Politiche industriali e politiche regionali. Quale intervento per le aree in ritardo dopo la crisi? Domenico Scalera (Università del Sannio) La politica.

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1 Politiche industriali e politiche regionali. Quale intervento per le aree in ritardo dopo la crisi? Domenico Scalera (Università del Sannio) La politica industriale allepoca della crisi XI Workshop 2013 Ancona 24-25 gennaio

2 Sommario 1. Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007): teoria, risorse e risultati 2. Interpretazioni dellinsuccesso della NPR: limiti teorici e difetti di applicazione 3. La crisi (2008-…) e le risposte di policy 4. Quale intervento dopo la crisi? 2

3 Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007) Le basi teoriche della NPR Prima che da accumulazione e tecnologia, lo sviluppo economico è determinato da contesto culturale, fattori istituzionali e capitale sociale. Una NPR tesa a dare competitività alle imprese locali e ad attirare risorse e soggetti dallesterno producendo questi fattori essenziali per lo sviluppo Politiche place-based, logica bottom-up, coinvolgimento degli attori locali, collaborazione orizzontale e verticale tra soggetti pubblici e privati 3

4 Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007) Gli strumenti della NPR Programmazione negoziata Patti territoriali Contratti darea Contratti di programma Sussidi fiscali Sussidi finanziari non discrezionali Sussidi alla imprenditorialità giovanile Incentivi alla ricerca 4

5 Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007) Le risorse erogate 5 Trasferimenti in miliardi Euro corrente Quote % su PIL Mezzogiorno Fonte: DPS Rapporto annuale 2011

6 Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007) Risultati modesti… 6 Il dualismo Nord-Sud (Svimez).

7 Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007) … in un contesto deludente 7 Il declino italiano. Divario percentuale rispetto alla media (semplice) dei 17 paesi OCSE più ricchi. Fonte: OECD. National accounts database. PPA costanti 2005

8 Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007) Risultati 8 Qualità ed efficienza dei servizi pubblici ( Centro-Nord e Mezzogiorno). 2000 2006-2007 CNSudCNSud Ambiente Raccolta differenziata20,32,433,210,2 Verde pubblico41,740,048,248,5 Fonti rinnovabili2,70,94,14,7 Acqua rubinetto*41,950,430,745,3 Sporcizia strade*32,930,332,936,7 Mobilità Diffic. parcheggio*38,040,840,344,0 Trasp. pubb. loc.147,2104,7150,4111,7 Parcheggi corrispondenza14,27,918,010,8 Servizio ferroviario55,349,544,942,7 Assistenza Soddisfazione ospedali38,020,845,718,4 Mobilità servizi Ospedalieri*5,010,75,19,7 Diffusione asili nido47,621,151,025,1 Assistenza anziani2,50,93,61,7 Università Attrattività12,7-22,812,9-21,0 Infrastrutture rete Gas*4,33,85,74,9 Elettricità*2,85,21,73,7 Acqua*8,328,69,221,8 Uffici Anagrafe*10,412,715,015,7 ASL*33,647,039,953,4 Poste*15,237,025,345,5 Informatizzaz. enti locali30,216,082,365,3 *Questi indicatori rappresentano insoddisfazione degli utenti, per cui a valori più bassi corrispondono migliore qualità e/o maggiore efficienza. Fonte: Elaborazioni su dati Istat.

9 Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007) Risultati 9 MisuraAutore/iAnnoOccupazioneFatturatoInvestimentiProduttivitàImpianti 488/1992 Pellegrini e Carlucci2003-05Positivo Bronzini e de Blasio2006Sostituzione Adorno et al.2007Positivo Bernini e Pellegrini2011Positivo Negativo Cerqua e Pellegrini2011 Positivo 388/2000 Cannari et al.2007 Nullo Bronzini et al.2008 Positivo Contratti Progr. Bianchi et al.2008Positivo Nullo Giunta e Mantuano2010Positivo Andini e de Blasio2012Spiazzamento Patti Territoriali Accetturo e de Blasio 2008Nullo Imprend. giov.leScalera e Del Monte2001 Positivo 488, 388 e seg., CP Min. Sviluppo Economico2008 Positivo Lefficacia dei sussidi alle imprese. Un quadro (quasi) completo

10 Le interpretazioni dellinsuccesso della NPR Perché ha funzionato male? 10 1.Cattiva applicazione Poche risorse per gli strumenti place based (Viesti) Eccessiva frammentazione (N. Rossi) Problemi di coordinamento tra i livelli di amministrazione (Barca) 2.Inefficacia degli strumenti (Franzini e Giunta; Paniccià et al.; Scalera e Zazzaro) Gli spazi di rent-seeking nella negoziazione NPR La difficoltà nella valutazione Le insufficienti competenze delle amministrazioni locali In sintesi: indirizzare le aspettative e i comportamenti verso un sistema di valori basato su fiducia, civicness e senso di responsabilità ricorrendo a strumenti la cui efficacia presuppone lesistenza di aspettative e comportamenti che in quel sistema di valori si muovono già da tempo

