IL FEDERALISMO FISCALE a cura del Dott. Alfonso Di Sabatino Martina Lezione del 07.06.2011

Il Federalismo fiscale in scienza delle finanze Come sottoramo della scienza delle finanze, il federalismo fiscale si occupa di "comprendere quali tra le competenze e gli strumenti fiscali del governo dovrebbero essere centralizzate e quali dovrebbero essere poste nella sfera dei livelli decentrati" (Oates, 1999).

Teoria del federalismo fiscale

Introduzione Sulla base dell’origine dell’attribuzione delle funzioni, possiamo anche distinguere tra: Stato unitario: quando le funzioni degli enti di livello più basso sono assegnate da un governo di livello superiore; Stato federale: quando l’attribuzione delle funzioni è definita dalla Costituzione e le modifiche avvengono con il consenso degli enti coinvolti.

Una struttura federalista presenta un compromesso tra una struttura centralizzata, con politiche applicate uniformemente sul territorio nazionale, ed una struttura completamente decentrata con decisioni totalmente autonome delle giurisdizioni.

Principali obiettivi della teoria del federalismo fiscale definire i vantaggi (soprattutto in termini di efficienza) di un sistema decentrato rispetto ad un sistema centralizzato, tenendo conto dei possibili interventi del governo centrale, diretti a correggere le eventuali inefficienze delle decisioni decentrate oppure a realizzare obiettivi perequativi; individuare quali funzioni attribuire al governo centrale e quali invece alle giurisdizioni locali; definire la dimensione ottimale delle giurisdizioni; esaminare gli effetti del decentramento sulla spesa pubblica.

N.B. La teoria tradizionale del federalismo fiscale ipotizza che i governi massimizzano il benessere collettivo. Per amministrazioni locali (jurisdictions) intendiamo aree geografiche definite, dotate di un governo eletto, responsabile di funzioni stabilite da una giurisdizione superiore, o tramite un patto costituzionale.

Principali vantaggi del decentramento Il decentramento tutela la libertà del popolo, favorendone il coinvolgimento nell’attività politica e la capacità di controllo sull’attività di governo, ed educa all’amministrazione pubblica ed al perseguimento di obiettivi pubblici (Jefferson, Madison, Montesquieu, de Tocqueville).   Migliora l’efficienza amministrativa, attraverso la divisione del lavoro e la specializzazione. Dà voce alle minoranze, a livello nazionale.

Permette la ‘sperimentazione’ di programmi diversi Rappresenta uno strumento di disciplina del settore pubblico, a causa: del confronto che può essere fatto con altre amministrazioni locali e che può avere influenza sulla probabilità di rielezione dell’amministrazione in esame; della mobilità residenziale e degli investimenti (in generale, della base imponibile) che può determinare uno spostamento verso giurisdizioni più efficienti. Permette la realizzazione di programmi di spesa differenziati secondo le preferenze locali con miglioramenti in termini di efficienza e di numero di persone soddisfatte rispetto alla soluzione centralizzata (teorema del decentramento di Oates).

Principali svantaggi del decentramento Difficoltà di realizzazione di politiche distributive (necessario un intervento perequativo da parte del governo centrale) Differenziazione delle giurisdizioni in base al reddito (‘fiscal zoning’ e stratificazione sociale). Mancata tutela delle minoranze e dei gruppi più deboli, a livello locale. Concorrenza fiscale eccessiva con conseguente riduzione della spesa pubblica.

Alla base del decentramento fiscale esiste un fondamentale trade-off: Il decentramento delle decisioni produce vantaggi derivanti dalla realizzazione di politiche ‘vicine’ alle diverse preferenze dei cittadini e dalla responsabilizzazione delle Amministrazioni locali (attraverso la concorrenza fiscale e la mobilità di residenti ed investimenti); ma, allo stesso tempo, esso indebolisce i sistemi redistributivi di ricchezza e potenzialmente introduce condizioni di ineguaglianza nell’offerta di servizi pubblici.

