Attori, Strumenti e Risorse nei processi di policy Luca Verzichelli – Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche

Chi sono gli attori? Soggetti che agiscono in uno scenario decisionale, al cospetto di coloro che subiscono gli effetti delle decisioni Ma cosa significa agire? Compiere azioni rilevanti nel contesto di un processo decisionale Non necessariamente tutte le istituzioni pubbliche chiamate in causa in un processo compiono azioni rilevanti (es. un governo che non affronta una data questione posta in agenda, o un parlamento che si limita a ratificare un decreto) Non tutti i portatori di interesse che dovranno subire la politica sono assenti dallo scenario. Spesso si fanno portatori attivi di interesse (stakeholders) riuscendo a creare effetti decisionali (es. una azione di lobbying che ferma una decisione del governo) Luca Verzichelli

Perché attori delle politiche? Raffigurazione statica del policy making: scenografia Raffigurazione dinamica del policy making: dinamica di un processo. Ad ogni attore corrisponde una visione mutevole del problema e delle soluzioni. Es. nuovo significato di attori Nell’architettura parlamentare Con lo sviluppo dell’APP, una definizione più ampia degli attori di policy emerge, moltiplicandosi le unità di analisi: dai gruppi di interesse si “ritorna” all’individuo (public choice) e a nuove definizioni di “istituzione”. L’attenzione si sposta dallo stato (tipico attore negli approcci istituzionali classici ad una pluralità di istituzioni (pubbliche e non) e di rapporti (non semplicemente di classe). Tali istituzioni insieme prendono la forma di attori collettivi capaci di sviluppare un interesse generale espressione di una comune identità, dentro un quadro normativo condiviso Luca Verzichelli

Tipici attori di policy Esecutivo politici legislatori burocrati Attori di policy Gruppi di interesse Organizzazioni di ricerca Mezzi di comunicazione di massa Luca Verzichelli

Come identificare interessi comuni, regole condivise e identità collettive? Le regole sono spesso affiancate da consuetudini L’interesse comune è sfidato da interessi partigiani che sono ugualmente collettivi ma funzionali a specifici stakeholders Anche l’identità è ambigua: un ministro è un portatore di interessi dipartimentali, una pedina di un leader di governo o un rappresentante? Dunque, distinguere chi sono gli attori veri e a quali logiche rispondono non è sempre facile Luca Verzichelli

Obiettivi degli attori di policy In un ambito di razionalità assoluta, gli obiettivi dovrebbero rimanere costanti e leggibili. Tuttavia, sappiamo che non è sempre così: - possibile distanza tra obiettivi di partenza e quelli perseguiti da un attore per errori di valutazione - le preferenze mutevoli e fattori diversi possono cambiare gli obiettivi senza neanche che gli attori se ne rendano completamente conto Obiettivi di contenuto Strettamente connessi con la natura Del problema e con le conseguenze Delle decisioni di policy Obiettivi di processo Legati alla necessità di generare Conseguenze nelle risorse, nelle posizioni e nel successo di altri partecipanti Luca Verzichelli

Classificazione degli strumenti di policy alto Erogazione diretta Impresa e controllo pubblico Regolazione Tasse e tariffe Aste per diritti di proprietà Sussidi Informazioni ed esortazioni Mercati Organizzzazioni di volontariato Famiglie e comunità Attraverso gli s. coercitivi il governo vincola le azioni degli associati (es. posti di lavoro creati direttamente attraverso imprese di stato). STRUMENTI COERCITIVI Ma gli s. di policy più utilizzati restano quelli misti, dove si influisce sui comportamenti degli associati lasciando tuttavia ai privati la scelta delle proprie strategie. STRUMENTI MISTI Coinvoglimento dello stato Caratteristica degli strumenti volontari è il coinvolgimento minimo o nullo del governo. Attraverso gli strumenti coercitivi il governo può vincolare le azioni degli associati (es. creando posti di lavoro direttamente attraverso l’impresa di stato). Ma gli strumenti di polity più tipicamente utilizzati restano quelli misti, dove si influisce si comportamnti degli associati lascaindo tuttavia ai privati la scelta delle proprie strategie. STRUMENTI VOLONTARI Con gli s. volontari si ha coinvolgimento minimo o nullo delle istituzioni di governo basso Luca Verzichelli

