Istituto Regionale Programmazione Economica Toscana COOPERAZIONE ED APPALTI IN REGIONE TOSCANA Responsabile Prof. Andrea Simoncini Dott. Massimo Achilli Dipartimento di Diritto dell’Economia Università degli Studi di Firenze I R P E T

…… La ricerca ha studiato il comportamento delle imprese cooperative nella partecipazione, aggiudicazione e realizzazione di gare pubbliche di appalto in Regione Toscana; Analisi delle principali criticità riscontrate dalle cooperative a carattere sociale nella vittoria di appalti pubblici in regione Toscana; Indicazione di proposte operative applicabili al contesto regionale per lo sviluppo della realtà cooperativa nell’aggiudicazione di appalti; La metodologia di analisi è stata di tipo prettamente qualitativo, adeguata ad un oggetto di studio complesso come le gare pubbliche e l’organizzazione aziendale di cooperative; Raccordo con l’Osservatorio regionale dei contratti pubblici per un’analisi sulle cooperative di produzione e lavoro attraverso la banca dati già a disposizione dell’Osservatorio. OBIETTIVI E METODI DELLA RICERCA

…… Il campione di cooperative oggetto della ricerca è stato determinato in accordo con l’Osservatorio regionale sulla cooperazione: Numero di cooperative: 20 cooperative individuate su indicazione delle centrali, cercando di garantire un’equa distribuzione territoriale (area metropolitana fiorentina), settoriale e di iscrizione tra le stesse centrali; Determinazione del panel: su indicazione delle centrali abbiamo contattato cooperative sociali con esperienza in gare di appalti pubblici che potessero rappresentare un campione “medio” di cooperative (né sempre vincenti, né sempre perdenti); Descrizione delle cooperative: sono state individuate 17 cooperative (13 di tipo A, 4 di tipo B ) e 3 consorzi, tutti operanti in attività sociali (istruzione, recupero di personale svantaggiato, attività sanitaria, etc.); IL CAMPIONE DI COOPERATIVE SOCIALI

…… Successivamente sono stati elaborati, sempre con l’aiuto di tutto il gruppo di lavoro, un questionario a risposte chiuse da inviare direttamente alle cooperative e una traccia di intervista aperta da somministrare tramite colloqui diretti; Entrambi gli strumenti si suddividevano in tre parti fondamentali per lo studio delle cooperative nelle gare di appalto: Fase antecedente alla gara: raccolta delle informazioni e criteri utilizzati per individuare le gare interessanti; Fase di partecipazione alla gara: redazione e presentazione del progetto; Fase di esecuzione del contratto: svolgimento del servizio in caso di aggiudicazione della gara; Tutte le cooperative hanno risposto alle domande presenti nel questionario e nella traccia di intervista e hanno concesso la massima disponibilità all’attività di ricerca. IL QUESTIONARIO E LE INTERVISTE

…… L’analisi dei risultati dei questionari e delle interviste alle società cooperative sociali prospetta una realtà in parte differente rispetto alle ipotesi iniziali; Tasso di vittoria di appalti (gare vinte/gare partecipate) riscontrato dalle imprese cooperative negli ultimi cinque esercizi: la media totale del campione di cooperative è quasi del 75%; Le cooperative sociali cercano di ridurre al massimo l'alea delle gare, specializzandosi e presentandosi dove le chance di vittoria sono prevedibilmente alte; Emblematica è la scelta del 65% di cooperative del campione che hanno indicato di partecipare esclusivamente a gare in servizi stabili e di non tentare appalti in settori nuovi. I RISULTATI

…… Tasso di vittoria negli ultimi cinque esercizi: gare vinte/gare partecipate (%) TASSO DI VITTORIA MEDIA

…… Avete riscontrato nella vostra esperienza un vantaggio competitivo sensibile di imprese già vincitrici di gare pubbliche per medesimi servizi? VANTAGGIO COMPETITIVO PER IMPRESE GIÀ VINCENTI

…… L’obiettivo delle cooperative è di adattarsi al sistema, cercando di razionalizzarne le distorsioni piuttosto che spingere per innovarlo; Scarsa competizione determinata da forti barriere all’ingresso; La combinazione tra il ribasso del prezzo e la remunerazione offerta per il servizio non garantisce ricavi sufficienti; Spesso si prevedono bandi senza margine di autonomia progettuale anche laddove questo sarebbe possibile e auspicabile; La vera “patologia” del sistema di gare pubbliche è il ritardo dei pagamenti e la sfasatura del sistema finanziario che questo provoca: la media si attesta sui 90 giorni di ritardo, con punte di 300 giorni; Gli aspetti finanziari diventano così, per tutte le cooperative, i più problematici nell’esecuzione del contratto. CRITICITÀ DEL SISTEMA

…… Quanto contano per l’aggiudicazione dell’appalto – MEDIA (Valore Massimo 4) ELEMENTI DECISIVI PER L’AGGIUDICAZIONE

…… Nella gestione finanziaria degli appalti (incassi/pagamenti) sono stati rilevati degli squilibri per cui è stato necessario attingere ad altre fonti di liquidità? SQUILIBRI NELLA GESTIONE FINANZIARIA

…… Analisi del database di appalti di lavori pubblici superiori ai € in Toscana negli anni (giugno); Contatto con l’Osservatorio regionale sui contratti per implementare le possibilità di utilizzo della banca dati a disposizione soprattutto in vista della raccolta dati sulle gare per forniture e servizi; Ricostruzione di alcune voci fondamentali del database (natura giuridica imprese aggiudicatarie, provincia di appartenenza). Alcuni risultati dell’analisi: Le cooperative rappresentano il 7% delle imprese aggiudicatarie degli appalti di lavori pubblici nel periodo ; Il 53 % di queste cooperative sono Toscane, il restante proviene da fuori regione; Le cooperative si aggiudicano il 12,35% delle gare di lavori pubblici decise con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e il 6,85% delle gare con il criterio del massimo ribasso. L’AREA PRODUZIONE E LAVORO