Attribuzione delle funzioni   Un tema centrale nella letteratura sul federalismo fiscale è quello dell’attribuzione delle funzioni. In Fiscal Federalism (1972), Oates afferma che un sistema federalista potrebbe rappresentare la forma di governo ottimale, che accomuna i vantaggi di una struttura di governo decentrata e di una struttura centralizzata, qualora sia in grado di assegnare in maniera ottimale le funzioni pubbliche ai governi di diverso livello.

Infatti, il decentramento decisionale permetterebbe un spesa coerente con le preferenze locali, mentre la mobilità residenziale garantirebbe un sistema competitivo di allocazione delle risorse. Si è cercato, quindi, di stabilire quali funzioni possono essere svolte efficientemente dal governo centrale e quali invece dovrebbero essere assegnate ai livelli di governo più bassi. Quale regola si può seguire nell’assegnamento efficiente delle funzioni ai governi di diverso livello?

Criterio guida: ottima corrispondenza (o criterio dell’equivalenza) Perché una funzione sia svolta a livello efficiente, l’area geografica entro la quale un’attività svolta da una giurisdizione manifesta i suoi effetti deve coincidere con i confini territoriali della giurisdizione stessa.

L’attuazione del federalismo fiscale in Italia

NEGLI ANNI ’90 RILEVANTI CAMBIAMENTI NEI RAPPORTI INTERGOVERNATIVI L’assetto delle Regioni e delle Autonomie locali agli inizi degli anni ’90 poggiava su un sistema di finanza derivata e prevedeva le competenze previste nella Costituzione e quelle risultanti dalla delega di funzioni statali

1. sviluppo e attività produttive; 1992: INTRODUZIONE DELL’ICI E RIFORMA DI ALTRI TRIBUTI LOCALI DECENTRAMENTO A COSTITUZIONE VIGENTE 1997: LEGGE BASSANINI UNO (N. 59/1997): TRE MACRO-AREE: 1. sviluppo e attività produttive; 2. territorio, ambiente, infrastrutture; 3. servizi alla persona e alla collettivita’. 1997: IRAP E ADDIZIONALE IRPEF 2000: D.LGS N. 56/2000 IN MATERIA DI FEDERALISMO FISCALE: COMPARTECIPAZIONE IVA ABOLIZIONE TRASFERIMENTI SPECIFICI FONDO PEREQUATIVO NAZIONALE A FINI DI SOLIDARIETA’

La riforma in senso federale in Italia La riforma costituzionale del Titolo V (2001): artt. 114-120 La legge-delega sull’attuazione dell’art. 119 Cost. (federalismo fiscale) (L. 42/2009) I decreti legislativi di attuazione

Il Federalismo fiscale nel mondo In diversi Paesi europei vigono sistemi di federalismo fiscale, che spesso sono accompagnati da un ordinamento federale dello Stato: Germania, Svizzera, Austria e Belgio sono Stati genuinamente federali; la Spagna è uno Stato regionale, con forte autonomia fiscale alle singole comunità autonome, ma priva di un ordinamento costituzionale federale; Stati Uniti, Canada, Brasile, Argentina, India e Australia hanno sia un ordinamento federale riguardo alla forma di Stato sia riguardo al sistema fiscale.

Riforma del Titolo V, parte II, della Costituzione Legge costituzionale 18.10.2001 n. 3

La riforma costituzionale del Titolo V art. 114 art. 116 art. 117 art. 118 art. 119 art. 120

art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principî fissati dalla Costituzione. […]

art. 116 […] Ulteriori forme e condizioni particolari da autonomia […] possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.

INVERSIONE NEL CRITERIO DI INDIVIDUAZIONE DELLE COMPETENZE LEGISLATIVE Art. 117 INVERSIONE NEL CRITERIO DI INDIVIDUAZIONE DELLE COMPETENZE LEGISLATIVE Individuazione tassativa per le competenze esclusive dello Stato e per quelle concorrenti dello Stato e delle Regioni Tutte le altre materie alla competenza esclusiva delle Regioni Per la legislazione concorrente competenza dello stato solo per i principi fondamentali

Tra le materie di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2): lettera e): …sistema tributario e contabile dello Stato, perequazione delle risorse finanziarie; lettera m): determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; lettera p): …funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.

