1 Organizzazione  Apparati: persone, mezzi e compiti (persone usano mezzi per svolgere compiti)  Compiti consistono nelle funzioni che, direttamente o indirettamente, servono a curare interessi della popolazione  Apparati amministrativi: apparati che esercitano funzioni amministrative in senso oggettivo  Organizzazione amministrativa: insieme degli apparati amministrativi  Organizzazione come apparato complesso  Amministrazione in senso soggettivo: divisione poteri e teoria dualistica degli atti

2 Rilievo giuridico degli apparati amministrativi  Apparati presentano rilievo giuridico nell’ambito di rapporti intersoggettivi  Tali rapporti presuppongono entità fornite di soggettività giuridica: capacità giuridica e chi ne è fornito  Apparati presentano rilievo giuridico in quanto forniti di personalità giuridica (centri di imputazione di rapporti giuridici): entificazione degli apparati  Enti non dispongono di capacità di agire che compete invece agli organi

3 Segue…Rilievo giuridico degli apparati amministrativi  Apparati presentano rilievo giuridico anche come articolazione interna degli enti: immedesimazione organica in luogo della rappresentanza (centri di potere)  Non tutti apparati, che costituiscono articolazione interna degli enti, sono in grado di manifestare la volontà dell’ente (distinzione tra organi ed uffici)

4 Profili dell’organizzazione da approfondire  Struttura dell’organo/ufficio: * titolarità * competenza  Tipologie degli enti e forme organizzative  Relazioni strutturali tra enti e tra organi-uffici  Il potere di organizzare gli apparati amministrativi

5 Struttura dell’organo/ufficio: la titolarità  Capacità giuridica richiede persona fisica: persona fisica titolare dell’organo/ufficio  Duplice rapporto con l’ente della persona fisica: * rapporto d’ufficio e rapporto di servizio; * il secondo è presupposto del primo  Rapporto di servizio: rapporto sulla cui base la persona fisica è tenuta a prestare la propria attività a favore dell’ente * Rapporti di servizio volontari: - di tipo professionale (rapporti di lavoro) - di tipo non professionale (rapporti onorari)

6 Segue… Struttura dell’organo/ufficio: la titolarità * Rapporti di servizio coattivi (art 23 Cost): nascita e/o cessazione del rapporto non richiede volontà dell’interessato  Rapporti d’ufficio: rapporti sulla cui base colui che ha un rapporto di servizio con l’ente esercita determinati compiti  Regime giuridico dei due rapporti: * un tempo entrambi regolati da diritto amministrativo; * attualmente rapporto di servizio disciplinato da diritto comune; *organizzazione degli apparati è oggetto di disciplinata pubblicistica;

7 ( Segue) struttura dell’organo/ufficio: la titolarità * rapporto d’ufficio è attratto nella disciplina del rapporto di servizio o nella disciplina dell’organizzazione ?  Forme atipiche di titolarità dell’organo/ufficio * Organi collegiali: - quorum strutturale (organo perfetto se costituito da tutti i componenti del collegio); - quorum funzionale * Organi di pluralità di enti (Sindaco) * Enti-organo (Banca d’Italia quando esercita servizio tesoreria) * Organi con personalità giuridica (un tempo l’ASFD)

8 Struttura dell’organo/ufficio: la competenza  Tipologia: per materia, per grado, per territorio  Diversità di atti che fissano competenza determina differente rilievo giuridico di questa  Competenza non è fissata dal chi né è titolare * Competenza implica doverosità del suo esercizio: delega possibile soltanto se consentita dall’atto attributivo della competenza (delegante mantiene poteri di indirizzo) * Temporanea sostituzione dell’organo/ufficio competente: supplenza; reggenza: surrogazione

9 Tipologie degli enti e forme organizzative Gli elementi del modello:  Amministrazione in senso oggettivo (attività che persegue interesse pubblico quale determinato da indirizzo politico);  Amministrazione in senso soggettivo (relazioni con apparati politici secondo regole speciali che compongono diritto amministrativo)  Regime dell’attività (sottoposta anche a regole speciali che compongono il diritto amministrativo);  Regime pubblicistico del soggetto Modello semplificato caratterizzato dalla coincidenza dei quattro elementi.

