Trasparenza e buona amministrazione Prof. Francesco De Domenico Direttore Generale Università degli studi di Messina Responsabile trasparenza e prevenzione della corruzione

La trasparenza è un principio generale dell’ordinamento di estremo rilievo per garantire forme democratiche di partecipazione del cittadino all’attività pubblica e per ridurre la corruzione. La trasparenza infatti è considerata dal Piano nazionale anticorruzione la misura primaria di prevenzione dell’illegalità e dei fenomeni corruttivi. Anche il d.lgs. n.150 2009 (Decreto Brunetta) all’art. 1 asserisce che la trasparenza dell’operato delle pubbliche amministrazioni è anche a garanzia della legalità.

La trasparenza dell'azione amministrativa rappresenta un'esigenza assolutamente fondamentale degli ordinamenti democratici, costituendo uno strumento indispensabile a realizzare un effettivo rapporto tra governanti e governati, consentendo a questi ultimi una consapevole partecipazione all'esercizio del potere pubblico. Questa nozione di trasparenza evoca la nota immagine, cara a Filippo Turati, della Pubblica Amministrazione "casa di vetro", all'interno della quale tutto è sempre e costantemente visibile; questa piena visibilità tende infatti a promuovere un controllo dell'attività amministrativa capillare dal basso, in modo da garantire il massimo grado di correttezza e di imparzialità.

Principio previsto nell’ordinamento dalla legge 241/90, art. 1 Principio previsto nell’ordinamento dalla legge 241/90, art. 1. (legge sul procedimento amministrativo). Già il d.lgs. 150/2009 (legge Brunetta) prevedeva all’art. 11 (poi abrogato dal d. lgs. 33/2013) che la trasparenza fosse finalizzata a “favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità” Sulla base della delega legislativa della legge 190/2012 (prevenzione della corruzione) è stato emanato il d. lgs. 14 marzo 2013 n. 33, che disciplina tutti gli obblighi di trasparenza. D. lgs. 25 maggio 2016 n. 97 (decreto Madia) correttivo sia della legge 190 e del d. lgs 33. La Riforma Costituzionale del Governo Renzi introduce la trasparenza nell’art 97 – “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento, l'imparzialità e la trasparenza dell'amministrazione”. L’art. 1 della legge n.241/1990 così recita: “1. L'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell'ordinamento comunitario”. L’art. 11 del d. lgs. n.150/2009, poi abrogato dal d. lgs. 33/2013, prevede che “La trasparenza e' intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell‘art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione. “, ovvero i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. 

Trasparenza ai sensi del d. lgs. 33/2013 Art.1 1. La trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche. 2. La trasparenza, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d'ufficio, di segreto statistico e di protezione dei dati personali, concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell'utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino. Nell’articolo è contenuta una definizione di trasparenza che si salda all’obiettivo principale che risulta, come più volte ribadito all’interno dello stesso decreto, essere quello dell’accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni. L’obiettivo della trasparenza risulta altresì funzionale a quello di prevenzione e lotta alla corruzione di cui alla legge 190/2012.

La legge 241/1990 ha istituito il diritto di accesso ai documenti della p.a. per i soggetti legittimati e con idonea motivazione. Il decreto n. 33/2013 ha introdotto il nuovo istituto del c.d. "diritto di accesso civico", su dati informazioni e documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria. Il decreto n. 97/2016 introduce il Freedom of information act (Foia), accesso a dati e informazioni ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria. Il limite della prima disciplina dell’accesso civico di cui alla prima versione del d.lgs. 33/2013 era che il diritto del cittadino era per così dire “comprimibile” da qualsiasi norma che prevedesse la riduzione degli obblighi di pubblicazione. Interessante osservare che in caso di richiesta di accesso civico su dati oggetto di pubblicazione obbligatoria che non sono stati pubblicati, scatta immediatamente l’avvio del procedimento disciplinare nei confronti del responsabile della pubblicazione.

