uguale al costo marginale. MA….

39 Quanto è stretta l’analogia fra un club e una collettività locale?
A mio avviso molto debole…tanto è vero che rimane senza risposta una serie di interrogativi piuttosto rilevante: Come bisogna finanziare i servizi pubblici? Un circolo sportivo fa pagare una quota di associazione che non può certo essere assimilata ai tributi! Un club può escludere i non iscritti, possono le comunità locali fare lo stesso? Se i membri di una collettività si organizzano in molti club, quali saranno le conseguenze in termini distributivi?

40 Il finanziamento degli enti decentrati
Principi teorici

41 Le forme di finanziamento dei livelli inferiori di governo possono essere di tre tipi:
tariffe e/o tasse; imposte (autonome, compartecipazioni e/o addizionali trasferimenti dal centro o da altri enti locali. Cosa ci può dire la teoria economica circa la struttura ottimale delle forme di finanziamento?

42 Tariffe e tasse la teoria del federalismo fiscale si è sviluppata all’interno della teoria dello scambio volontario, un’ottica che tende a privilegiare gli aspetti di controprestazione tra servizi pubblici e forme di finanziamento (principio del beneficio). Molti dei servizi locali sono divisibili (trasporti urbani, raccolta rifiuti, fornitura acqua, gas, elettricità) e quindi trovano applicazione tariffe. Ad altri sembra più appropriato il modello di tassa (scuola, antincendio, polizia locale) in quanto si manifestano effetti esterni piuttosto forti.

43 Le imposte Esiste una categoria di servizi locali che presenta il carattere della indivisibilità dei vantaggi (viabilità, opere pubbliche, pulizia, illuminazione, nettezza urbana) e per i quali sembra più appropriato lo schema delle imposte. In pratica,le soluzioni sono diverse possono darsi: tributi propri, ossia forme di prelievo di cui la collettività locale è libera di definire le aliquote e (meno frequentemente) la base imponibile. L’autonomia finanziaria è commisurata dall’importanza di questi tributi sul totale delle entrate.

44 sovraimposta:quando il governo locale, rispetto all’imponibile, di un’imposta del governo centrale, definisce a proprio favore un’aliquota, che si somma a quella fissata dal governo centrale; addizionale a un tributo centrale quando l’aliquota fissata localmente si commisura al gettito di tributi nazionali già esistenti; compartecipazioni sono quote di gettito di un’imposta amministrata dal livello centrale, devolute a favore di un ente inferiore sulla base di qualche criterio che tenga conto di aspetti locali.

45 Criteri guida per la definizione dell’imposizione locale:
Poiché la finanza locale è strettamente connaturata alla logica del beneficio, è naturale pensare che a tali enti siano più adatte forme di tributi in cui tale carattere è prevalente. In un sistema caratterizzato da forte autonomia degli enti locali possono scatenarsi fenomeni di concorrenza fiscale. Vale a dire strategie volte a ridurre il carico fiscale per attrarre nella propria comunità attività economiche e basi imponibili di contribuenti di altre comunità.

46 Per evitare queste difficoltà è necessario che le basi imponibili siano poco mobili (per esempio, tassazione degli immobili). Le imposte locali non devono essere esportabili, vale a dire non devono ricadere in maniera rilevante sui contribuenti di altre comunità. Per esempio, un’imposta regionale indiretta che colpisca gli acquisti fatti dai non residenti sarebbe esportabile. Poiché gli enti locali forniscono sevizi essenziali è bene che essi dispongano di basi imponibili distribuite in modo uniforme sul territorio in modo da garantire un livello minimo di servizio uguale per tutti.

47 ...alcune considerazioni
è assai difficile trovare tributi che rispondano a tutti i requisiti indicati… le imposte sui beni immobili (terreni e fabbricati) sono quelle che più si avvicinano al modello ideale dato che le basi imponibili sono non mobili, non esportabili e in senso lato collegate al principio del beneficio (gli enti locali svolgono attività che favoriscono la fruizione delle proprietà immobiliari.

48 Anche le imposte reali sulle attività produttive e professionali si adattano bene al principio del beneficio. D’altro canto possiamo escludere: l’imposta progressiva sul reddito perché attua una funzione redistributiva tipica dello stato centrale; l’imposta sulle società data la elevata mobilità delle stesse;

49 I trasferimenti Motivazioni
Può accadere che le funzioni attribuite ai vari livelli locali non trovino un finanziamento adeguato nei tributi che, da un punto di vista teorico, si avvicinano al modello ideale individuato. Allora, il sistema di finanza decentrata ricorre ai trasferimenti tra i diversi livelli di governo. Le motivazioni dell’esistenza dei trasferimenti sono essenzialmente:

50 La concorrenza fiscale tra diversi enti locali porta a ridurre le aliquote per attirare base imponibile da altre comunità. Se tale fenomeno assume vaste proporzioni le risorse a disposizione delle varie comunità finiscono per non essere più sufficienti a finanziare i servizi pubblici. L’effetto Baumol: la produzione dei servizi pubblici locali nel medio periodo possiede una maggiore intensità di lavoro rispetto ai beni privati che riescono ad incorporare gli aumenti di produttività legati al progresso tecnologico. Esso comporta una dinamica dei costi molto elevata.