10 (Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative  In particolare: il regime degli enti pubblici * d.lgs. 2001, n. 165 riguardo ad organizzazione; * l. 1990, n. 241 riguardo al modo di prendere decisioni; * approvazione bilanci da parte organo di vigilanza; controlli della l n. 20; * tutela giurisdizionale  In particolare: l’amministrazione in senso soggettivo (l’ente pubblico: art 11 c.c.) *Enti territoriali: facile individuazione per la presenza di apparati politici

11 (Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative * Altri enti pubblici: l 1975 n. 70 richiede costituzione o riconoscimento con legge: il fatto è che la legge non istituisce soltanto enti pubblici  Indici rivelatori della pubblicità di un ente: relazioni organizzative con apparati politici, dirette o indirette, simili e di identica natura a quelle che intercorrono all’interno di un pubblico potere tra apparati politici ed apparati amministrativi che ne costituiscono l’articolazione (ente pubblico è sempre ente dipendente da un ente territoriale)

12 (Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative * approvazione atti * finanziamento * potere di direttiva * nomina e revoca amministratori Amministrazione soltanto in senso oggettivo e soggettivo  Attività regolata esclusivamente dal diritto comune: * esercitano in via esclusiva o principale attività di impresa (art 2201 c.c)

13 (Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative * perseguimento interesse pubblico mediante attività di impresa che, come tale, non può che essere regolata dal diritto comune (art 2093) - tendenzialmente sottratti ad applicazione procedure concorsuali di scelta contraenti  Ente pubblico economico * un tempo: INA,ENEL,IRI * attualmente: aziende speciali  Amministrazioni i senso oggettivo e soggettivo: relazioni con apparati politici avvengono secondo regole speciali che compongono diritto amministrativo ed assicurano il perseguimento interesse pubblico

14 (Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative  Regime non pubblicistico del soggetto * sottratti ambito applicazioned.lgs n. 165 * sottratti ambito applicazione regole procedimento fissate da legge 1990 n. 241 (ma non accesso ad atti) * controllo Corte conti nella forma l n. 259 * ma sottratti anche al fallimento (art 2221 c.c.)

15 (Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative Amministrazione soltanto in senso oggettivo: enti privati in mano pubblica e privatizzazioni  Regime completamente privato dell’attività  Amministrazione in senso soltanto oggettivo: relazioni con apparati politici assicurano il perseguimento interesse pubblico ma avvengono secondo regole del diritto comune  In ordine regime soggetto rilevanza della loro origine * privatizzazione di enti un tempo pubblici

16 (Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative * creazione ente privato - con legge - usando capacità diritto privato: limitazioni derivanti da diritto pubblico in ordine attività e scopo del soggetto ed in ordine alla responsabilità illimitata dell’ente Utilizzazione di enti privati: Soltanto regime pubblico dell’attività

17 Relazioni strutturali tra enti e tra organi-uffici Gerarchia  In cosa consiste: * potere di impartire ordini ed istruzioni; * potere di annullare e riformare atti; * potere di esercitare le competenze dell’inferiore; * potere di rimuovere titolari degli uffici  Quando ricorre: * presuppone si tratti di organi individuali dello stesso ente; * allo stato puro ricorre soltanto presso amministrazione militare; * presso altre amministrazioni ricorrono soltanto alcuni profili della gerarchia

18 (Segue) Relazioni strutturali tra enti e tra organi- uffici Indipendenza ed autonomia (all’estremo opposto della gerarchia): apparati non ricevono indirizzi da organi politici  Indipendenza: si vuole che indirizzo politico generale sia attuato mediante attività ad alto contenuto tecnico e politicamente neutrale  Autonomia (funzionale e non territoriale): si vuole salvaguardare la libertà della collettività di cui l’ente è esponenziale (Università, Camere commercio)