11 Le interpretazioni dellinsuccesso della NPR Perché ha funzionato male? 11 3. Insufficienza delle politiche di contesto Dieci anni sprecati nella disarmante retorica del localismo (Giannola) Più peso agli incentivi alle imprese (MET, Brancati) 4. La posizione anti-interventista. Lunica politica industriale e regionale efficace è la riduzione delle imposte

12 La crisi… Quanto ha perso il Mezzogiorno? 12 Fonte: Confindustria e SRM (2012)

13 La crisi… Quanto ha perso il Mezzogiorno? 13 * Variazione 2012 (III trimestre) su 2007 (III trimestre) e 2011 (III trimestre) su 2007 (III trimestre) ** Differenza tra l'incidenza delle famiglie povere registrata nel 2011 e nel 2007 e differenza tra il 2010 e il 2007 Fonte: Confindustria e SRM (2012)

14 La crisi… Quanto ha perso il Mezzogiorno? 14 Fonte: Confindustria e SRM (2012) PILImpreseExportOccupazioneInvestimenti Italia-4,51,53,7-1,3-15,5Italia Centro-Nord-3,82,73,70,2-16,9Centro-Nord Mezzogiorno-6,8-0,93,6-5,1-11,5Mezzogiorno Abruzzo-3,90,0-0,50,3-10,3Agricoltura Molise-11,6-3,0-33,3-5,4-27,8Industria s.s. Campania-8,42,60,3-8,6-42,5Costruzioni Puglia-5,6-1,613,3-2,7-5,5Servizi Basilicata-7,0-3,2-33,4-6,2 Calabria-6,9-0,4-11,3-7,5 Sicilia-7,3-4,010,5-5,5 Sardegna-4,5-2,411,5-1,5 Differenza percentuale 2011-2007 (per loccupazione 2012-2007)

15 La crisi… Effetti su integrazione e dipendenza 15 Meno investimenti diretti delle imprese di proprietà centro-settentrionali Ricomposizione portafoglio impieghi bancari Riduzione degli investimenti pubblici e dei residui fiscali BILANCIA DEI PAGAMENTI DEFICITEQUILIBRIO ALTO BASSO

16 … e le risposte di policy La politica regionale negli anni 2008-11 16 Trasferimenti in miliardi Euro corrente Quote % su PIL Mezzogiorno Fonte: DPS Rapporto annuale 2011

17 … e le risposte di policy La politica regionale negli anni 2008-11 17 Molti annunci Piano nazionale per il Sud con 8 priorità strategiche Ponte sullo stretto Banca del Mezzogiorno Caduta della spesa ordinaria Mezzogiorno2009: 13,8 miliardi 2011: 7 miliardi (-49%) Centro-Nord2009: 37,7 miliardi 2011: 30,2 (-20%) Smantellamento della programmazione unitaria del QSN 2007-2013 e saccheggio del FAS (per almeno 1/3 delle risorse)

18 … e le risposte di policy La politica regionale negli anni 2008-11 18 Svimez, 2012: Peggioramento delle performances di programmazione delle amministrazioni centrali e periferiche e della quasi totalità dei soggetti attuatori Frammentazione degli interventi e mancanza di strategia di sviluppo complessiva Procedure di attuazione troppo complesse e difficoltà di gestione di progetti di dimensione e di impatto maggiore, con più stringenti vincoli procedurali e burocratici a cui le amministrazioni e i soggetti attuatori hanno sempre meno saputo far fronte.

19 … e le risposte di policy La politica regionale nel 2012 19 Il Piano di Azione Coesione Obiettivo: Riqualificare e accelerare lattuazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali 2007- 2013 Priorità: ferrovie, istruzione, giovani e inclusione, agenda digitale e dal maggio 2012 ricerca, innovazione e internazionalizzazione delle imprese Metodo: Concentrazione su tematiche di interesse strategico nazionale; fissazione di risultati-obiettivo cooperazione rafforzata con la Commissione Europea; supporto e affiancamento da parte di centri di competenza nazionale

20 … e le risposte di policy La politica regionale nel 2012 20 Il Piano di Azione Coesione. Un risultato…

21 Quale intervento dopo la crisi La proposta Barca (2013). Metodo, opzioni strategiche, obiettivi 21 Metodo: Programmi operativi (non indicativi) con risultati attesi, azioni, tempi e valutazione di impatto Trasparenza (OpenCoesione) Partenariato mobilitato Concentrazione degli interventi Forte presidio nazionale Opzioni strategiche: Mezzogiorno: cittadinanza e industria Città Aree interne Obiettivi generali (missioni): Lavoro, competitività ed innovazione Valorizzazione, gestione e tutela dellambiente Qualità della vita e inclusione sociale Istruzione, formazione e competenze