Le Risorse degli attori Abbiamo detto che la rilevanza degli attori nei processi è funzione della loro influenza. Ma come si misura l’influenza di un attore? Il concetto di risorsa ci viene in aiuto. Le risorse sono i mezzi che consentono compromessi e che determinano lo scambio politico, ovvero il controllo che soltanto coloro che davvero decidono determinano sugli esiti di un processo. Le risorse non sono distribute equamente ma non sono mai sufficienti per un attore. Perchè sono sostituibili. Luca Verzichelli

Classificazione delle Risorse di policy Risorse politiche. Tutto ciò che muove consenso è risorsa politica, anche se tali risorse Risorse economiche. Capacità di mobilitare ricchezza o liquidità (risorse finanziarie) Risorse legali. Vari aspetti regolati dalla legge determinano prerogative o posizioni di vantaggio che altro non sono che risorse: una autorità, la possibilità di emettere sanzioni, le garanzie, le procedure formali. Risorse conoscitive. Tutte le informazioni che consentono ad un attore di scalare le posizioni di influenza. Sono dati, singole informazioni, teorie, modelli e conoscenze del processo Luca Verzichelli

Il ruolo dei decisori politici formali dipende da Il ruolo del decisore politico nelle politiche: davvero distinto dal resto dello scenario? Visione tradizionale: il parlamento filtra istanze che giungono dalla società e le trasforma in in una agenda di proposte. Il governo avrebbe poi il ruolo di formulare e selezionare le politiche attraverso il mandato ricevuto direttamente o indirettamente La complessità decisionale e l’impoverimento delle istituzioni legislative avrebbe nel corso del XX secolo mutato tali ruoli e in particolare avrebbe determinato il declino dei parlamenti Tuttavia l’approccio orientato alle politiche, esplorando in varie direzioni, mostra una realtà molto diversa e sempre mutevole Il ruolo dei decisori politici formali dipende da Diversa capacità rappresentativa delle istituzioni Diverso grado di controllo dei partiti Regole interne Articolazioni interne alle istituzioni esecutive e legislative Ampiezza e competenza dello staff di governo e parlamento Capacità di indirizzare idee e reazioni verso l’opinione pubblica L’Autonomia e la capacità delle istituzioni di governo sono funzione della organizzazione statale. I parlamenti sono meno importanti di un tempo ma pur sempre rilevanti nel policy making Luca Verzichelli

Burocrazia e politiche pubbliche Diversa distribuzione delle risorse tra politica e burocrazia Diversi modelli di reclutamento e struttura burocratica Diversi processi di adattamento e apprendimento dei burocrati Varietà dei modelli di interazione tra burocrazia e interessi Differenziazione e conflitto all’interno della burocrazia Dalla definizione weberiana di Burocrazia come corpo neutrale, razionale-legale e funzionale alla gestione quotidiana del potere nella forma moderna di autorità, ad una realtà che offre notevoli spazi di variazione nell’universo della politica (democratica) contemporanea L’analisi delle politiche mette in rilievo la debolezza dell’immagine di una burocrazia separata dalla politica. Al contrario, si estendono le conoscenze sulle interazioni nelle diverse fasi del policy making e nei rapporti con attori non istituzionali, dai media agli esperti: Luca Verzichelli

Le organizzazioni di ricerca Si tratta di “ricercatori attivati nel policy making” (o fautori di una policy science applicata) Alcuni esempi negli Usa (cfr. American Entreprise Institute o Brooking Institutions) illustrano le dinamiche storiche di sviluppo e trasformazione di questo tipo di attori. La definizione americana di think thank è “una organizzazione indipentende impegnata in una attività finalizzata ad influenzare il policy making”. In Europa queste organizzazioni si confondono o si intrecciano con partiti e alcuni gruppi di interesse (per esempio i sindacati). Tuttavia è evidente il trend verso la proliferazione di organizzazioni indipendenti, anche nell’Europa meridionale, tradizionalmente incardinata in una tradizione di “governo di partito” e connotata da poche risorse pubbliche e private destinate alla sperimentazione nel policy making. Luca Verzichelli

Quanto sono importanti i media nelle politiche pubbliche? Da sempre utilizzati per presentare soluzioni e creare nuove domande, nella seconda metà del XX secolo i media sfidano il potere politico. Watergate (1972-4): opinione pubblica e scelte politiche “create” dai media Film Quinto potere (1976): Lumet critica la capacità manipolatrice della TV In Manufacturing Consent (1988): Herman e Chomsky mostrano la dipendenza dai media dell’economia media Pubblico Decisori formali media Diverse valutazioni: Circolo virtuoso o scadimento democratico? Media “limitati” al ruolo di new makers o quinto potere ? Strumentalizzazione dei media e nuove soluzioni Luca Verzichelli