Politica e amministrazione Alessandro Natalini

Prima degli anni ‘90 La politica si appropria di enti e società pubbliche I dirigenti generali vengono dall’amministrazione per anzianità anche se con esclusione di coloro che sono legati ai partiti dell’opposizione (Pci e Msi) Non c’erano cesure tra i cambi di governo e si restava in carica fino alla pensione a meno che non vi fossero gravi problemi disciplinari Dirigenza amministrativa e politica: un rapporto di scambio tra garanzia del posto e della carriera, in cambio di una perdita di prestigio e di potere

Il circolo vizioso burocratico La politica tempera la rigidità del rapporto con quattro correttivi: 1) incarichi esterni ad alcuni dirigenti; 2) contrapponendo i gabinetti (retti da consiglieri di Stato) ai dirigenti; 3) rimuove i direttori generali promuovendoli alla corte dei Conti o al Consiglio di Stato; 4) costituisce organismi esterni ai ministeri La dirigenza si chiude nell’applicazione delle leggi come difesa dall’invadenza politica La politica aumenta il numero delle leggi e le rende più pervasive

Il principio di separazione tra politica e amministrazione Il controllo della politica sull'amministrazione: non più regolazione dei procedimenti e controllo delle risorse, ma formulazione indirizzi strategici, attribuzione di budget e valutazione dei risultati Si amplia la libertà d'azione del dirigente pubblico nel gestire risorse e nel determinare i meccanismi di funzionamento delle amministrazioni Aumenta la sfera di responsabilità del dirigente per i risultati conseguiti (accountability)

I benefici del principio di separazione Introduce il management by objectives Limita gli interessi corporativi della burocrazia Limita le collusioni della politica con i gruppi di pressione Organizzazione più flessibile (baricentro basso) Pa più efficienti, sviluppo funzione manageriale Introduzione sistemi retributivi premianti

I presupposti per il cambiamento Superamento dispersione competenze (riorganizzazione strutture) Vincoli procedimentali limitati (semplificazione e delegificazione) Bilancio che finanzia i prodotti e gli obiettivi, e non per capitoli che frammentano la capacità di spesa.

La dirigenza: le condizioni di partenza Persone provenienti dal centro sud Laureate in materie giuridiche Percorso di carriera interno alle pa Modesta competenza manageriale modesta Scarsa omogeneità con la classe politica

La politica: le condizioni di partenza I ministri dovevano rispondere del proprio operato ai partiti (o alle correnti di partito) Erano soggetti ad un continuo ricambio. Si occupavano continuamente e direttamente delle decisioni amministrative minute attraverso gli uffici di diretta collaborazione Non c’era programmazione non trovava attuazione.

L’attuazione della riforma Il politico come programmatore strategico Il programma di governo Il controllo strategico Gli uffici di diretta collaborazione Il dirigente manager

La riforma della dirigenza pubblica

Relazione Politica-Amministrazione Difficile equilibrio tra: RESPONSIVENESS = burocrazia sensibile agli impulsi dei governi che godono della fiducia degli elettori COMPETENCE = adeguato livello di professionalizzazione dei burocrati per garantire prestazioni pubbliche Relazione Politica-Amministrazione 01 La riforma della dirigenza pubblica

Come viene esercitato il controllo politico della burocrazia? 1) Limitando l’autonomia gestionale dei dirigenti (gli atti sono firmati dal ministro) 2) Dando obiettivi ai dirigenti e monitorando i loro risultati (distinzione funzionale) 3) Nominando dirigenti di propria fiducia (integrazione strutturale) Come viene esercitato il controllo politico della burocrazia? 02 La riforma della dirigenza pubblica

Sistemi di nomina Fiduciarietà Indicatori Merito ALTA Discrezionalità politica BASSA/VINCOLATA BASSA Trasparenza ASSENTE Filtro di organismi tecnici indipendenti PRESENTE COLLUSIVO Processo COMPETITIVO SUBORDINAZIONE Motivazione della nomina EFFICACIA 13 La riforma della dirigenza pubblica