19 (Segue) Relazioni strutturali tra enti e tra organi- uffici Strumentalità (relazione di tipo intermedio alle precedenti)  In cosa consiste: * potere di direttiva; * nomina titolari organi; * finanziamento; * poteri di approvazione degli atti più importanti  Dove ricorre: * nell’ambito stesso ente, tra organi politici e apparati amministrativi; * tra enti differenti (il caso degli enti pubblici e quello delle SpA partecipate)

20 Il potere di organizzare gli apparati amministrativi Titolarità  Stato * Potestà legislativa esclusiva, e conseguente potestà regolamentare, circa “ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” (art 117) * Superamento parallelismo: attività amministrative relative alle competenze legislative dello Stato possono competere ad altri enti territoriali, che dispongono del conseguente potere di organizzazione * Nesso esistente tra attività ed organizzazione: in tal caso (quando manchi parallelismo) lo Stato può comunque indirizzare l’esercizio del potere di

21 (Segue) Il potere di organizzare gli apparati amministrativi organizzazione da parte degli enti competenti  Regioni: vale stesso discorso, con la differenza che vi è lo statuto (art 123 Cost) che disciplina l’organizzazione e che si impone alle leggi regionali proprio sul punto  EE.LL * Privi di potestà legislativa, ma dispongono di Statuto: art 114, c. 2, Cost non ne precisa però i contenuti * Vi è però art 6 del T.U sull’ordinamento degli EE.LL che disciplina proprio il contenuto degli Statuti * Vi sono poi i regolamenti degli EE.LL che sono preposti proprio a disciplinare proprio l’organizzazione (art 117, c. 6, Cost.)

22 (Segue) Il potere di organizzare gli apparati amministrativi * La diversa potestà a seconda che l’organizzazione riguardi l’esercizio di funzioni proprie degli EE.LL oppure ad essi conferite: la possibilità, nel secondo caso, che l’esercizio del potere di organizzazione sia indirizzato da chi ha conferito le funzioni e mantiene la potestà legislativa in ordine ad esse

23 Il potere di organizzare gli apparati amministrativi: Limitazioni all’esercizio di tale potere  Da parte dell’ordinamento comunitario relativamente agli apparati amministrativi degli Stati membri preposti a compiti di amministrazione comunitaria * Imposizione della costituzione di determinati apparati * Imposizione di determinate soluzioni organizzative  Da parte della Costituzione: art 97 Cost. impone una disciplina che assicuri imparzialità e buon andamento * organizzazione va disciplinata in modo da escludere conflitti di interessi * organizzazione va disciplinata in modo da garantire indipendenza da organi politici degli apparati tecnici

24 Segue.. Il potere di organizzare gli apparati amministrativi Quali atti  Relativamente ai poteri autoritativi, il principio di tipicità comporta che sia la legge a stabilire l’apparto competente ad esercitarli  Riserva di legge relativa dell’art 97, c. 1, Cost: * non presenta funzione garantista perché questa già svolta da principio tipicità; * norma va interpretata in chiave storica: un tempo si sosteneva l’esistenza di una riserva di regolamento; * la norma intende riservare alla legge la definizione degli spazi lasciati al Governo (intende ribadire l’ordinario principio della preferenza della legge) in considerazione del fatto che il potere di organizzare implica potere di indirizzare;

25 (Segue) Il potere di organizzare gli apparati amministrativi:) * riserva relativa intende impedire alla legge di occupare tutta la disciplina perché altrimenti verrebbe compromessa qualsiasi flessibilità all’organizzazione e sarebbe così compromesso il buon andamento  Art. 95, c. 3, Cost: riserva assoluta * sembrerebbe contraddire art 97, c. 1, * in realtà le due norme riguardano apparati differenti, come è reso evidente dalla loro collocazione: - l’art 97 gli apparati amministrativi; - l’art 95 gli apparati preposti alla elaborazione dell’indirizzo politico

26 (Segue) Il potere di organizzare gli apparati amministrativi  Art 95, c. 3, ed art 97, c. 1, Cost non si applicano anche alle Regioni: * art 95 parla di ministeri; per art 97 non ricorrono analoghi precedenti storici * definizione della forma di governo è riservata allo Statuto (art 123 Cost)