Principali novità del decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97 Freedom of information act (Foia): Accesso Civico da parte di qualsiasi cittadino senza limitazione con riferimento alla legittimazione soggettiva né obbligo di motivazione. Due tipi di accesso civico: Ai dati oggetto di pubblicazione obbligatoria, già previsto dal dlgs 33/2013; A dati e documenti ulteriori. Prevista l’emanazione di linee guida da parte dell’ANAC.

D. Lgs. n.97/2016 Art. 6 , comma 2 sostituisce integralmente l’art. 5 del D. Lgs. n.33/2013, introducendo il FOIA – Freedom of information act “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto …” L’articolo specifica un vero e proprio “diritto alla conoscibilità” di documenti, informazioni e dati detenuti dalla PA. Il diritto alla conoscibilità implica l’esistenza di un suo versante per così dire “attivo” che comprende non solo l’aspetto informativo di gratuita fruizione, ma anche l’utilizzo e il riutilizzo dei dati, dei documenti e delle informazioni che devono essere pubblicate, ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. 33/2013 in “formato di tipo aperto” e “senza ulteriori restrizioni diverse dall'obbligo di citare la fonte e di rispettarne l'integrità”.

Si tratta di un vero capovolgimento di orientamento Legge n.241/1990 Art. 24, comma 3 “Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni” Si tratta di un vero capovolgimento di orientamento La differenza con la legge sul procedimento amministrativo è lampante. L’ottica è completamente diversa.

dal punto di vista soggettivo Distinzioni dal punto di vista soggettivo la richiesta di accesso civico non richiede alcuna qualificazione e motivazione, per cui il richiedente non deve dimostrare di essere titolare di un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso», così come stabilito invece per l'accesso ai sensi della legge sul procedimento amministrativo.

dal punto di vista oggettivo Distinzioni dal punto di vista oggettivo I limiti applicabili sono più ampi e dettagliati rispetto a quelli indicati dall’art. 24 della legge n.241/1990 e riguardano interessi pubblici e interessi privati. Gli interessi pubblici sono inerenti a: la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico;
 la sicurezza nazionale; la difesa e le questioni militari; le relazioni internazionali;
 la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; il regolare svolgimento di attività ispettive.

Gli interessi privati sono inerenti a: la protezione dei dati personali (d. lgs. 196/2003); la libertà e la segretezza della corrispondenza; gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali. Le numerose eccezioni sono state considerate dal Consiglio di Stato nel parere reso sulla schema di decreto troppo generiche, perché lasciano spazio a discrezionalità interpretazioni estensive delle eccezioni e restrittive del diritto. Soprattutto la lett. c) ha destato preoccupazione. Si rischia di vanificare il FOIA. Si potrebbe rischiare di vanificare il FOIA

Sito internet denominato “Soldi Pubblici” Art. 4-bis (Trasparenza nell’utilizzo delle risorse pubbliche) – 1. L’Agenzia per l’Italia digitale, d’intesa con il Ministero dell’economia e delle finanze, al fine di promuovere l’accesso e migliorare la comprensione dei dati relativi all’utilizzo delle risorse pubbliche, gestisce il sito internet denominato “Soldi pubblici” che consente l’accesso ai dati dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni e ne permette la consultazione in relazione alla tipologia di spesa sostenuta e alle amministrazioni che l’hanno effettuata, nonché all’ambito temporale di riferimento. 2. Ciascuna amministrazione pubblica sul proprio sito istituzionale, in una parte chiaramente identificabile della sezione “Amministrazione trasparente”, i dati sui propri pagamenti e ne permette la consultazione in relazione alla tipologia di spesa sostenuta, all’ambito temporale di riferimento e ai beneficiari.

Il d. lgs. n.97/2016 prevede forma semplificate di pubblicazione. Possibilità di sostituire la pubblicazione con collegamenti ipertestuali: collegamenti ipertestuali interni alle sezioni del sito in cui sono presenti i relativi dati collegamenti ipertestuali esterni alle banche dati (entro un anno dall’entrata in vigore, previo aggiornamento e completamento delle stesse).