22 Quale intervento dopo la crisi Alcuni punti essenziali 22 Risorse Strategie Imprese Politiche attive e concorrenza Agenti e coordinamento

23 Quale intervento dopo la crisi Risorse 23 Invertire la tendenza alla riduzione della spesa in conto capitale (45%) e degli investimenti nel Mezzogiorno. Svimez: Mezzo punto di PIL da destinare annualmente alla spesa aggiuntiva (Fondo Sviluppo e Coesione) Ripresa della spesa ordinaria e ripristino del principio di addizionalità effettiva della spesa per finalità strutturali pattuito con lUE

24 Quale intervento dopo la crisi Risorse 24 Spending Review e Negoziazione in sede UE per sottrarre le spese per investimenti del FSC dalla morsa del Fiscal Compact Finanza innovativa. Fondi garanzia, venture, scouting, seed capital. Capitalizzare per ridurre la dipendenza dal credito (start-up innovative, L.221/2012)

25 Quale intervento dopo la crisi Strategie 25 Infrastrutture integrate: ruolo privilegiato per le Piattaforme Logistiche Nazionali del Mezzogiorno (Tirrenica Sud, Adriatica Sud, Mediterraneo Sud): ferrovie, porti, interporti, industria high-tech a elevato contenuto di conoscenza e export-oriented (Migliore e Petraglia). Regolazione (Autorità) Energia/Ambiente: il ruolo del Mezzogiorno in un nuovo Piano Energetico Nazionale (vedi Agenda Monti); petrolio (Basilicata) e rinnovabili. Digital divide e Agenda Digitale: colmare il gap per informatizzazione PA (-10 province), accesso internet (-37 famiglie, -10 conn. mobile imprese), siti web imprese (-15), e-govt (-9).

26 Quale intervento dopo la crisi Imprese. Tre fronti 26 Grande impresa: asimmetrie informative e rischi di cattura MA esternalità e incentivi. Contratti di sviluppo per cluster e distretti tecnologici. Obiettivi chiari e controllo stringente. SMEs: Incentivi NON alla localizzazione MA specifici (innovazione, ricerca, trasferimento tecnologico, internazionalizzazione). Le gazzelle ad alte potenzialità di crescita. Sussidi e meccanismi assicurativi (nudge di Thaler e Sunstein). Settori high-tech ma interrelazioni tecnologiche rendono avanzate pure settori tradizionali Reti: Cooperazione tra imprese (distretti tecnologici, consorzi, marchi, etc.). Partnership per il trasferimento tecnologico Università-laboratori-imprese Integrazione nelle catene globali del valore.

27 Quale intervento dopo la crisi Politiche attive e concorrenza 27 La sfida a concepire ed implementare politiche attive non contrarie ma complementari a politiche della concorrenza (Matrix approach, Aiginger e Sieber, 2006; Systemic industrial and innovation policy, Aiginger, 20a11). Interventions need to be targeted on activities (a new technology, a particular kind of training, a new good or service), rather than on sectors per se (Rodrik, 2004)

28 Quale intervento dopo la crisi Politiche attive e concorrenza 28 Politiche industriali verticali targeting green technologies, skill-intensive and competitive sectors (…), not biased towards individual firms within the sector Aghion et al, 2011. La critica iper-liberista alla politica industriale è less an argument against any type of intervention at all than an argument for clear principles for the selection of sectors and for the governance of support to these sectors Aghion et al, 2011

29 Quale intervento dopo la crisi Agenti e coordinamento 29 Bottom-up, top-down o two-axes alla Rodrik? Lesperienza e la riflessione … suggeriscono un rafforzamento del presidio nazionale … rifuggendo da pericolose tentazioni neo-centraliste Barca, 2012 Strategia unitaria e coordinamento nazionale del disegno di sviluppo. Il coordinamento multilivello degli agenti UE, Governo, enti locali, stakeholders, organismi tecnici intermedi (cabina di regia, autorità, fondi, agenzie, dipartimenti) con un ruolo chiave. Il disegno dei meccanismi di funzionamento e la scelta dei manager: discrezionalità, trasparenza, controllo, valutazione e responsabilità.

30 Conclusioni Leadership politica e correttezza amministrativa: competenza e legalità 30 Come in passato le politiche per lo sviluppo hanno funzionato solo per il periodo in cui un manipolo di straordinari personaggi le hanno disegnate e guidate, così oggi per ridare impulso al paese e al Mezzogiorno sono indispensabili personalità di alto profilo alla guida del cambiamento Non si chiedono milioni: poiché i milioni hanno fatto fiasco, e nessuno, naturalmente vuol dar più milioni, quando i primi sono stati spesi male o perduti (…). Faccia il suo dovere, chiunque, non altro che il suo dovere. Matilde Serao, Il ventre di Napoli, 1904.