Tra le materie di competenza concorrente (art. 117, comma 3): armonizzazione dei bilanci pubblici; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Art. 118 PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’: LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE (non più connesse a quelle legislative) SONO ATTRIBUITE AI COMUNI (che godono di potestà regolamentare) SALVO QUELLE CHE RICHIEDONO UN ESERCIZIO UNITARIO (sulla base dei principi di differenziazione e di adeguatezza)

FINANZIAMENTO (art. 119) Autonomia finanziaria di entrata e di spesa. Potere di stabilire e applicare tributi e entrate propri (secondo principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario: lo Stato fissa i principi fondamentali per il coordinamento, da fare con legge regionale). Compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. [segue]

3. Fondo perequativo statale per i territori con minore capacità fiscale per abitante 4. Principio di autosufficienza: le risorse derivanti dalle suddette fonti consentono ad ogni ente territoriale subnazionale di finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite [segue]

5. Risorse aggiuntive ed interventi speciali Per lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale Per rimuovere gli squilibri economici e sociali Per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona Per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni. 6. Agli Enti subnazionali è attribuito un proprio patrimonio dalla legge dello Stato. Essi possono ricorrere al debito solo per spese di investimento, ma è esclusa ogni garanzia da parte dello Stato

POTERI SOSTITUTIVI DELLO STATO Art. 120 POTERI SOSTITUTIVI DELLO STATO Mancato rispetto di norme internazionali e comunitarie Pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica Tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica Tutela dei livelli essenziali delle prestazioni per diritti civili e sociali

5 maggio 2009 E’ questo il giorno in cui viene approvata in via definitiva dal Parlamento la Legge Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art.119 della Costituzione Italia

Legge Delega Trattandosi di una legge Delega, la funzione legislativa viene quindi esercitata dal  Consiglio dei Ministri, e non dal Parlamento. Il Governo è dunque “ delegato (art.2) ad adottare, entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore della legge (6/5/2009), uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto l’attuazione dell’art.119 della Costituzione, al fine di assicurare [...] l’autonomia finanziaria di comuni, province, città metropolitane e regioni”.

Principi L.42/2009 - Federalismo Decentralizzare entrate tributarie ed eliminare i trasferimenti Fondi di perequazione Benchmark di spesa “costi standard” Armonizzare sistemi contabili

Principi L.42/2009 - Federalismo Principi e criteri direttivi generali: autonomia di entrata e di spesa e maggiore responsabilizzazione amministrativa; lealtà istituzionale tra i vari livelli di amministrazione; razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso; coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attività di contrasto all’evasione fiscale; determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica, definizione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio di alcune delle funzioni attribuitegli dall’art.117 della Costituzione ( prestazioni concernenti diritti civili e sociali; legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali).

La Relazione del governo (30/06/2010) “mentre la spesa statale è prevalentemente finanziata con le tasse pagate dai cittadini (e con il ricorso al debito pubblico, per cui lo Stato ha propria essenziale responsabilità e per cui paga interessi passivi)”; “invece la spesa locale è fatta da Governi che hanno il potere di spesa ma non il dovere di presa fiscale, così risultando fiscalmente irresponsabili”

Le ragioni del federalismo Responsabilizzare spesa Spinte politiche Federalismo

Lo stato dell’opera

Decreti legislativi già approvati Federalismo demaniale: approvato (D. Lgs. N. 85/2010) Fabbisogni standard degli Enti locali: approvato (D. Lgs. N. 216/2010) Roma capitale: approvato (D. Lgs. N. 219/2010) Fiscalità municipale: approvato (D. Lgs. N. 23/2011) Autonomia Fiscale degli altri Enti Territoriali: approvato (D. Lgs. N. 68/2011)

Decreti legislativi in itinere Perequazione infrastrutturale: D.M. 26 novembre 2010 pubblicato sulla G.U. 75 del 1° aprile 2011. Armonizzazione dei bilanci: Schema di dlgs recante disposizioni in materia di adeguamento e armonizzazione dei sistemi contabili (Atto del Governo sottoposto a parere parlamentare n. 359). Schema di Dlgs in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi n. 339 (trasmesso al Senato l'11 marzo 2011). Schema di dlgs di attuazione della legge n. 196/2009 in materia di adeguamento ed armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Amministrazioni pubbliche (approvato dal Cdm del 15/4/2011). Premi e sanzioni: Conferenza unificata convocata per il 18 maggio 2011

1.FEDERALISMO DEMANIALE (D. Lgs. N. 85 del 2010) Sviluppa la valorizzazione del patrimonio pubblico, attribuendo i beni ai territori dove questi si trovano: è un’importante opportunità per rivedere e per potenziare le possibilità di utilizzo di un patrimonio spesso, specie nel passato, trascurato o messo a reddito in maniera inadeguata. Senza aggiungere nuove tasse, si potranno recuperare risorse dalla valorizzazione di beni prima improduttivi.