Altre novità del nuovo decreto trasparenza Il programma triennale per la trasparenza diventa una sezione del Piano triennale di prevenzione della corruzione e indica i responsabili della trasmissione e della pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati. L’Ateneo, nei propri piani, sin dal 2013, ha sempre individuato per ogni singolo adempimento i responsabili della pubblicazione dei documenti nonché la tempistica dell’aggiornamento Per i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture il decreto 97/2016 richiama le disposizioni in materia di trasparenza del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (nuovo codice degli appalti).

Disposizioni del nuovo codice appalti d. lgs 50/2016 Art. 29 Sono da pubblicare in amministrazione trasparente: tutti gli atti relativi alla programmazione di lavori, opere, servizi e forniture; tutti gli atti delle procedure per l'affidamento di appalti pubblici di servizi, forniture, lavori e opere; i provvedimenti di esclusione dalla procedura di affidamento, nei successivi due giorni dalla data di adozione; le ammissioni all'esito delle valutazioni dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali; la composizione della commissione giudicatrice e i curricula dei suoi componenti; I resoconti della gestione finanziaria dei contratti al termine della loro esecuzione. Art. 21 comma 7 Pubblicazione programma biennale di forniture e servizi Pubblicazione programma triennale dei lavori e relativi aggiornamenti annuali

Amministrazione trasparente Apposita sezione del sito web istituzionale www.unime.it

  Piani pubblicati nella sezione “Amministrazione trasparente” sul sito web unime http://www.unime.it/amministrazione_trasparente/altri_contenuti/_altri_contenuti_corruzione Il decreto Brunetta prevedeva la sezione “Trasparenza, valutazione e merito”. In seguito, il d. lgs. 33/2013 ha previsto l’istituzione della sezione “Amministrazione trasparente”. L’ANAC con la determinazione 8/2015 ha adottato le “Linee guida per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici” Alle società controllate, direttamente o indirettamente, dalle pubbliche amministrazioni si applica la normativa sulla trasparenza contenuta nel d.lgs. n. 33/2013 (art. 11, co. 2, del d.lgs. n. 33/2013), oltre a quanto già previsto dall’art. 1, co. 34, della legge n. 190 del 2012 per tutte le società a partecipazione pubblica, anche non di controllo. L’art. 11, co. 2, lett. b), come novellato dall’art. 24-bis del dl. n. 90 del 2014, dispone, infatti, che la disciplina del d.lgs. n. 33 del 2013 prevista per le pubbliche amministrazioni sia applicata «limitatamente all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea» anche agli enti di diritto privato in controllo pubblico, incluse le società in controllo pubblico che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle pubbliche amministrazioni o di gestione di servizi pubblici. La sezione è denominata “Società trasparente” . La nuova disposizione introduce una netta distinzione tra le società controllate e le società a partecipazione pubblica non di controllo. Per le società in controllo pubblico, cioè, la trasparenza deve essere garantita sia relativamente all’organizzazione che alle attività di pubblico interesse effettivamente svolte. Per le società a partecipazione pubblica non di controllo, invece, gli obblighi di trasparenza sono quelli di cui ai commi da 15 a 33 della legge n. 190 del 2012 con riferimento alle attività di pubblico interesse se effettivamente esercitate.

In allegato al Piano Integrato (tabella 3) l’elenco dei dati da pubblicare in amministrazione trasparente La tabella oltre all’indicazione dei singoli obblighi di trasparenza, indica dettagliatamente il contenuto dell’obbligo, la struttura responsabile della pubblica nonché la tempistica dell’aggiornamento.

Sezioni di amministrazione trasparente

Responsabile per la trasparenza Soggetti coinvolti: Responsabile per la trasparenza Responsabile per la trasparenza, previsto dall’art. 43 del d.lgs n. 33/2013. Di norma è il Responsabile della prevenzione della corruzione a svolgere le funzioni di responsabile della trasparenza Presso l’Università degli studi di Messina il ruolo è ricoperto dal Direttore Generale.

Responsabile per la trasparenza Soggetti coinvolti: Responsabile per la trasparenza Il responsabile svolge stabilmente attività di controllo sull'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione, assicurando la completezza, la chiarezza e l'aggiornamento delle informazioni pubblicate, nonché segnalando all'organo di indirizzo politico, all'Organismo indipendente di valutazione (OIV), all'Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all'ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione.