La dirigenza è cristallizzata: si arriva al vertice sulla base della La dirigenza è cristallizzata: si arriva al vertice sulla base della anzianità di servizio nel contesto di una forte meridionalizzazione del pubblico impiego Assenza di prestigio sociale della dirigenza che non è riconosciuta come una élite La dirigenza scambia potere in cambio di sicurezza nella carriera: assenza di distinzione funzionale in un contesto di separazione strutturale tra elite politiche e burocratiche In un contesto caratterizzato dall’assenza di alternanza totale al governo, ogni esecutivo può nominare dirigenti solo quando si liberano posti per i pensionamenti: la scelta viene lasciata ai dirigenti L’eredità (Cassese) 04 La riforma della dirigenza pubblica

Le riforme 1) D.lgs. 29/1993 (riforma Cassese) 2) D.lgs. 80 e 387/1998 (riforma Bassanini) 3) Legge n. 145/2002 (riforma Frattini) 4) D.lgs. n. 150/2009 (riforma Brunetta) Misure anti-crisi: D.L. 78/2010; D.L. 138/2011 Le riforme 05 La riforma della dirigenza pubblica

Le riforme: la distinzione funzionale D.lgs. n. 29/1993: passaggio dalla gerarchia alla direzione nel rapporto politica-amministrazione D.lgs. n. 80/1998: consolidamento dell’autonomia funzionale dei dirigenti cui è riconosciuto un potere di amministrazione concreta sottratto alla politica In considerazione del potere acquisito, e delle relative responsabilità, sono cresciute notevolmente le retribuzioni dei dirigenti 06 La riforma della dirigenza pubblica

Le riforme: il management per obiettivi e risultati D.lgs. n. 29/1993: introduzione dei servizi di controllo interno D.lgs. n. 80/1998 e D.lgs. n. 286/1999: servizi di controllo interno coordinati da un ufficio centrale (CTS) D.lgs. n. 150/2009: introduzione degli organismi indipendenti di valutazione (OIV) coordinati da una autorità indipendente (CIVIT); introduzione di un vincolo procedurale tra valutazione del dirigente e mancata conferma D.L. n. 78/2010: rimozione del vincolo procedurale tra valutazione e conferma Assenza di interesse da parte dei politici: direttive adottate poco o male (assenza di obiettivi e indicatori adeguati); nomina di professionalità non adeguate negli organismi di valutazione Le riforme: il management per obiettivi e risultati 07 La riforma della dirigenza pubblica

Le riforme: l’integrazione strutturale (potere di nomina) D.lgs. N. 80/1998 (spoils system all’italiana) Distinzione tra “essere dirigente” (rapporto di lavoro a tempo indeterminato) e “fare il dirigente” (attribuzione di funzioni dirigenziali con incarichi a tempo determinato) Potere di nomina si espande: non si applica più solo ai posti liberati dai pensiomenti ma a tutti gli incarichi che scadono nel corso del mandato di un governo Interventi una tantum hanno espanso il potere di nomina a tutti gli incarichi (D.lgs. 80/1998 e Legge 145/2002) D.L. 138/2011 ha istituzionalizzato la precarietà dei dirigenti: dirigente può essere allontanato prima della scadenza dell’incarico per motivate esigenze organizzative Le riforme: l’integrazione strutturale (potere di nomina) 08 La riforma della dirigenza pubblica

Gli esiti: Quale modello di politicizzazione? Ogni ministro mescola le diverse declinazioni della politicizzazione: - de facto (cd. “precarizzazione della dirigenza”), il dirigente viene confermato ma è subalterno alla politica perchè l’incarico è a tempo determinato e perchè il suo comportamento è monitorato dalle strutture di staff; - aperta, professionalità esterne alla burocrazia vengono reclutate per introdurre innovazione nella gestione (poco praticabile in un sistema legalista); - vincolata, incarichi vengono affidati a dirigenti di ruolo. Gli esiti: Quale modello di politicizzazione? 11 La riforma della dirigenza pubblica