2.FABBISOGNI STANDARD ENTI LOCALI (D. Lgs. N. 216/2010) I “Fabbisogni Standard” sono il costo efficiente di un servizio. Sostituiscono la “spesa storica”, espediente per finanziare anche l’inefficienza: più spendevi e più eri premiato. Li sta determinando la Società per gli studi di settore-Sose. Saranno pubblicati sul sito web di ogni Ente Locale, tra il 2011 e il 2013. I cittadini potranno controllarne il rispetto. Spesa più razionale = meno sprechi e meno tasse.

Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Oggetto: determinazione dei fabbisogni standard relativi alle funzioni fondamentali (e ai livelli essenziali) di Comuni e Province Le funzioni fondamentali per i Comuni sono quelle individuate in via provvisoria dalla legge delega

Costi standard – funzioni comuni amministrazione, gestione e controllo (rimborso al 70%) polizia locale; (rimborso al 100%) istruzione pubblica; (rimborso al 100%) viabilità e dei trasporti; (rimborso al 100%) gestione del territorio e dell'ambiente; (rimborso al 100%) settore sociale; (rimborso al 100%)

Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Si incarica la Sose (in collaborazione con Ifel-Anci) di sovraintendere sul piano tecnico al processo di determinazione dei fabbisogni standard e si stabilisce un percorso temporale per il loro calcolo: nel 2011 per almeno 1/3 delle funzioni fondamentali nel 2012 per un ulteriore 1/3 delle funzioni fondamentali Nel 2013 copertura completa di tutte le funzioni fondamentali Applicazione graduale nel triennio successivo Revisione entro tre anni dall’ adozione Clausola di “salvaguardia finanziaria”: dal decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato

3.ROMA CAPITALE (D. Lgs. N. 219/2010) Il decreto, attuativo della delega contenuta nella legge sul federalismo fiscale, configura l’ordinamento provvisorio di Roma capitale, in attesa dell’attuazione della disciplina delle città metropolitane. Nasce, dunque, in luogo del comune di Roma, l'ente territoriale “Roma capitale”, di cui sono disciplinati gli organi di governo: Assemblea capitolina, Giunta capitolina e Sindaco.

4.FISCO MUNICIPALE (D. Lgs. 23/2011) Passaggio dalla finanza derivata a quella autonoma sostituendo oltre 11 MLD di trasferimenti statali annui - assegnati in base al criterio irrazionale della spesa storica - con tributi propri e compartecipazioni. Si riforma così la finanza locale alimentata, oltre che dai trasferimenti, da ben 18 fonti di gettito (dall’Ici alla “tassa sull’ombra”). Vengono eliminate o accorpate ben 10 delle 18 attuali forme impositive. Le imposte locali diventano “tracciabili” Dal 2014, alcuni tributi statali sono assorbiti nelle imposte municipali propria e secondaria, senza aggravio per il contribuente. Il decreto sul fisco comunale riduce però anche le altre imposte: con la cedolare secca l’imposizione sui redditi da affitto passa al 19% (sui canoni concordati L. 431/98) e al 21% (sui canoni di mercato), rispetto a un’aliquota che oggi può superare il 40%. Le imposte sui trasferimenti immobiliari vengono ridotte dell’1%. Il decreto non introduce nuove imposte. L’addizionale comunale all’Irpef, di cui il decreto sul fisco comunale dispone semplicemente lo sblocco graduale dello 0,2%, è stata introdotta nel 1998 dal I Governo Prodi, con aliquota allo 0,5%, e poi portata, con la finanziaria 2007, allo 0,8% dal II Governo Prodi. Lo stesso vale per l’imposta di scopo, introdotta nel 2007. L’imposta di soggiorno deriva dalla riforma costituzionale del 2001 (v. Corte cost. sent. n. 102 del 2008).