Responsabile per la trasparenza Soggetti coinvolti: Responsabile per la trasparenza Il responsabile: cura il coinvolgimento delle strutture amministrative; sovrintende e controlla l’attuazione del programma soprattutto in merito agli obblighi di pubblicazione; riceve le richieste di accesso civico presentate dai cittadini.

Trasparenza Soggetti coinvolti: Unità di Staff Normativa istituzionale, trasparenza e prevenzione della corruzione Competenze: Supporto al Direttore Generale, nella qualità di Responsabile della Prevenzione della corruzione e Responsabile della trasparenza per la redazione dei Piani, le relative relazioni annuali, e per uniformare l’attività di raccolta, elaborazione e pubblicazione dei dati ed il loro aggiornamento.

Referenti per la trasparenza. Soggetti coinvolti: Referenti per la trasparenza. Previsti dal Piano Nazionale Anticorruzione e dalla circolare n.1 del 25 gennaio 2013 del Dipartimento della funzione pubblica. Hanno la responsabilità, relativamente alla struttura di riferimento, dell’inserimento e dell’aggiornamento dei dati nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale e in ogni altra sezione del sito. Sono stati nominati Referenti per la trasparenza i Dirigenti, i Direttori dei Dipartimenti e i Presidenti dei Centri, i Segretari amministrativi dei Dipartimenti didattici e dei Centri. Ai sensi dell’art. 43 del d. lgs.n.33/2013 “I dirigenti responsabili degli uffici dell'amministrazione garantiscono il tempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei termini stabiliti dalla legge”.

Collaboratori per la trasparenza. Soggetti coinvolti: Collaboratori per la trasparenza. Una persona per ogni struttura, per collaborare per la raccolta, l’elaborazione e la pubblicazione dei dati. I Collaboratori per la trasparenza formano un gruppo di lavoro stabile per approfondire gli aspetti pratici e teorici connessi alla pubblicazione dei dati. Decreti di nomina dei collaboratori pubblicati in amministrazione trasparente http://www.unime.it/amministrazione_trasparente/_dati_ulteriori

Task force per la trasparenza e la gestione del rischio corruttivo Soggetti coinvolti: Task force per la trasparenza e la gestione del rischio corruttivo La task force composta dal Responsabile della trasparenza, dai Dirigenti Personale e affari generali, Appalti e patrimonio, Servizi didattici, nonché dall’Unità di staff e da altri responsabili nonché dalle strutture del CIAM. La task force ha il compito di supportare il Responsabile nella redazione del Piano integrato nonché per gli adempimenti relativi alla trasparenza.

Commissione di audit interno Trasparenza Soggetti coinvolti: Commissione di audit interno Divisa in due sottocommissioni di audit: per il controllo delle attività di prevenzione della corruzione; per il controllo degli adempimenti di trasparenza. Le informazioni sono pubblicate in Amministrazione trasparente http://www.unime.it/amministrazione_trasparente/_dati_ulteriori

Strumenti Procedura informatica prodotta dal Ciam per l’inserimento e successiva pubblicazione dei bandi di gara e contratti Piattaforma informatica prodotta del Ciam per la gestione della performance Utilizzo di piattaforme e banche dati, quali U-GOV CSA ESSE3 TITULUS

Controlli sugli adempimenti di trasparenza. Ai sensi della legge 6 novembre 2012, n. 190, e del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.AC.) controlla l’esatto adempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, esercitando poteri ispettivi.

Controlli sugli adempimenti di trasparenza Annualmente l’ANAC chiede, con apposita delibera, agli Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV)  di attestare l’assolvimento di specifiche categorie di obblighi di pubblicazione.  Negli Atenei la funzione è svolta dal Nucleo di valutazione.

Responsabilità derivante dalla violazione delle disposizioni in materia di obblighi di pubblicazione e di accesso civico Art. 46 d.lgs. 33/2013 1. L'inadempimento degli obblighi di pubblicazione e il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso civico, al di fuori delle ipotesi previste dall'articolo 5-bis, costituiscono elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, eventuale causa di responsabilità per danno all'immagine dell'amministrazione e sono comunque valutati ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili. 2.Il responsabile non risponde dell'inadempimento degli obblighi di cui al comma 1 se prova che tale inadempimento e' dipeso da causa a lui non imputabile.