51 Per ragioni di carattere distributivo, il governo centrale può ritenere che esista un consumo minimo di determinati servizi. Questa intromissione del governo centrale nelle decisioni degli enti locali trova un corrispettivo nell’obbligo di finanziare le spese per beni meritevoli. Limiti legislativi alla capacità di indebitamento degli enti decentrati. Si è visto che è preferibile gestire il debito pubblico in modo centralizzato, tuttavia gli enti locali sono ampiamente coinvolti nelle attività di investimento pubblico (urbanizzazione e trasporto). Lo stesso vale per aree con carenze infrastrutturali.

52 Il sistema delle autonomie in Italia

53 Legge costituzionale 3/2001 e riforma del titolo V Costituzione
Art.117: materie di esclusiva competenza legislativa statale (da cui la competenza regionale è residuale) e di competenza concorrente. Art.118: principio di sussidiarietà che implica, da un lato, il riconoscimento dell’ordinamento comunitario come parte del nostro quadro istituzionale e, dall’altro, la responsabilità regionale in campo legislativo e comunale in quello amministrativo.

54 Art.119: alle regioni è riconosciuto il potere di stabilire ed applicare tributi ed entrate proprie nel rispetto del dettato costituzionale e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (prima il potere delle regioni era subordinato alle leges ordinarie dello stato). Inoltre, sono previste: compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al territorio di Regioni ed enti locali. Istituzione di un fondo di perequativo senza vincoli di destinazione per i territori con una minore capacità fiscale per abitante.

55 Destinazione di risorse da parte dello stato per fini di tipo solidaristico.
Elencazione delle fonti di finanziamento delle regioni: tributi propri, compartecipazioni e trasferimenti.

56 Il quadro attuale: le regioni
Ex D. lgvo 56/200 le regioni sono finanziate con il gettito dei seguenti tributi: imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) Compartecipazione all’IVA; L’addizionale regionale all’IRPEF pari allo 0.9% e incrementabile di altri 0.5 punti percentuali. La tassa regionale per il diritto allo studio universitario La compartecipazione all’accisa sulla benzina.

57 La tassa automobilistica regionale
La tassa speciale per il deposito in discarica di rifiuti solidi.

58 Il quadro attuale: le province e i comuni
I comuni si finanziano con: La tassa per l’occupazione di spazi e aree pubbliche (TOSAP); L’imposta comunale sugli immobili (ICI); La tassa sui rifiuti solidi urbani (TARSU); L’imposta comunale sulla pubblicità e diritto sulle pubbliche affissioni; L’addizionale comunale all’IRPEF nella misura transitoria del 4.5%.

59 Le province si finanziano con:
Imposta provinciale sulle assicurazioni contro la responsabilità civile da circolazione dei veicoli a motore; L’imposta provinciale sulle trascrizioni.

60 Glossario La tassa è una forma di prelievo che si utilizza in caso di servizio divisibile (principio del beneficio). L’imposta applica quando il vantaggio derivante da un servizio è indivisibile. La base imponibile è la grandezza, in termini fisici o monetari, alla quale viene commisurata l’imposta. L’aliquota dell’imposta indica ciò che è dovuto dal contribuente per ogni unità di base imponibile. Imposta diretta colpisce manifestazioni immediate della capacità contributiva (reddito) oppure l’imposta il cui onere grava effettivamente sul contribuente individuato dalla legge.

61 Imposta indiretta colpisce manifestazioni mediate della capacità contributiva (consumo) oppure l’imposta il cui onere può essere trasferito dal contribuente ad un altro soggetto economico. Imposte reali danno peso esclusivamente all’oggetto dell’imposta(per esempio, reddito o patrimonio). Imposte personali tassano gli stessi oggetti, ma tenendo conto delle caratteristiche proprie dei titolari degli oggetti.

62 Riferimenti bibliografici
Bosi P. (2000)(a cura di), Corso di Scienza delle Finanze, Bologna, Il Mulino. Bosi P. – Guerra M.C. (2003), I Tributi nell’Economia Italiana,Bologna, Il Mulino. Rosen H. S. (2003), Scienza delle Finanze, Milano, McGraw-Hill.