4.FISCO MUNICIPALE (D. Lgs. 23/2011) Fondamentale è il raccordo con i fabbisogni standard. Prima un Sindaco poteva facilmente aumentare l’addizionale Irpef e il criterio della spesa storica non consentiva alcun controllo agli elettori. Già da fine 2011 un Sindaco che spende più dei nuovi fabbisogni standard non potrà facilmente aumentare l’addizionale comunale. Tutti potranno vedere e valutare le spese sul sito web del Comune. Si afferma il controllo del cittadino sulla spesa inefficiente: No taxation Without representation

4.FISCO MUNICIPALE (D. Lgs. 23/2011) I Comuni avranno accesso all’anagrafe tributaria, al catasto elettronico, e ad altre informazioni utili a fare emergere l’evasione sugli immobili. Tratterranno da subito il 50% dell’extra gettito prodotto. Con i risultati della lotta all’evasione potranno costruire asili o scuole. Lo stesso vale per le “case fantasma” (gli immobili mai accatastati). Le sperimentazioni di collaborazione tra Comuni e Agenzia delle Entrate hanno dato risultati eclatanti, ad es. un proprietario di 8 case che non presentava dichiarazione dei redditi.

5. AUTONOMIA FISCALE DEGLI ALTRI ENTI TERRITORIALI (D. Lgs. 68/2011) Vantaggi fiscali per i contribuenti: L’IRAP potrà essere azzerata!!! L’addizionale Irpef regionale potrà tener conto dei figli a carico. La compartecipazione IVA sarà legata al riscosso sul territorio e non più, come oggi, ai consumi Istat che premiano chi evade. Costi standard della sanità: forte solidarietà, ma evidenza degli sprechi che oggi costringono a penose migrazioni sanitarie. Viene scritta la parola “fine” sui ripiani statali del passato, a spese di tutti i contribuenti italiani (es. quello di ben 12 MLD attuato dal Governo Prodi nel 2007).

6. PEREQUAZIONE INFRASTRUTTURALE (d. lgs. in itinere) In coerenza con il Piano Sud è diretto a rimuovere gli squilibri economici e sociali del Paese, superando i gravi ritardi nell’utilizzo dei fondi comunitari. Finanzia grandi progetti infrastrutturali. Si effettua – non era mai stata fatta prima – una ricognizione completa dei deficit infrastrutturali. E’ fondamentale per individuare gli interventi necessari e evitare la dispersione di risorse in mille rivoli e interventi inutili o spesso solo clientelari.

7. ARMONIZZAZIONE DEI BILANCI (d. lgs. in itinere) Il decreto permetterà di disporre di bilanci pubblici omogenei, elaborati con le stesse metodologie contabili. I bilanci saranno pubblicati in modo comprensibile a tutti su internet, permettendo veri confronti. Nel 2008 la contabilità della sanità della Calabria si è rivelata completamente inattendibile. Alcuni Presidenti di Regione hanno impiegato mesi per calcolare il vero deficit ereditato dalla gestione precedente.

7. Armonizzazione dei bilanci i pro e i contro Bilanci pubblici omogenei elaborati con la stessa metodologia contabile (Contabilità finanziaria e contabilità economica finanziaria). Trasparenza e pubblicità dei costi Bilanci come “libri dei sogni” Occhio ai residui principalmente attivi Spese del personale (limiti alle assunzioni)

8. PREMI E SANZIONI (d. lgs. In itinere) Introduce premi per i virtuosi e sanzioni per gli inefficienti. Tra queste il “fallimento politico” per chi dissesta un ente locale: se la Corte dei Conti accerta la responsabilità del politico scatta l’ineleggibilità per 10 anni ad ogni carica elettiva. Riguarda anche il Presidente di Regione che viola piani di rientro sulla sanità e porta per 2 anni al massimo l’addizionale Irpef (3%): Il suo partito subisce il taglio del 30% del finanziamento pubblico.