Le sanzioni sono irrogate dall’ANAC Sanzioni per violazione degli obblighi di trasparenza per casi specifici Art. 47 d.lgs. 33/2013 Riguardano la mancata comunicazione delle informazioni di cui all’art. 14 relative ai titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione, di governo e i titolari di incarichi dirigenziali: sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 10.000 euro a carico del responsabile della mancata comunicazione e il relativo provvedimento e' pubblicato sul sito internet dell'amministrazione o organismo interessato. Le sanzioni sono irrogate dall’ANAC Art. 14 Titolari di incarichi politici, di direzione, governo e di incarichi dirigenziali: a) atto di nomina o di proclamazione, con l'indicazione della durata dell'incarico o del mandato elettivo; b) il curriculum; c) i compensi di qualsiasi natura connessi all'assunzione della carica; gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici; d) i dati relativi all'assunzione di altre cariche, presso enti pubblici o privati, ed i relativi compensi a qualsiasi titolo corrisposti; e) gli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica e l'indicazione dei compensi spettanti; f) ultima dichiarazione dei redditi e una dichiarazione sui diritti reali su beni immobili, mobili registrati, azioni societarie (anche del coniuge, figli e parenti entro il secondo grado se gli stessi vi consentono; g) una dichiarazione concernente le spese sostenute e le obbligazioni assunte per la propaganda elettorale. Ciascun dirigente comunica all'amministrazione presso la quale presta servizio gli emolumenti complessivi percepiti a carico della finanza pubblica. L'amministrazione pubblica sul proprio sito istituzionale l'ammontare complessivo dei suddetti emolumenti per ciascun dirigente. Le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati cui ai commi 1 e 1-bis entro tre mesi dalla elezione, dalla nomina o dal conferimento dell'incarico e per i tre anni successivi dalla cessazione del mandato o dell'incarico dei soggetti, salve le informazioni concernenti la situazione patrimoniale e, ove consentita, la dichiarazione del coniuge non separato e dei parenti entro il secondo grado, che vengono pubblicate fino alla cessazione dell'incarico o del mandato.

Sanzioni per violazione degli obblighi di trasparenza per casi specifici Art. 47 d.lgs. 33/2013 Riguardano la violazione degli obblighi di pubblicazione di cui all'articolo 22, comma 2, relativi agli enti pubblici vigilati, e agli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonché alle partecipazioni in società di diritto privato. Sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 10.000 euro a carico del responsabile della violazione. La stessa sanzione si applica agli amministratori societari che non comunicano ai soci pubblici il proprio incarico ed il relativo compenso entro trenta giorni dal conferimento ovvero, per le indennità di risultato, entro trenta giorni dal percepimento. L’art. 22 prevede la pubblicazione: elenco delle società e degli enti di diritto privato partecipati; una o piu' rappresentazioni grafiche che evidenziano i rapporti tra l'amministrazione e le partecipate; provvedimenti in materia di costituzione di società a partecipazione pubblica, acquisto di partecipazioni in società già costituite, gestione delle partecipazioni pubbliche, alienazione di partecipazioni sociali ecc. quotazione di società a controllo pubblico in mercati regolamentati e razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche, previsti dal decreto legislativo adottato ai sensi dell'articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Bozza decreto Madia partecipate); dati relativi alla ragione sociale, alla misura della eventuale partecipazione dell'amministrazione, alla durata dell'impegno, all'onere complessivo a qualsiasi titolo gravante per l'anno sul bilancio dell'amministrazione, al numero dei rappresentanti dell'amministrazione negli organi di governo, al trattamento economico complessivo a ciascuno di essi spettante, ai risultati di bilancio degli ultimi tre esercizi finanziari. Sono altresi' pubblicati i dati relativi agli incarichi di amministratore dell'ente e il relativo trattamento economico complessivo.

è buona amministrazione! Grazie per l’attenzione Il conclusione possiamo affermare che la trasparenza è buona amministrazione! Grazie per l’attenzione

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