…… Imprese aggiudicatarie di bandi per lavori pubblici suddivise per natura giuridica IMPRESE AGGIUDICATARIE DI LAVORI PUBBLICI

…… Imprese aggiudicatarie di bandi per lavori pubblici suddivise tra toscane e non toscane IMPRESE AGGIUDICATARIE DI LAVORI PUBBLICI

…… Imprese aggiudicatarie di bandi per lavori pubblici secondo il criterio di aggiudicazione IMPRESE AGGIUDICATARIE DI LAVORI PUBBLICI

…… Modello “gara”: intervento pubblico nella forma della concorrenza per il mercato; bando di gara strumento per incidere nella selezione dei soggetti; Modello “accreditamento-voucher” o quasi mercati: pluralità di soggetti che possono offrire il servizio, individuati tramite processi di “accreditamento”; soggetto beneficiario pienamente libero di scegliere il proprio fornitore del servizio ancorché all’interno di un elenco di enti accreditati; Modello privatistico-assicurativo: l’erogazione dei servizi su fonda su basi privatistiche mediante contratti di assicurazione privata con eventuali correttivi di natura pubblicistica. CONCLUSIONI: I MODELLI DI GESTIONE DEI SERVIZI SOCIALI

…… Bassa marginalità economica degli appalti: condizione per cui i ricavi dell’appalto sono appena sufficienti alla copertura dei costi sostenuti dal prestatore del servizio; amplificata dal ritardo negli incassi con la conseguente necessità di reperire la liquidità da fonti esterne; ciò determina fortissime barriere all’ingresso e un immobilismo che si traduce negli alti tassi di vittoria riscontrati (si partecipa quando si è sicuri di vincere, vantaggio incumbent); Qualità: macroproblema nel rapporto tra pubbliche amministrazioni e cittadini non direttamente analizzato dalla nostra ricerca; da alcuni elementi emerge tale problema: prevalenza di aspetti economici su proposte progettuali, nessun criterio qualitativo per cui si partecipa ad una gara, assenza di controlli sul servizio. PRINCIPALI PROBLEMATICHE RILEVATE

…… Indicazioni direttamente applicabili e che non richiedono particolari modifiche di natura legislativa: Bassa marginalità economica degli appalti: ritardo dei pagamenti e interessi di mora: direttiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011 (c.d. “Late Payment”); compensazione di crediti (D.L. 78/2010): “i crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili, maturati nei confronti delle regioni, enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale per somministrazione, forniture e appalti, possono essere compensati con le somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo”; Qualità: ampliare e migliorare le forme di comunicazione degli standard qualitativi nei confronti degli utilizzatori dei servizi; maggior valore alle certificazioni di qualità. Per il 60% delle cooperative intervistate le certificazioni extrabando sono strumenti positivi per la vittoria dell’appalto. SCENARIO I: A LEGISLAZIONE INVARIATA

…… Direttiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011; Importante per la forza condizionante dell’Unione Europea sui singoli ordinamenti nazionali: Nelle transazioni commerciali il cui il debitore è la pubblica amministrazione la regola è che il pagamento non deve superare i 30 giorni di calendario dal ricevimento della fattura; Nel settore dell’assistenza sanitaria gli Stati membri possono prorogare tali termini sino ad un massimo di 60 giorni; Il creditore ha diritto agli interessi legali di mora senza che sia necessario un sollecito; l tasso di interesse da applicare è pari al tasso BCE più l’8%; Il creditore ha diritto di esigere un ulteriore risarcimento pari al costo che ha dovuto sostenere per l’incasso del credito (es: spese legali). DIRETTIVA LATE PAYMENT

…… Possibilità di apportare alcune modifiche legislative e regolamentari alla base giuridica esistente: Bassa marginalità economica degli appalti: chiarimento interpretativo delle norme sull’affidamento diretto per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi (cooperative di tipo B). Ampliare esplicitamente l’applicabilità dell’affidamento diretto ai servizi sociali e alle cooperative di tipo A; aggiornamento della legge regionale n. 87 del 1997 per l’adozione di criteri di aggiudicazione non solo di natura economica; meccanismi automatici di quantificazione del danno per semplificare la via giudiziaria nei confronti dell’amministrazione inadempiente; possibilità di compensazioni delle posizioni di credito/debito tra le imprese e le stazioni appaltanti. Qualità: valorizzare le ATI poiché una maggior mobilità e maggior concorrenza determinano un miglioramento della qualità dei servizi offerti; ridurre l’incompletezza dei contratti con strumenti premiali per la qualità dei servizi come carte dei servizi, carte utenti, contratti di servizi, etc. SCENARIO II: A LEGISLAZIONE MODIFICATA

…… Un’ultima possibilità di intervento è l’adozione del modello “accreditamento- voucher” (quasi mercati) per la gestione di servizi sociali: Sperimentazione del modello solo su alcuni servizi e in ambito territoriale circoscritto: possibilità di ampliarne l’utilizzo a seguito di un’attenta valutazione dei risultati; Bassa marginalità economica degli appalti: prezzo per il servizio offerto è stabilito direttamente dall’impresa e non controllato dalla pubblica amministrazione: prezzo può essere più o meno commisurato al voucher fornito. Qualità: è direttamente il cittadino che sceglie il servizio giudicando anche sulla qualità dello stesso. SCENARIO III: ALTERNATIVO