BUONI vs. CATTIVI

Principi di finanza comunale

Principi finanza comunale Trasferimento tributi immobiliari da erario a comuni Invarianza della tassazione Esenzione “prima casa” da imposta municipale su possesso Fondo di perequazione per comuni

Riforma dei tributi locali Tributi trasferiti sostitutivi dei trasferimenti ICI Imposta di registro ed imposta di bollo su compravendite e locazioni Imposte ipocatastali con eccezione di quelle relative ad atti soggetti ad IVA Imposta municipale di primo livello IMUP Aliquota al 0,76% Imposte minori sui trasferimenti IRPEF su redditi fondiari e cedolare secca su affitti

Riforma dei tributi locali/2 Riforma facoltativa per i comuni Tosap/Cosap Pubblicità e affissioni Imposta municipale di secondo livello IMUS Imposte minori

Entrate dei Comuni prima della riforma del federalismo municipale Trasferimenti Erariali Addizionale IRPEF ICI su fabbricati (esclusa la 1° casa) TARSU o TIA TOSAP o COSAP Pubblicità e Affissioni Oneri di Urbanizzazione e costo di costruzione ENTRATE TOTALI

Entrate dei Comuni a seguito della riforma del federalismo municipale (periodo transitorio 2011/2013) Comp. Cedolare sugli affitti (% da definire) Fondo Sperimentale di Riequilibrio Addizionale IRPEF Comp. IVA 3% su base provinciale ICI su fabbricati (esclusa la 1° casa) TARSU/TIA TOSAP o COSAP Pubblicità ed Affissioni Oneri di Urbanizzazione / Costo di costruzione ENTRATE TOTALI

Entrate dei Comuni a seguito della riforma del federalismo municipale (dal 2014 in poi) Comp. Cedolare sugli affitti (% da definire) Fondo Perequativo Addizionale IRPEF Comp. IVA su base provinciale I.MU. PROPRIA I.MU. Secondaria TARSU/TIA riformate Oneri di Urbanizzazione / Costo di costruzione ENTRATE TOTALI

Valutazioni sulla riforma

Vulnus La concretizzazione del DISEGNO DI RIFORMA tracciato dalla L. 42/2009 è stata purtroppo affidata ad una pluralità di D. Lgs.vi, di cui solo 5/8 attualmente approvati in via definitiva. La suddivisione di contenuti fra i vari decreti attuativi non ha seguito quella fra i vari livelli di governo, come originariamente previsto. Ne deriva che le disposizioni relative a ciascun livello di Governo NON sono contenute in un unico provvedimento organico. Per esempio nel merito del Federalismo Municipale troviamo le relative disposizioni sia: D. Lgs. 23/2011 (Federalismo Municipale) D. Lgs. 216/2010 D. Lgs. Funzioni Province e Regioni D. Lgs. Premi e sanzioni

Effetti del federalismo municipale Studio della CGIA di Mestre

Effetti del federalismo municipale La CGIA di Mestre ha sommato gli effetti del federalismo municipale e di quello regionale Sommando gli effetti dei decreti sul federalismo municipale e regionale le realtà territoriali del Centro Nord dovrebbero avere più soldi in tasca, quelli del Sud invece meno (a guadagnarci, almeno per il momento, sono la Lombardia, il Veneto e l’Emilia Romagna).

“Per le casse dello Stato centrale l’operazione è a somma zero. A fronte di un taglio dei trasferimenti ai Comuni, Province e Regioni di 18,289 mld di euro, altrettanti 18,289 mld di euro ne saranno devoluti. Nella legge delega, infatti, il legislatore ha chiaramente espresso l’intenzione che tale operazione fosse a costo zero per l’Erario. A livello territoriale, però, alcuni potrebbero guadagnarci e altri invece rimetterci, anche se i Fondi perequativi avranno il compito di smussare queste disparità”.

Altre Valutazioni sulla riforma

Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Effetti sul sistema di tassazione immobiliare Positiva la riduzione del carico fiscale sugli immobili residenziali locati (cedolare secca + agevolazione sull’Imup) per rilancio del mercato e emersione del nero. Effetti regressivi nel B/P ma nel M/P minore imposizione traslata anche sugli inquilini Meglio, per ragioni di neutralità tra le differenti forme di investimento, un intervento più radicale di riordino: imposta sostitutiva sulla generalità dei redditi fondiari (come imposta sostitutiva sui redditi da capitale) Rimane discriminazione fiscale a sfavore di inquilini rispetto a chi abita in casa di proprietà: i secondi non pagano Imup e Irpef, i primi subiranno la almeno parziale traslazione di Imup e cedolare gravate formalmente sul proprietario 72 72

Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Sotto il vincolo della “neutralità finanziaria” e data la riconferma della piena esenzione della prima abitazione, spostamento del prelievo fiscale a danno, in particolare, delle seconde case a disposizione → super-patrimoniale sulle seconde case Prime simulazioni: aliquota base (non fissata nel decreto) della componente “possesso” Imup nell’intervallo tra l’11 e il 14 ‰ rispetto al 4 ‰ dell’attuale aliquota Ici (ma Imup assorbe anche l’imposta reddituale) Rischio di aliquota ancora più elevata se i recuperi di evasione (stimati nella Relazione tecnica in ben il 15%, 25% e 35% della base imponibile non dichiarata sulle abitazioni a disposizione nel 2011, 2012, 2013) non si realizzeranno 73 73

Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Semplificazione del sistema di tassazione immobiliare Una semplificazione più apparente che reale Imup collezione di tributi esistenti che, al di sotto di un’etichetta unica, manterranno in gran parte i loro caratteri specifici Cedolare sulle locazioni solo opzionale. Irpef conveniente per i redditi bassi. Non scompare nessuna imposta. Resta l’addizionale comunale (e regionale) sugli altri redditi (diversi da quelli immobiliari) anche se si opta per la cedolare 74 74

La nuova tassazione immobiliare. Semplificazione? 75 75

Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Federalismo fiscale/responsabilizzazione Positiva è l’attribuzione in via esclusiva ai Comuni di pressoché tutta la materia imponibile immobiliare Tuttavia la conferma dell’esenzione della prima casa da ogni forma di imposizione (patrimoniale – eccetto quella sui trasferimenti – e reddituale) sulla prima casa, che solleva dal finanziamento dei servizi comunali il 75% in media dei residenti, continua violare uno dei principi cardine del federalismo fiscale: quello della corrispondenza tra finanziatori e beneficiari → il finanziamento delle spese comunali continua a gravare in gran parte sui non residenti (seconde case) e sulle persone giuridiche cioè su non-votanti 76 76

Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione La devoluzione dei tributi erariali (fase 1) non dà ai Comuni alcuna autonomia tributaria in termini di manovrabilità delle imposte. Le nuove entrate non saranno avvertite dai cittadini come imposte comunali. In termini aggregati l’unico cambiamento è che la fonte di finanziamento del fondo che alimenta i trasferimenti ai Comuni non è più la fiscalità generale ma un insieme di specifiche imposte (quelle immobiliari) In particolare nella relazione tecnica si valuta per il 2011: 12,9 miliardi di trasferimenti da fiscalizzare (che include il taglio di 1,5 miliardi previsto dalla manovra finanziaria 2010-13) 15,6 miliardi di gettiti dei tributi devoluti (senza alcuna modifica dei loro parametri) Bisogna pertanto restituire allo Stato 2,7 miliardi attraverso una compartecipazione statale sui tributi appena devoluti → applicazione impropria, per compartimenti stagni, del vincolo di “neutralità finanziaria” 77 77

Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione L’inclusione tra le imposte devolute/trasformate in Imup di prelievi sperequati nel territorio (Comuni grandi e Comuni piccoli) e caratterizzate da instabilità nel tempo (imposte sui trasferimenti immobiliari), insieme alla compartecipazione dello Stato (che reintroduce quell'elemento di discrezionalità che la devoluzione vorrebbe eliminare), indeboliscono la garanzia della certezza di risorse per i Comuni Criticità del meccanismo di perequazione per ora solo abbozzato. Marcata instabilità temporale delle quote di riparto del fondo in relazione alle variazioni delle imposte anno per anno. 78 78

Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Istituzione di un fondo perequativo “provvisorio” sulle imposte devolute (e poi sull’Imup): soluzione in contrasto con il meccanismo perequativo prefigurato dalla legge delega Nella legge delega: fondo perequativo in grado di garantire trasferimenti verticali per portare ciascun Comune, data la propria capacità fiscale standard, al pieno finanziamento dei fabbisogni standard Nel decreto: i tributi devoluti (e poi l’Imup) determinano la dimensione del fondo perequativo che alimenta trasferimenti perequativi orizzontali (cioè da Comuni ricchi a favore di Comuni poveri) Nella legge delega: perequazione sulla capacità fiscale complessiva dei Comuni Nel decreto: perequazione sulle sole imposte devolute/Imup Nella legge delega: transizione dalla spesa storica ai fabbisogni standard Nel decreto: fondo perequativo “provvisorio” 79 79

Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Nel complesso, una riforma con poca sostanza. Unica vera novità: l'introduzione della cedolare secca. Per il resto, sul piano del sistema di tassazione immobiliare, un’operazione di facciata dettata dall’obiettivo di attribuire tutta l’imposizione immobiliare ai Comuni e di “semplificare” a tutti i costi, senza cogliere l’occasione di per mettere mano ad una riforma concreta Sul piano del federalismo, un intervento poco coerente con l'impianto della legge delega, non in grado di garantire programmabilità del bilancio, con elementi di ambiguità rispetto alle modalità della perequazione e soprattutto che non ricostruisce la necessaria corrispondenza tra beneficiari della spesa pubblica e citadini chiamati a sostenerne i costi 80 80

Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Valutazione Soltanto un documento di natura vagamente metodologica senza contenuti sostanziali → mancata attuazione dei principi fondamentali della delega Resta indefinito il concetto stesso di fabbisogno standard Il risultato finale sarà una quota da attribuire a ciascun Comune su un fondo predeterminato (approccio top-down cioè un puro criterio di riparto)? Oppure sarà un livello assoluto di risorse finanziarie (approccio bottom-up cioè determinazione analitica per prestazioni)? Resta irrisolto il collegamento dinamico tra valutazione e adeguamento dei fabbisogni standard (obiettivi di servizio) e decisione di finanza pubblica nell’ambito della Decisione di finanza pubblica/legge di stabilità (l. 196/2010). 81 81

Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Valutazione La clausola di salvaguardia crea inutili incertezze. Significa che la sommatoria dei “risparmi di risorse” dai Comuni i cui fabbisogni standard risulteranno al di sopra la spesa storica dovrà compensare la sommatoria delle “spese aggiuntive” dai Comuni i cui fabbisogni standard risulteranno al di sotto della spesa storica? Cosa succede ai fabbisogni standard una volta determinati se il governo decidesse nella manovra annuale un taglio delle risorse? Parimenti resta indeterminata la relazione tra calcolo/revisione dei fabbisogni standard e patto di convergenza degli obiettivi di servizio che dovrebbe consentire di accrescere quantità e qualità dell'offerta delle prestazioni nei territori attualmente meno dotati e/o nei settori attualmente sotto standard per poter raggiungere i livelli essenziali Questi non sono aspetti “tecnici” da lasciare alla competenza della Sose/ifel, sono elementi costitutivi del sistema del federalismo fiscale che andrebbero definiti con chiarezza sul piano delle scelte di fondo 82 82

Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Valutazione Irrazionalità nell’applicare la complicata costruzione dei fabbisogni standard a funzioni fondamentali identificate in via provvisoria in attesa della loro determinazione definitiva (se mai sarà) nella Carta delle autonomie Esautorazione del Parlamento dalla fase concreta di fissazione dei metodi di determinazione dei fabbisogni standard e dalla loro applicazione per il calcolo effettivo dei fabbisogni stessi. Infatti la nota metodologica relative alle procedure di calcolo e le quantificazioni dei fabbisogni standard per ciascuna funzione fondamentali di ciascun Comune/Provincia sono adottati con decreto del Presidente del Consiglio senza passare dal Parlamento 83 83

Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Valutazione Necessità di meglio precisare le procedure di revisione “a regime” dei fabbisogni standard: periodicità delle rideterminazioni, modalità di monitoraggio del soddisfacimento degli standard, sistemi di sanzioni nel caso di mancata tutela dei Lep 84 84